論公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從

徐婷偉

【摘要】《中華人民共和國公務(wù)員法》（下稱《公務(wù)員法》）在法律上明確賦予了公務(wù)員“不服從”的權(quán)利。本文介紹公務(wù)員不服從的一個(gè)典型案例來討論公務(wù)員“不服從”權(quán)利的正當(dāng)性與合理性。最后提出建立我國公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從制度。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；違法命令；不服從

一、我國法律對(duì)公務(wù)員不服從違法命令的規(guī)定

2006年施行的《公務(wù)員法》第54條對(duì)公務(wù)員抵抗權(quán)作了總的明確性規(guī)定。它將抵抗權(quán)的行使主體由特定行業(yè)的公務(wù)員擴(kuò)大到一般意義上的公務(wù)員這個(gè)群體，這顯然比以前的法律更進(jìn)一步。《公務(wù)員法》第54條規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。該條把我們常說的籠統(tǒng)的上級(jí)違法命令細(xì)分為上級(jí)的錯(cuò)誤命令和明顯違法命令，規(guī)定了公務(wù)員行使抵抗權(quán)的兩種方式：提出意見和拒絕執(zhí)行。但要想使公務(wù)員抵抗權(quán)發(fā)揮它應(yīng)有的作用，僅有這條原則性規(guī)定還不夠。

二、不服從違法命令的合理性基礎(chǔ)

1、公務(wù)員何以有權(quán)不服從違法命令，公務(wù)員對(duì)上級(jí)的服從是基于職務(wù)的服從而非身份的服從。我國公務(wù)員制度中上下級(jí)之間的關(guān)系是一種職務(wù)關(guān)系而非人身依附關(guān)系或身份關(guān)系。2、具有適當(dāng)限制的不服從是穩(wěn)定憲法制度的需要。因?yàn)樗菓椪w制內(nèi)部下級(jí)對(duì)上級(jí)的有限監(jiān)督和制約，是在體制內(nèi)民主解決問題的方式。這種方式非但不會(huì)破壞現(xiàn)存的制度，相反卻是憲法制度的內(nèi)在要求。公務(wù)員對(duì)上級(jí)錯(cuò)誤命令的不服從，在一定程度上違反了憲法和法律確立的行政體制的層級(jí)結(jié)構(gòu)，但其行為的本質(zhì)卻是符合法律精神的。3、公務(wù)員獨(dú)立健全的個(gè)人判斷是正確執(zhí)行命令的需要。因?yàn)楣珓?wù)員只有獨(dú)立、健全的判斷，才能全而、準(zhǔn)確的理解上級(jí)決定和命令的精神，從而有效的執(zhí)行之，也才能明辨是非，將違法的決定和命令加以拒絕執(zhí)行，否定公務(wù)員對(duì)上級(jí)命令的獨(dú)立判斷權(quán)，實(shí)際上就是要求公務(wù)員對(duì)上級(jí)的任何決定都被動(dòng)的盲目的服從。

三、建立我國公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從制度

1、我國現(xiàn)行的公務(wù)員管理體制。我國憲法、國務(wù)院組織法和地方組織法等法律確立的行政管理體制是首長負(fù)責(zé)制。這個(gè)體制的重要特征是，建立起上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系，責(zé)任明確，事權(quán)集中，以保證行動(dòng)果斷迅速，提高行政工作效率。在這一體制下，下級(jí)的執(zhí)法行為沒有自主性和獨(dú)立性，必須接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，通過執(zhí)行上級(jí)的指示和命令去執(zhí)行法律、法規(guī)。在上級(jí)命令和法律、法規(guī)發(fā)生沖突的情形下沒有優(yōu)先適用法律的權(quán)利和義務(wù)。下級(jí)對(duì)上級(jí)的職務(wù)命令有服從的義務(wù)。

2、建立公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從制度。由于我國法律體系和行政體制的層級(jí)過多，立法的規(guī)定相當(dāng)原則以及行政管理隊(duì)伍中的家長制作風(fēng)和對(duì)上級(jí)身分服從的思想具有很大的普遍性，所以，任何一個(gè)上級(jí)的行政官員即使在法律規(guī)定的范圍內(nèi)也實(shí)際享有很大的權(quán)力，其下達(dá)的命令、指示存在的違法幾率是相當(dāng)大的。因而，在在國家公務(wù)員法中建立公務(wù)員對(duì)違法命令不予服從的制度相當(dāng)重要。具體說來應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手建立這一制度：

（1）執(zhí)行命令的原則。確立公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)命令的原則，即服從是原則，不服從是例外。這是貫徹首長負(fù)責(zé)制、保證行政管理統(tǒng)一和效率的需要。

（2）不服從的范圍。對(duì)公務(wù)員不服從上級(jí)命令的范圍應(yīng)當(dāng)作出十分嚴(yán)格的限制。具體說來應(yīng)確立以下標(biāo)準(zhǔn)：第一，上級(jí)命令直接違背上位法具體規(guī)定的，公務(wù)員有權(quán)不服從。第二，上級(jí)命令必然導(dǎo)致犯罪行為的，公務(wù)員有權(quán)拒絕。比如對(duì)于上級(jí)有關(guān)貪污賄賂、報(bào)復(fù)殺人的命令，公務(wù)員有權(quán)拒絕服從。第三，對(duì)于不符合法定身分的上級(jí)發(fā)出的命令，公務(wù)員有權(quán)不予服從。比如，對(duì)于非公安系統(tǒng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出的拘留公民的命令，公安人員有權(quán)拒絕服從。第四，對(duì)于不符合法定形式的命令有權(quán)不予服從。比如法律規(guī)定必須以書面形式發(fā)出的命令，上級(jí)卻以口頭形式發(fā)出，下級(jí)公務(wù)員有權(quán)不予服從。第五，對(duì)于超越法律規(guī)定權(quán)限的命令，公務(wù)員有權(quán)不予服從。

（3）獨(dú)立的審查判斷。應(yīng)當(dāng)從法律上肯定公務(wù)員對(duì)上級(jí)命令的獨(dú)立審查判斷權(quán)，但這一審查判斷權(quán)僅限于合法性審查，對(duì)命令的合理與否、適當(dāng)與否不應(yīng)當(dāng)審查。經(jīng)過內(nèi)心的審查判斷后，必須是認(rèn)為上級(jí)的命令已達(dá)到明顯違法的地步，才可以決定不服從。

（4）不服從的方式。通常情況下，公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)命令有明顯違法的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先向上級(jí)提出自己的法律依據(jù)和正當(dāng)理由，并要求上級(jí)給予書面答復(fù)，以排除其可能承擔(dān)的法律責(zé)任。在緊急情況下如果來不及向上級(jí)反映自己的要求和意見，必須是確信上級(jí)命令明顯違法并且必然給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)或其他利益造成重大損失，方可不服從該項(xiàng)違法命令，并且事后應(yīng)當(dāng)立即向上級(jí)報(bào)告情況。如果因?yàn)殄e(cuò)誤判斷情況未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)而不執(zhí)行命令，其后果應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)。但是，對(duì)于上級(jí)任何有關(guān)犯罪行為的命令，公務(wù)員可以不經(jīng)請(qǐng)示而拒絕執(zhí)行。

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