荷蘭水管理制度與啟示

汪文忠

荷蘭是發(fā)達(dá)的資本主義國家，其水管理十分成功，荷蘭的發(fā)展歷史，就是一部人與水斗爭的奮斗史。荷蘭人在長期與水斗爭中學(xué)會了與水和平共處，他們在水管理中積累了寶貴的經(jīng)驗，向世人展示了真正的生存藝術(shù)。

荷蘭水管理體制

荷蘭政府組織為三級直接民選的政府，中央、省及市政府都不同程度涉及水管理，與三級政府并存并立的是水務(wù)局（WaterBoard），水務(wù)局與市政府平級，他們相互獨立，但受到省政府的監(jiān)督。

（1）中央政府水管理職責(zé)。中央政府水管理主要職責(zé)是建立完善的水法律體系，制定國家水政策文件，負(fù)責(zé)國家級水域的管理。在水政策的制定上，于1968年、1984年、1989年和1997年制定了四次水管理國家政策，分別側(cè)重防洪、水質(zhì)保護(hù)、水資源綜合管理以及水環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展。2009年，荷蘭制定了第一個國家水規(guī)劃（2009一2015年），以應(yīng)對氣候變化、人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，荷蘭水管理進(jìn)入一個新的階段。

（2）地方政府水管理職責(zé)。地方層面，12個省政府負(fù)責(zé)起草區(qū)域性水管理規(guī)劃，監(jiān)督市政府及水董事會水管理工作，發(fā)放供水公司及工業(yè)界抽取地下水的執(zhí)照。市政府主要負(fù)責(zé)市區(qū)下水道和污廢水收集管網(wǎng)的建設(shè)和運行管理。

（3）水務(wù)局職責(zé)。與水董事會相比，荷蘭省、市的水管理職責(zé)較少，基層水利管理主要依賴水董事會，水董事會擁有獨立的法律地位、選舉制度、征稅權(quán)力和明確的水管理任務(wù)。水務(wù)局負(fù)責(zé)城市污水處理、防洪、地表水的水質(zhì)與水量的管控等。在荷蘭水管理體制中，與市政府平級的水務(wù)局作為特別的水管理模式，最值得介紹。

荷蘭水務(wù)局

（1）水務(wù)局發(fā)展歷程。由于地理和自然原因，荷蘭于13世紀(jì)便自發(fā)形成了管理水的合作組織——水務(wù)所，這是荷蘭最早的民主管理形式。最早成立水務(wù)所是為了對各個水域管轄區(qū)內(nèi)的水進(jìn)行控制和有序管理。

到1850年，全荷蘭合作形式的水務(wù)所已發(fā)展到3500個。巨大的數(shù)量使水域管轄區(qū)各自為政，優(yōu)化合并為較大規(guī)模的水務(wù)局成為必然。在20世紀(jì)50年代前，水務(wù)局共有2500個。1953年1月31日，冬季北海風(fēng)暴加上大漲潮，荷蘭海水水位突然上升，67道防洪堤被摧毀，4000處發(fā)生決口，1800人喪生、10萬人無家可歸。

這次的災(zāi)難，讓近代荷蘭人意識到單一而古老的防洪堤已無法保護(hù)他們的家園，進(jìn)一步合并提升水務(wù)局職能十分緊迫和必要。為此，他們提出了新的防洪工程即三角洲工程， 并逐漸合并水務(wù)局。到2010年荷蘭全國共有26個水務(wù)局，雇員1000人左右。

（2）水務(wù)局的作用。在荷蘭，現(xiàn)代水資源管理作為一種獨特的組織形式和管理方式，在三個層次上存在著平行。水務(wù)局主要從事防洪、水質(zhì)管理。實際功能是協(xié)調(diào)各界不同的水分需求平衡。這就需要水務(wù)局在進(jìn)行綜合管理中，盡可能與省、市政府部門、農(nóng)民和自然環(huán)保組織甚至自來水公司等互相協(xié)調(diào)、共同合作。

也有省政府有權(quán)設(shè)立和取消的水務(wù)局，確定其工作范圍，決定其選舉組織的組成和人員，省政府還負(fù)責(zé)監(jiān)督水務(wù)局工作和財政平衡。水務(wù)局有權(quán)制定居民應(yīng)該遵守的法則以及水務(wù)局的征稅方法。另外，省政府所做出的決策同水務(wù)局管理規(guī)則沖突時亦可被水務(wù)局否定（末端監(jiān)督）。這種合作與對抗的模式，有效制約著各方權(quán)利。

（3）水務(wù)局的經(jīng)費來源。水務(wù)局作為特殊的管理機(jī)構(gòu)，它的財政收入來自于對涉及企業(yè)和個人所征收的兩項稅收：水務(wù)費和污染稅。

水務(wù)費按居民財產(chǎn)及土地?fù)碛辛空魇铡罢l使用、誰付費”。污染稅遵循“誰污染、誰補(bǔ)償”的原則，根據(jù)污染量征收。在荷蘭不同地區(qū)采用不同的稅率，體現(xiàn)稅收的公平原則。

事實證明，這種征收政策行之有效。在中國，長期以來實行“誰污染、誰治理”的管理方式，但在實踐中效果并不理想。原因是排污企業(yè)并不能建立完善的污染治理設(shè)施并有效運轉(zhuǎn)。我國現(xiàn)已將環(huán)保政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l污染、誰付費”，這樣能通過付費的方式將污染治理交給專業(yè)化公司來完成，實現(xiàn)治污集約化。

荷蘭水管理的啟示

荷蘭的水管理經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。其中重要一點是荷蘭在水管理中十分重視民主協(xié)商和公眾參與。以水務(wù)局為例，其成員都是與水有關(guān)的利益相關(guān)者，其制度設(shè)計使得利益相關(guān)者的訴求都能得到主張，可以充分論證項目的利弊得失，最大限度地避免水事糾紛，也有利于政策的執(zhí)行。同時項目廣泛征求各方意見，只有各利益相關(guān)方達(dá)成一致意見后，才能報批并組織實施。

此外，執(zhí)行力強(qiáng)也是荷蘭水管理成功的關(guān)鍵。荷蘭水管理中的超強(qiáng)執(zhí)行力來自于法律對各級水管理部門責(zé)任的清晰界定，來自于政策之間的互相協(xié)調(diào)與銜接，來自于政策本身的可操作性。因此，雖然荷蘭有關(guān)水的法律并不多，但是都被嚴(yán)格執(zhí)行。這也是我們可以借鑒的地方。

當(dāng)然，我國與荷蘭處在不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，中國仍然是一個發(fā)展中國家，而荷蘭是西歐發(fā)達(dá)國家，兩者之間必然存在著許多差異，荷蘭的水管理措施并不完全適用我國的水管理。但是荷蘭水管理工作取得成功的經(jīng)驗，仍然值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。