香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變研究

吳婷

摘 要：二戰(zhàn)后，世界各主要國(guó)家或地區(qū)紛紛進(jìn)行學(xué)前教育改革。自第一所專(zhuān)門(mén)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)出現(xiàn)以來(lái)，香港學(xué)前教育長(zhǎng)期不受政府重視和關(guān)注，政府對(duì)學(xué)前教育采取自由放任或有限干預(yù)的政策，在學(xué)前教育發(fā)展中是個(gè)“旁觀者”。直至1994年，政府開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的干預(yù)。近年，香港政府更是積極承擔(dān)促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)前教育的“主導(dǎo)者”。香港政府在學(xué)前教育中的角色轉(zhuǎn)變對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展影響深遠(yuǎn)，可為內(nèi)地提供借鑒。

關(guān)鍵詞：香港；學(xué)前教育發(fā)展；政府角色轉(zhuǎn)變

21世紀(jì)以來(lái)，政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展成為世界各國(guó)或地區(qū)的主要趨勢(shì)。與世界主要國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)香港地區(qū)對(duì)學(xué)前教育的重視和改革開(kāi)始得較晚，但同樣引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注，特別是從2007年開(kāi)始實(shí)施的學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃更是成為學(xué)者近年關(guān)注的熱點(diǎn)。在2016年的施政報(bào)告中，香港政府提出從2017-2018學(xué)年起落實(shí)免費(fèi)優(yōu)質(zhì)幼稚園教育政策?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在此政策背景下，香港學(xué)前教育將實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展。

事實(shí)上，香港學(xué)前教育自20世紀(jì)初期第一所專(zhuān)門(mén)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)（1916年英華高等女學(xué)堂和沙爾德圣保祿女修會(huì)所開(kāi)設(shè)的幼稚園）的出現(xiàn)以來(lái)，長(zhǎng)期不受政府重視和關(guān)注，一直是香港學(xué)校教育系統(tǒng)中的邊緣環(huán)節(jié)。而值得一提的是，香港其他階段的教育在1984年以前就已經(jīng)發(fā)展成熟。眾所周知，香港經(jīng)濟(jì)從20世紀(jì)50年代開(kāi)始恢復(fù)，到20世紀(jì)70年代迅猛發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)普及免費(fèi)義務(wù)教育提出了現(xiàn)實(shí)要求，也提供了物質(zhì)保證。1971年，港英政府宣布實(shí)施免費(fèi)義務(wù)小學(xué)教育，1978年宣布對(duì)所有15歲以下初中學(xué)生實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育。20世紀(jì)80年代以后，香港教育進(jìn)入改革時(shí)期，尤其在1984年《中英聯(lián)合聲明》簽訂以后，教育改革成為過(guò)渡時(shí)期香港社會(huì)政治變革的加速器。港英當(dāng)局通過(guò)課程改革積極推進(jìn)中小學(xué)教育“政治化”和“民主化”。與此同時(shí)，香港高等教育進(jìn)入大眾化階段。很明顯，長(zhǎng)期以來(lái)，香港學(xué)前教育的地位一直低于其他教育階段，直至《中英聯(lián)合聲明》的簽訂，學(xué)前教育這種一直受忽視的狀況也沒(méi)有得到太大改變。正如學(xué)者黃艾珍在《香港與澳門(mén)的教育與社會(huì)：從比較的角度看延續(xù)與變化》一書(shū)中指出，“香港學(xué)前教育發(fā)展遲緩的原因，可以歸咎于政府對(duì)待這一領(lǐng)域的態(tài)度，主權(quán)變化對(duì)香港學(xué)前教育的影響相對(duì)較小，香港整體教育領(lǐng)域在1984年中英協(xié)定之前已經(jīng)發(fā)展成熟，在教育領(lǐng)域中，學(xué)前教育一直被政府忽視，而在1984年以后一段時(shí)間中，這種情況并沒(méi)有大的變化。”[1]

1994年，香港政府對(duì)學(xué)前教育這一領(lǐng)域的態(tài)度開(kāi)始發(fā)生較明顯的轉(zhuǎn)變。當(dāng)年的香港政府施政報(bào)告承諾在之后的四年支出1.63億港幣用于培訓(xùn)幼稚園教師，這是香港政府首次承諾對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行實(shí)質(zhì)性投資。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，面對(duì)社會(huì)的變革和挑戰(zhàn)，香港推行了提倡終身學(xué)習(xí)和全人發(fā)展的全面教育改革。作為終身學(xué)習(xí)和全人發(fā)展奠基階段的學(xué)前教育進(jìn)一步受到重視，同時(shí)取得了跨越式發(fā)展。

基于此，文章聚焦香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變，探討轉(zhuǎn)變的路徑、特點(diǎn)、影響因素等，以期對(duì)內(nèi)地的學(xué)前教育改革提供借鑒。

一、角色轉(zhuǎn)變歷程、路徑及影響

（一）角色轉(zhuǎn)變歷程

自1916年香港第一所專(zhuān)門(mén)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生至今，香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變歷程可劃分為角色缺位期（20世紀(jì)70年代中期以前），有限干預(yù)期（20世紀(jì)70年代中期至1994年），積極干預(yù)、主導(dǎo)期（1994年至今）。

香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變歷程很明顯地反映了香港政府在不同時(shí)期對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的態(tài)度和政策。在政府不同的態(tài)度和政策下，香港學(xué)前教育也呈現(xiàn)出不一樣的發(fā)展情況。

二戰(zhàn)后，香港經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。經(jīng)濟(jì)、人口等因素的變化對(duì)學(xué)前教育提出了現(xiàn)實(shí)需求，也提供了物質(zhì)保證。然而，20世紀(jì)70年代中期之前，港府對(duì)學(xué)前教育采取放任自流的消極態(tài)度，未承擔(dān)任何職責(zé)，使得學(xué)前教育完全在市場(chǎng)的推動(dòng)下發(fā)展。缺乏政府的引導(dǎo)和監(jiān)管，各方力量的盲目發(fā)展造成了學(xué)前教育資源的浪費(fèi)和教育質(zhì)量的低下。幼兒教育專(zhuān)家陳淑安在《香港幼兒教育》一文中指出：“為了收回成本及以賺錢(qián)為目的，功課愈深愈受無(wú)知的家長(zhǎng)歡迎，課室面積有限，學(xué)生擁護(hù)，老師無(wú)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，工資低微。為了方便課室管理，為了幼兒沒(méi)有意外發(fā)生，幼兒在室內(nèi)抄寫(xiě)成為最受家長(zhǎng)贊賞的教學(xué)方法”[2]。20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，迫于香港及海外有識(shí)人士的批評(píng)，港府無(wú)法繼續(xù)奉行學(xué)前教育自由發(fā)展的策略，開(kāi)始逐步改變對(duì)學(xué)前教育的態(tài)度，從管理、經(jīng)濟(jì)援助、教師培訓(xùn)等方面參與學(xué)前教育的發(fā)展。但是，港府對(duì)學(xué)前教育的干預(yù)只是一種極其有限的干預(yù)，學(xué)前教育并沒(méi)有本質(zhì)上的改變。1986年，《教育統(tǒng)籌委員會(huì)第二號(hào)報(bào)告書(shū)》指出：“本港并沒(méi)有一些研究資料，可作為衡量幼稚園教育價(jià)值之用。在海外進(jìn)行的早期研究最初似乎證明學(xué)前教育對(duì)兒童確有肯定的益處；但后期的研究則顯示，幼稚園教育會(huì)有一個(gè)‘曬黑皮膚的效益，即曾接受學(xué)前教育的兒童所得到的益處，到他們完成小學(xué)時(shí)已蕩然無(wú)存”[3]。最終，該委員會(huì)的結(jié)論是，幼稚園教育并非必需，建議不必使之成為資助的領(lǐng)域。由此可見(jiàn)，港英政府當(dāng)時(shí)并不打算對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行徹底的改革，盡管對(duì)幼兒教育改變了以往任其自生自滅的態(tài)度，但仍將“幼兒教育不是必需”的觀點(diǎn)作為制定政策的依據(jù)。1994年以來(lái)，隨著主權(quán)的回歸，香港社會(huì)發(fā)生了巨大的變革，教育變革成為社會(huì)變革的推動(dòng)力量。為了應(yīng)對(duì)日益加劇的全球化所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，香港從21世紀(jì)初期開(kāi)始進(jìn)行了全面的教育改革，之前一直處于邊緣地位的學(xué)前教育受到前所未有的重視。通過(guò)一系列政策的實(shí)施，香港政府對(duì)學(xué)前教育的干預(yù)逐步增強(qiáng)，由以往在學(xué)前教育發(fā)展中的角色缺位轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)者。

（二）角色轉(zhuǎn)變路徑及影響

1.轉(zhuǎn)變路徑

（1）制定和完善學(xué)前教育政策法規(guī)，明確自身職責(zé)

政策法規(guī)是學(xué)前教育發(fā)展的重要保障。近年，香港政府不斷明確自身職責(zé)，制定并實(shí)施了多項(xiàng)法規(guī)條例，包括《教育規(guī)例》《學(xué)前機(jī)構(gòu)辦學(xué)手冊(cè)》等，為學(xué)前教育的發(fā)展提供保障。此外，香港政府出臺(tái)并完善了一系列專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，如學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃等，從學(xué)前教育機(jī)構(gòu)規(guī)管、學(xué)前教育課程、幼稚園教師、學(xué)前教育財(cái)政投入等方面落實(shí)自身責(zé)任。這些政策全面且具體，層層推進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展。例如，在學(xué)前教育的財(cái)政投入方面，香港政府最初主要幫助經(jīng)濟(jì)困難的家長(zhǎng)繳付子女的學(xué)費(fèi)、非牟利幼稚園發(fā)還租金及差餉，后來(lái)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闉樗泻腺Y格的兒童家庭提供學(xué)費(fèi)資助、提供免費(fèi)幼兒園教育，范圍越來(lái)越廣、力度越來(lái)越強(qiáng)。

（2）制定專(zhuān)項(xiàng)資助計(jì)劃，加大學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入

通過(guò)非牟利幼稚園租金返還計(jì)劃、幼稚園學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃、幼稚園資助計(jì)劃、學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃，以及資助校長(zhǎng)及教師培訓(xùn)等，香港政府對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入呈顯著增長(zhǎng)。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出占教育總支出的比例，由1989-1990年度的0.423%，增長(zhǎng)到2007-2008年度的3.2%[4]。

其中，幼稚園資助計(jì)劃由香港教育署于1995年推行實(shí)施，旨在改善幼稚園教育質(zhì)量及減輕幼稚園增收學(xué)費(fèi)對(duì)家長(zhǎng)造成的壓力。自學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃推出后，該計(jì)劃便停止施行。

幼稚園學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃由教育署于1990年開(kāi)展和推行，通過(guò)對(duì)申請(qǐng)人的家庭全年收入與家庭成員數(shù)折算出“調(diào)整后家庭收入”，確定申請(qǐng)人資格及獲得資助的額度。1992年4月起，該計(jì)劃交由學(xué)生資助辦事處接手推行。為彌補(bǔ)資助的不足，從2007年開(kāi)始，政府將幼稚園學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃與學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃配套實(shí)施，即需要經(jīng)濟(jì)幫助的幼兒家庭在申請(qǐng)學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃之后，可以繼續(xù)申請(qǐng)幼稚園學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃，以獲得進(jìn)一步的資助。

2004年，政府制定了非牟利幼稚園租金返還計(jì)劃，由教育統(tǒng)籌局（2007年7月1日開(kāi)始改稱(chēng)為教育局）根據(jù)辦學(xué)水平、校舍水準(zhǔn)、學(xué)額需求、收生情況等指標(biāo)對(duì)提交申請(qǐng)的幼稚園進(jìn)行評(píng)審，決定是否返還租金；教育局則根據(jù)校舍使用率決定返還租金的數(shù)額[5]。申請(qǐng)參加非牟利幼稚園租金返還計(jì)劃的幼稚園必須符合以下規(guī)定：所收取的學(xué)費(fèi)不得高于教育統(tǒng)籌局所規(guī)定的學(xué)費(fèi)分界點(diǎn)；每名學(xué)生每年的平均租金成本不得高于教育統(tǒng)籌局所規(guī)定的租金額分界點(diǎn)。2007年，香港政府設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)津貼，用于幼兒教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展，而對(duì)于沒(méi)有參加學(xué)券計(jì)劃的幼稚園則采取培訓(xùn)費(fèi)用返還的形式予以資助。

為了進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)前教育的普及和質(zhì)量的提升，2006年10月，香港特區(qū)政府宣布推行學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃。該計(jì)劃主要通過(guò)直接向家長(zhǎng)、合法監(jiān)護(hù)人、注冊(cè)托管人發(fā)放“學(xué)券”的形式為兒童家庭提供學(xué)費(fèi)資助，參與該計(jì)劃的幼稚園或幼稚園暨幼兒中心可以從政府兌現(xiàn)在本園就讀兒童的“學(xué)券”。數(shù)據(jù)顯示，2009-2010學(xué)年，有800所（約84%）幼稚園、14.05萬(wàn)名學(xué)童（約94%）參加學(xué)券計(jì)劃。[6]

隨著學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的實(shí)施，學(xué)前教育學(xué)券資助占據(jù)了香港政府每年在學(xué)前教育支出的主要部分，已成為當(dāng)前香港政府學(xué)前教育教育經(jīng)費(fèi)投入的主要方式，大大促進(jìn)了學(xué)前教育的普及。

（3）加強(qiáng)學(xué)前教育質(zhì)量規(guī)管

學(xué)前教育質(zhì)量的提升一直是香港公眾呼吁的問(wèn)題。香港政府從三個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的規(guī)管。

第一，改革學(xué)前教育課程。為響應(yīng)新世紀(jì)教育改革所提出的課程改革理念，香港教育統(tǒng)籌局于2006年5月頒布新的《學(xué)前教育課程指引》[7]。新《學(xué)前教育課程指引》指出，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)必須兼顧幼兒的興趣、需要和能力，按照“兒童發(fā)展”和“兒童學(xué)習(xí)”的基本原則來(lái)制定課程，創(chuàng)設(shè)啟發(fā)幼兒多元智能的環(huán)境，使其均衡發(fā)展[8]。該指引為新時(shí)期香港的學(xué)前教育課程及教學(xué)指明了方向，成為未來(lái)10～20年香港幼教課程發(fā)展的主要規(guī)范。為了提升幼稚園的專(zhuān)業(yè)效能，香港教育局于2006年9月成立了學(xué)前教育支援組，就學(xué)前教育課程的發(fā)展和推行提供到校支援服務(wù)。

第二，提升幼兒教師專(zhuān)業(yè)化水平。教師的專(zhuān)業(yè)能力是影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵，幼兒教師隊(duì)伍的質(zhì)素在很大程度上決定了學(xué)前教育的質(zhì)量。進(jìn)入21世紀(jì)，特區(qū)政府對(duì)幼稚園教師及管理人員的資歷作出了進(jìn)一步規(guī)定。2002年6月，教育統(tǒng)籌局第27/2002號(hào)通告規(guī)定，從當(dāng)年9月起，所有在職幼稚園園長(zhǎng)必須在2006年7月以前獲得“幼稚園教育證書(shū)”或同等學(xué)歷，所有新入職園長(zhǎng)的最低學(xué)歷由“合格幼稚園教師”資格提升至“幼稚園教育證書(shū)”水平；從次年9月起，所有新入職教師均須在入職以前具備“合格幼稚園教師”資格。數(shù)據(jù)顯示，2014-2015學(xué)年，香港本地幼稚園曾接受訓(xùn)練的教師比例為96.1%，取得幼兒教育證書(shū)課程或接受同等訓(xùn)練及以上的教師比例從2006-2007學(xué)年的30.1%上升至90.4%。

第三，構(gòu)建和完善學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估體系。從2000-2001學(xué)年開(kāi)始，香港幼稚園開(kāi)始接受教育署和教育統(tǒng)籌局（2003年1月開(kāi)始二者合并為新的教育統(tǒng)籌局）的質(zhì)素保證全面視學(xué)，即視學(xué)小組通過(guò)在幼稚園觀課、查閱有關(guān)行政和教學(xué)文件、與家長(zhǎng)及校內(nèi)成員進(jìn)行訪(fǎng)談等方式，從“管理及組織”“學(xué)與教”“校風(fēng)及給予學(xué)生的支援”等范疇評(píng)核幼稚園表現(xiàn)。視學(xué)完成后，視學(xué)小組會(huì)向幼稚園提交書(shū)面報(bào)告，以便幼稚園根據(jù)視學(xué)結(jié)果制定改善措施，進(jìn)而提升學(xué)前教育質(zhì)量。隨著幼稚園自我評(píng)估意識(shí)的增強(qiáng)，為配合教師專(zhuān)業(yè)水平的提升，在教育統(tǒng)籌局實(shí)施質(zhì)素保證視學(xué)的同時(shí)，教育局從2003-2004學(xué)年開(kāi)始推行質(zhì)素評(píng)核視學(xué)，即在核實(shí)幼稚園自評(píng)結(jié)果的同時(shí)，以合作伙伴的方式檢視幼稚園情況，進(jìn)而客觀匯報(bào)幼稚園的表現(xiàn)和發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)幼稚園進(jìn)行自我完善。

2.影響

隨著香港政府對(duì)學(xué)前教育越來(lái)越重視，以及各種有效政策措施的推行，香港學(xué)前教育取得了重大進(jìn)步。

第一，學(xué)前教育進(jìn)一步普及。通過(guò)幼稚園學(xué)費(fèi)減免、學(xué)前教育學(xué)券等計(jì)劃，香港政府進(jìn)一步擴(kuò)大了學(xué)前教育的可獲得性。從2004年至2014年，幼稚園的學(xué)生人數(shù)從125436名上升至166755名。

第二，學(xué)前教育質(zhì)量得到大幅提升。長(zhǎng)期以來(lái)，香港學(xué)前教育發(fā)展薄弱，存在著課程小學(xué)化，幼稚園教師薪酬低下、流失率高、專(zhuān)業(yè)水平低，以及幼稚園班級(jí)規(guī)模過(guò)大等問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展學(xué)前教育課程改革、提升幼稚園教師專(zhuān)業(yè)化水平、建構(gòu)和完善學(xué)前教育質(zhì)量保障體系一系列政策措施，香港學(xué)前教育質(zhì)量獲得大幅提升。2012年，受新加坡連氏基金支持的經(jīng)濟(jì)學(xué)家智囊團(tuán)發(fā)布了關(guān)于45個(gè)國(guó)家和地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平的比較研究報(bào)告《良好開(kāi)端》（Starting Well： Benchmarking Early Across the World），該報(bào)告顯示香港幼稚園教育質(zhì)量排名第11位。[9]

第三，學(xué)前教育公平得到提升。在促進(jìn)學(xué)前教育公平方面，香港政府遵循“弱勢(shì)補(bǔ)償”原則，透過(guò)幼稚園學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃等措施，對(duì)原本不能入學(xué)的學(xué)童進(jìn)行資助補(bǔ)償，提升入園率。2009-2010學(xué)年，在14.05萬(wàn)名幼稚園學(xué)童當(dāng)中，約有11.9萬(wàn)名獲得學(xué)券計(jì)劃下的學(xué)費(fèi)資助。在所有幼稚園學(xué)童當(dāng)中，實(shí)際獲得學(xué)費(fèi)減免的兒童比率從1994-1995學(xué)年的約17%上升至2009-2010學(xué)年的85%。

二、角色轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)

（一）以質(zhì)素優(yōu)良、全港幼兒均可承擔(dān)為理念和出發(fā)點(diǎn)

政府推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的理念及出發(fā)點(diǎn)反映了政府在學(xué)前教育發(fā)展中角色轉(zhuǎn)變的方向和目標(biāo)。可以看出，提升學(xué)前教育質(zhì)量和學(xué)前教育的可獲得性是近年香港學(xué)前教育改革的關(guān)鍵詞，同時(shí)成為香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中角色轉(zhuǎn)變的理念和出發(fā)點(diǎn)。2007年，學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃明確指出：“政府透過(guò)學(xué)券計(jì)劃，在學(xué)前教育投放更多資源，同時(shí)希望保持學(xué)前教育界別的靈活性，并進(jìn)一步提升學(xué)前教育的質(zhì)素。計(jì)劃的理念是讓本港所有適齡兒童均能獲得質(zhì)素優(yōu)良而可承擔(dān)的學(xué)前教育?！盵10]

（二）以政府為主體的學(xué)前教育成本分擔(dān)方式

隨著學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的推行，香港政府逐漸成為承擔(dān)學(xué)前教育成本的主體之一。此外，家庭也是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的重要承擔(dān)者，其可以緩解政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題，同時(shí)能在一定程度上激發(fā)幼兒家長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育的責(zé)任心，加強(qiáng)對(duì)幼稚園的質(zhì)量監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)有限資源的充分高效利用。

（三）通過(guò)積極支持非牟利幼稚園擴(kuò)大學(xué)前教育公共供給

在學(xué)前教育的供給方面，促進(jìn)學(xué)前教育向公共供給和服務(wù)轉(zhuǎn)變已成為當(dāng)前世界各主要國(guó)家或地區(qū)政府發(fā)展學(xué)前教育的主要趨勢(shì)之一。一直以來(lái)，香港學(xué)前教育供給有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即皆由私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供，分為非牟利幼稚園和牟利幼稚園。2007年以來(lái)，非牟利幼稚園成為香港政府的全面資助對(duì)象。此外，對(duì)于牟利幼稚園，香港政府也設(shè)置了一筆過(guò)的轉(zhuǎn)制津貼，鼓勵(lì)其以非牟利模式經(jīng)營(yíng)，并收到了較好的成效。數(shù)據(jù)顯示，2009-2010學(xué)年，在800所參加學(xué)券計(jì)劃的幼稚園中，有114所前身為牟利幼稚園[11]。2013年，香港政府施政報(bào)告指出，教育局正成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，研究免費(fèi)幼稚園教育的可行性?？梢?jiàn)，香港政府通過(guò)積極支持非牟利幼稚園及鼓勵(lì)牟利幼稚園向非牟利幼稚園轉(zhuǎn)變的方式在不斷擴(kuò)大香港學(xué)前教育的公共供給，且在進(jìn)一步為免費(fèi)學(xué)前教育的實(shí)現(xiàn)而努力。

（四）通過(guò)內(nèi)評(píng)與外評(píng)相結(jié)合、高度問(wèn)責(zé)的質(zhì)量監(jiān)管提升學(xué)前教育質(zhì)量

學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)管是保障學(xué)前教育質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。隨著質(zhì)素評(píng)核視學(xué)模式的推行，香港形成了內(nèi)評(píng)與外評(píng)相結(jié)合、高度問(wèn)責(zé)的學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)管和評(píng)估模式。內(nèi)評(píng)主要指幼稚園對(duì)自身教育質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，外評(píng)主要指幼稚園須接受政府及兒童家長(zhǎng)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。為促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量的提升，2007年，特區(qū)政府把香港學(xué)前教育質(zhì)素評(píng)核與學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃相結(jié)合，規(guī)定所有參加學(xué)券計(jì)劃的幼稚園均需接受質(zhì)素評(píng)核，只有符合指定標(biāo)準(zhǔn)的本地非牟利幼稚園才可以繼續(xù)參加學(xué)券計(jì)劃。教育統(tǒng)籌局質(zhì)素保證分部會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上公布質(zhì)素保證年度報(bào)告和幼稚園的視學(xué)報(bào)告，讓家長(zhǎng)及社會(huì)各界人士了解學(xué)校的表現(xiàn)。

三、存在的問(wèn)題

香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變是各種因素和問(wèn)題交互作用的結(jié)果，也是面對(duì)問(wèn)題和實(shí)際不斷調(diào)整、反復(fù)完善的過(guò)程。從這些問(wèn)題和香港政府采取的具體應(yīng)對(duì)措施出發(fā)，可以幫助我們更好地分析香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變。

（一）經(jīng)費(fèi)投入措施本身的有效性問(wèn)題

政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入政策措施的有效性直接反映政府對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的強(qiáng)度。最初，香港政府主要通過(guò)幼稚園學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃、幼稚園資助計(jì)劃、發(fā)還租金差餉地租及資助幼稚園教師和校長(zhǎng)培訓(xùn)對(duì)學(xué)前教育提供經(jīng)費(fèi)資助。這些計(jì)劃措施有效性都較低，在推進(jìn)學(xué)前教育普及及質(zhì)量提升方面效果不明顯。例如，幼稚園學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃雖然規(guī)定任何香港居民如有滿(mǎn)3歲或以上的子女在教育署注冊(cè)的幼稚園就讀者均可提出申請(qǐng)，但該計(jì)劃是一項(xiàng)須入息審查的學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃，且申請(qǐng)要求過(guò)苛、手續(xù)繁瑣，加上減免數(shù)額不大，使得受惠的學(xué)生比例不大。對(duì)此，香港政府不斷修改和完善學(xué)前教育資助計(jì)劃，如提出放寬幼稚園學(xué)費(fèi)資助計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。尤其是學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃對(duì)幼兒家庭的資助不設(shè)入息審查，只要是有年滿(mǎn)2歲8個(gè)月兒童的香港居民家庭就可申請(qǐng)，屬于全面、開(kāi)放性資助，在加大對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入、促進(jìn)學(xué)前教育的普及方面取得了明顯的效果。

（二）資源分配問(wèn)題

政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)資源分配若存在不合理、不公平等問(wèn)題，必然會(huì)對(duì)促進(jìn)學(xué)前教育的普及產(chǎn)生影響。在學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃推行過(guò)程中，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)資源分配問(wèn)題主要存在于牟利與非牟利幼稚園、學(xué)費(fèi)限定門(mén)檻之內(nèi)與門(mén)檻之外幼稚園、富裕家庭與貧困家庭之間。有學(xué)者指出，學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃可能會(huì)擴(kuò)大貧富差距，因?yàn)閺闹惺芤娴募彝ノ幢厥亲钚枰Y助的家庭。對(duì)此，香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃工作小組提出，在分配資源時(shí)，政府應(yīng)優(yōu)先向最需要經(jīng)濟(jì)幫助的家庭提供資助。

（三）內(nèi)評(píng)與外評(píng)相結(jié)合的質(zhì)素評(píng)核機(jī)制面臨的問(wèn)題

香港幼稚園質(zhì)素評(píng)核機(jī)制在促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量上發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)也存在一些問(wèn)題，如將質(zhì)素評(píng)核報(bào)告上傳至教育局網(wǎng)站，給幼稚園及教師帶來(lái)了極大壓力；部分幼稚園則認(rèn)為難以符合外評(píng)的準(zhǔn)則，特別是部分評(píng)核準(zhǔn)則與家長(zhǎng)的期望并不一致[12]。亦有幼稚園認(rèn)為教育局在進(jìn)行外評(píng)時(shí)采用了不同的準(zhǔn)則而感到無(wú)法適從。部分相關(guān)利益者認(rèn)為，家長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育的取舍態(tài)度，未必與高效能的教學(xué)方式一致。

面對(duì)上述問(wèn)題，香港教育局學(xué)前教育券工作小組建議邀請(qǐng)業(yè)界專(zhuān)業(yè)人士參與改善質(zhì)素評(píng)核的工作，并以改進(jìn)學(xué)校質(zhì)素為目標(biāo)；對(duì)經(jīng)質(zhì)素評(píng)核評(píng)定為表現(xiàn)欠佳的幼稚園，進(jìn)行跟進(jìn)評(píng)核，對(duì)長(zhǎng)期表現(xiàn)欠佳的幼稚園，建立機(jī)制給予關(guān)注；加強(qiáng)家長(zhǎng)教育，以便幫助家長(zhǎng)為子女選擇切合需要的幼稚園，鼓勵(lì)家長(zhǎng)與幼稚園合作，以促進(jìn)兒童的學(xué)習(xí)與發(fā)展。

（四）教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展及保障問(wèn)題

當(dāng)前，香港幼稚園教師培訓(xùn)及專(zhuān)業(yè)發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的支持計(jì)劃，造成幼稚園教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展津貼缺乏保障。此外，因推行學(xué)前教育券計(jì)劃而撤銷(xiāo)建議薪級(jí)表的決定，沉重打擊了幼稚園教師的士氣，令幼稚園教師感到政府沒(méi)有給予他們肯定及尊重。這造成幼稚園教師不斷流失，教師隊(duì)伍不穩(wěn)，嚴(yán)重影響了學(xué)前教育質(zhì)素發(fā)展。

四、結(jié)論及啟示

香港政府在促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展中所扮演的角色經(jīng)歷了從弱到強(qiáng)、從局部到整體的過(guò)程，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)者。分析該過(guò)程及存在的問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變效果主要受政府對(duì)學(xué)前教育的態(tài)度，轉(zhuǎn)變措施的強(qiáng)度、合理性和系統(tǒng)性，財(cái)政支出能力，以及幼稚園、教師家長(zhǎng)等因素的影響。

近年，內(nèi)地也在強(qiáng)力推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，在普及學(xué)前教育、加大學(xué)前教育財(cái)政投入、促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)等方面采取了積極有效的措施，但仍存在諸多問(wèn)題，如學(xué)前教育普及率城鄉(xiāng)差異顯著、學(xué)前教育“公益普惠”程度不高、缺乏長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制、教師隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)、教育質(zhì)量有待提升等。香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變可以為內(nèi)地促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展提供以下啟示。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)政府責(zé)任

學(xué)前教育的發(fā)展受到眾多因素的影響，其中，政府的積極支持是核心因素。政府對(duì)學(xué)前教育的態(tài)度直接關(guān)系到政府在學(xué)前教育發(fā)展中角色轉(zhuǎn)變的發(fā)生和強(qiáng)度。從不同時(shí)期香港學(xué)前教育發(fā)展的情況及香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變不難發(fā)現(xiàn)，香港政府對(duì)學(xué)前教育的態(tài)度與其在學(xué)前教育發(fā)展中扮演的角色息息相關(guān)。近年，內(nèi)地雖然加大了對(duì)學(xué)前教育的重視與支持，但力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，學(xué)前教育仍處在被忽視的邊緣地帶。政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)自身責(zé)任，解決當(dāng)前內(nèi)地學(xué)前教育發(fā)展存在的問(wèn)題。

（二）加大學(xué)前教育財(cái)政投入，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制

政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政支出能夠?yàn)閷W(xué)前教育的發(fā)展提供物質(zhì)保障。香港一直注重人才培育和對(duì)教育的投資，回歸以來(lái)，無(wú)論經(jīng)濟(jì)順逆，教育方面的開(kāi)支占政府總體開(kāi)支的比例都較大（約1/5）。當(dāng)前，內(nèi)地學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入仍然偏低。政府應(yīng)進(jìn)一步加大學(xué)前教育資金投入，保證學(xué)前教育公平和質(zhì)量的提升。然而，根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，內(nèi)地人口眾多，教育經(jīng)費(fèi)有限，若學(xué)前教育費(fèi)用完全由政府承擔(dān)也不太可行。因此，堅(jiān)持以政府投入為主，建立中央政府、地方政府、幼兒家庭、社會(huì)共同分擔(dān)的機(jī)制有助于解決內(nèi)地學(xué)前教育資金短缺問(wèn)題。

（三）擴(kuò)大學(xué)前教育公共服務(wù)，保證公益性

20世紀(jì)后半葉以來(lái)，學(xué)前教育的公益性不斷被強(qiáng)調(diào)和突出。香港的幼稚園皆屬私立。通過(guò)加大對(duì)非牟利幼稚園的財(cái)政投入，政府與非牟利幼稚園形成了合作關(guān)系，維護(hù)了學(xué)前教育的公益性。而對(duì)于牟利幼稚園，香港政府向該類(lèi)學(xué)校支付一筆過(guò)的轉(zhuǎn)制津貼，鼓勵(lì)其以非牟利模式經(jīng)營(yíng)。內(nèi)地也提出發(fā)展普惠性幼兒園，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益性，但當(dāng)前公辦幼兒園占比仍然較低，學(xué)前教育公共服務(wù)的公益程度不高。內(nèi)地政府一方面應(yīng)擴(kuò)展公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)，另一方面可以采取有效激勵(lì)或扶持措施鼓勵(lì)營(yíng)利幼兒園向非營(yíng)利性幼兒園轉(zhuǎn)變。

（四）建立有效的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制

內(nèi)地對(duì)學(xué)前教育的管理以地方政府為主導(dǎo)，而中央政府對(duì)學(xué)前教育的管理相對(duì)較弱。這種地方化和分權(quán)化的管理體制容易導(dǎo)致政府職責(zé)不清、管理體制不順?！队變簣@管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程》是內(nèi)地關(guān)于幼兒園工作和管理的重要法規(guī)，對(duì)幼兒園與相關(guān)教育行政部門(mén)、幼兒園與教職人員關(guān)系，教師職責(zé)，以及幼兒園審批與日常管理規(guī)定較多，而對(duì)政府的職責(zé)、幼兒園與家長(zhǎng)、教師與幼兒、幼兒園的地位與權(quán)利規(guī)定較少，且內(nèi)地目前的學(xué)前教育法規(guī)缺少必要的監(jiān)督機(jī)制。鑒于內(nèi)地政府在學(xué)前教育管理中存在的問(wèn)題及香港政府的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，內(nèi)地應(yīng)完善學(xué)前教育管理體制，建立幼兒園監(jiān)督評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確各級(jí)政府具體督導(dǎo)范圍、內(nèi)容、方法、程序及問(wèn)責(zé)辦法。特別是對(duì)于問(wèn)責(zé)條款的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)明確問(wèn)責(zé)的主體，解決“由誰(shuí)問(wèn)”的問(wèn)題；明確問(wèn)責(zé)的客體，闡明“向誰(shuí)問(wèn)”的問(wèn)題；明確問(wèn)責(zé)的范圍和問(wèn)責(zé)程序，解決“如何問(wèn)”的問(wèn)題。

（五）加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)

作為學(xué)前教育的主要承擔(dān)者和實(shí)施者，幼兒教師素質(zhì)直接關(guān)系學(xué)前教育的教育效果和教育質(zhì)量，關(guān)系著幼兒多方面的發(fā)展，是影響幼兒成長(zhǎng)的關(guān)鍵性因素之一。當(dāng)前，內(nèi)地幼兒教師存在著待遇低、隊(duì)伍不穩(wěn)定、培養(yǎng)和培訓(xùn)機(jī)制不健全等一系列問(wèn)題，嚴(yán)重影響了學(xué)前教育的質(zhì)量。因此，內(nèi)地政府應(yīng)提供資助，進(jìn)一步規(guī)范和完善學(xué)前教師在職培訓(xùn)，提升幼兒教師專(zhuān)業(yè)化水平，提高幼兒教師資歷要求；制定出一套合理的教師薪酬制度，保障幼兒園教師待遇，保障學(xué)前教育質(zhì)量。

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編輯 許方舟 校對(duì) 朱婷婷