推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化的困境與出路

王春梅　曹婧

【摘要】黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)基層治理法治化”，這對于維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，建設(shè)法治中國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，大力培育基層法治文化，加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)和法治隊伍建設(shè)，進(jìn)一步提升基層社會治理法治化水平。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；治理法治化；依法治國

黨的十八屆四中全會提出：“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層，要推進(jìn)基層治理法治化?！鞭r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，所謂農(nóng)村社會，事關(guān)國計民生大計，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，不僅是“推進(jìn)基層治理法治化”的應(yīng)有之義，也是建設(shè)社會主義法治國家、全面建成小康社會的必然之舉。農(nóng)村社會治理法治化就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的前提下，將農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各個方面都納入到法治化的軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式對農(nóng)村社會事務(wù)進(jìn)行管理。

一、課題調(diào)研的基本情況

2014年景德鎮(zhèn)市委十屆十一次全會原則研究通過了《關(guān)于全面推進(jìn)法治景德鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），提出了283項具體措施。會后，市委政法委聯(lián)合市委黨校成立專門調(diào)研組，從2014年12月底至2015年2月初，分別圍繞科學(xué)立法和民主立法、依法行政和推進(jìn)法治政府建設(shè)、推進(jìn)公正廉潔司法、強(qiáng)化對法律實(shí)施的監(jiān)督、促進(jìn)社會誠信體系建設(shè)、推進(jìn)社會治理法治化進(jìn)程、推進(jìn)全民守法、健全公共法律服務(wù)體系、加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)、健全黨委領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的體制機(jī)制等十個專題開展了調(diào)研，先后組織召開了六次調(diào)研座談會，充分聽取和吸納各方面的意見120余條。修改后的《實(shí)施意見》于2015年4月8日正式頒行。

在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，參加調(diào)研組的市委黨校的同志又到昌江區(qū)荷塘鄉(xiāng)、鲇魚山鎮(zhèn)和浮梁縣壽安鎮(zhèn)等地，就“景德鎮(zhèn)市農(nóng)村社會治理法治化”問題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研的方式是走訪、座談和問卷調(diào)查等。通過調(diào)研了解到，景德鎮(zhèn)市在農(nóng)村社會治理方面進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，集中力量解決了不少農(nóng)民最關(guān)心的民生問題，也形成了一整套科學(xué)有效的基層治理方法，整個農(nóng)村和諧程度在穩(wěn)步提升。但另一方面是大部分社會治理主體，普遍感受到工作壓力較大，特別是依法管理農(nóng)村事務(wù)困難重重，需要在法治中國、法治景德鎮(zhèn)建設(shè)的大背景下，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，逐項、逐步地把農(nóng)村各項事務(wù)納入法治軌道運(yùn)行。

二、推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化的困境及分析

經(jīng)過對調(diào)研所獲材料的梳理分析，筆者認(rèn)為景德鎮(zhèn)市農(nóng)村社會治理法治化主要存在以下問題：

1、農(nóng)村社會治理的主體作用發(fā)揮不夠

農(nóng)村社會治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與和互動，其法治化的過程也應(yīng)該是多元主體，在治理過程中提升法治意識和法治能力，運(yùn)用法治思維和法治方式管理農(nóng)村社會事務(wù)的過程?？墒钱?dāng)前體制、機(jī)制的不健全，導(dǎo)致多元主體的作用發(fā)揮不力。比如基層政府，經(jīng)常發(fā)生易管、易出政績的事項就爭著治理，棘手難辦的事項就相互推諉、無人處理的情況。加之基層待遇低、辦公經(jīng)費(fèi)不足、法律知識缺乏等客觀原因，造成基層政府治理力量，尤其是維穩(wěn)力量異常薄弱，難以形成有效的社會治理。再比如農(nóng)民。當(dāng)前，在農(nóng)村不少農(nóng)民遇事知道找法、講法，有了一定的法律意識，但他們掌握的法律知識不多，只有依靠為數(shù)不多的專業(yè)法律工作者的指導(dǎo)。這就大大削弱了自身的參與治理能力。社會組織本應(yīng)該是公眾參與社會治理的重要主體，可是走訪發(fā)現(xiàn)，社會組織在當(dāng)?shù)爻艘越?jīng)濟(jì)利益為紐帶的少量存在外，其他類型的幾乎沒有，所以也就談不上主體作用的發(fā)揮。這些主客觀原因的存在大大制約了各類治理主體作用的發(fā)揮，給農(nóng)村社會治理法治化帶來阻礙。

2、農(nóng)村社會治理法治化受傳統(tǒng)“人治”觀念的負(fù)面影響較深

當(dāng)前，各類主體在處理農(nóng)村社會事務(wù)大多時候依然延續(xù)著“重人治，輕法治”的傳統(tǒng)觀念。一方面，多年來鄉(xiāng)村干部習(xí)慣了運(yùn)用行政手段和方式來管理。行政手段簡單管用，這是一種工作方式慣性的使然，也是工作觀念轉(zhuǎn)變的阻礙。這種習(xí)慣于用行政手段治理鄉(xiāng)村的思維，容易弱化一些基層干部的法治意識。另一方面，相當(dāng)一部分農(nóng)民本身處理事務(wù)還是第一時間找“政府”，找“官”，找“熟人”，而不是找法，希望能通過政府的行政特權(quán)、人際關(guān)系使事情得到“圓滿”解決。這里有走法律渠道費(fèi)時、費(fèi)力的原因，也有村民對政府的“依賴”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，比如有些交通事故案件處理，在依法依規(guī)就能得到處理的情況下，村民還是會要求基層政府介入，最后通過政府“調(diào)解”結(jié)束程序。所以，推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，不僅需要鄉(xiāng)村干部學(xué)好法律法規(guī)，提高依法行政的能力，轉(zhuǎn)變治理觀念，同時也需要農(nóng)民自身學(xué)法懂法守法，提高法治思維法治意識，愿意并善于依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3、農(nóng)村社會治理的制度不完善，無法保證法治的有效落實(shí)

當(dāng)前，我國農(nóng)村社會治理的制度安排過于籠統(tǒng)、導(dǎo)致執(zhí)行力不強(qiáng)，法治無法很好地落實(shí)。比如村民自治村委會成員選舉機(jī)制不完善，“拉票賄選”等問題缺乏有效的制度約束。在調(diào)研中了解到：民主參與中，根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民會議、村民代表議事會、村民理財小組是農(nóng)村村務(wù)決策的機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上很多村干部搞“一言堂”，自己說了算，農(nóng)民的訴求不能得到很好的表達(dá)；一些村干部在基層民主活動中的隨意性較大，事前不民主、事中不公正、事后不公開，致使村民的民主權(quán)利得不到真正落實(shí)；民主管理中，村級財務(wù)和村級事務(wù)得不到有效公開，特別是在涉及到財務(wù)管理、征地補(bǔ)償、低保發(fā)放等公務(wù)的公開不規(guī)范；民主監(jiān)督中，村民監(jiān)督流于形式，問責(zé)制度形同虛設(shè)，很多制度“寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上、收在盒子里”，難以真正落實(shí)。所以，制度的不完善，導(dǎo)致落實(shí)層面不到位，法治進(jìn)程難推進(jìn)。

三、推進(jìn)景德鎮(zhèn)農(nóng)村社會治理法治化的路徑

1、充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，是推進(jìn)基層治理法治化的主要路徑選擇，同時也是全市各地工作取得良好效果的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。基層黨組織是貫徹落實(shí)黨的路線方針政策的“排頭兵”和“領(lǐng)路羊”，是農(nóng)村社會治理重要的主體之一。打造一支善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的黨員干部隊伍是推動農(nóng)村社會治理法治化最根本的保證。當(dāng)前，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在化解社會矛盾糾紛、調(diào)解群眾利益關(guān)系、推動農(nóng)村事業(yè)發(fā)展等各個方面基層黨組織一直發(fā)揮著關(guān)鍵作用，通過“講理”加“講情”土洋結(jié)合的方法，很大程度上基層黨組織的優(yōu)勢作用得到了發(fā)揮。但同時需要強(qiáng)調(diào)的是，基層黨組織作用的充分發(fā)揮我們不能延續(xù)“人治”的傳統(tǒng)觀念，不能僅僅依靠有威望的人，不能僅僅依靠組織或組織成員的“面子”來開展工作。要不斷提高農(nóng)村干部依法治村的能力和水平，充分發(fā)揮黨的基層組織和基層干部在推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化中的重要作用。

2、大力培育基層法治文化，增強(qiáng)村民法治意識

法治文化的培育是基層治理法治化的基礎(chǔ)。法治文化是法治社會建設(shè)的“軟實(shí)力”，法治文化培育的過程是人們守法意識提升的過程，是對法律權(quán)威認(rèn)同和尊重的過程。當(dāng)前，我市在法治文化培育領(lǐng)域有專門的職能部門負(fù)責(zé)，在農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所承擔(dān)了主要的法治文化培育的任務(wù)。但調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，各司法所每年進(jìn)行普法教育基本上是大同小異的方式方法，如開辟宣傳欄和發(fā)放宣傳資料?，F(xiàn)在農(nóng)村的現(xiàn)狀是中青年人大多數(shù)外出工作，在農(nóng)村生活的常住人口以留守老人和留守學(xué)生為主，設(shè)置宣傳欄和發(fā)放宣傳資料所能起到的普法效果和法治文化培育的效果未能突顯。在調(diào)研中了解到有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如浮梁縣壽安鎮(zhèn)）還會在此基礎(chǔ)上，司法所工作人員或聘請的專業(yè)法律工作者，每季度給村委會干部做法律培訓(xùn)，每學(xué)期到中小學(xué)上一次法制課（主要是以預(yù)防青少年犯罪為主）。這些形式由于堅持了多年和開辟宣傳欄和發(fā)放宣傳資料相結(jié)合，起到了一定的法治意識、法治文化培育的效果。

3、深入開展“法律明白人”培養(yǎng)工程，加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)和法治隊伍建設(shè)

從調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都缺乏法律服務(wù)專業(yè)人員，很多矛盾和糾紛都是由綜治干部和司法所的干部承擔(dān)。他們當(dāng)中真正懂法律的不多，大多依靠網(wǎng)絡(luò)查詢相關(guān)法律知識，現(xiàn)學(xué)現(xiàn)賣，或向熟悉的律師和法官尋求幫助。調(diào)研組了解到，從2012年6月上旬起，景市委政法委組織3000余名全市政法干警，深入全市農(nóng)村和城市社區(qū)，集中開展排查化解矛盾糾紛，解決群眾實(shí)際困難，組織法制宣傳教育，提供法律服務(wù)，征求群眾意見建議等為主要內(nèi)容的“千名干警進(jìn)千村幫萬戶、每戶培養(yǎng)一名法律明白人”專項活動。據(jù)不完全統(tǒng)計，活動開展以來，全市各級政法機(jī)關(guān)共走訪580人（村）居委會，49556戶、267310人次，為困難群眾解決實(shí)際問題2660余件，化解各類糾紛4400余起，共培養(yǎng)法律明白人約5600余人。為此，各級政府要積極引導(dǎo)、推薦優(yōu)秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務(wù)，為他們在推進(jìn)基層治理法治化方面大展身手創(chuàng)造條件，徹底解決農(nóng)村法治機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善、法治機(jī)構(gòu)隊伍不穩(wěn)定、人員配備不足和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全等問題。

4、廣泛開展“百姓說事”等活動，積極探索農(nóng)民合法維權(quán)，理性表達(dá)訴求的有效形式

在深入開展農(nóng)村法治宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)學(xué)法尊法守法用法意識的同時，要積極探索農(nóng)民通過合法途徑維權(quán)，理性表達(dá)合理訴求的有效形式。自2013年始，我市在學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)群眾工作的過程中，開展“百姓說事”活動，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立“群眾說事中心”，村（居）設(shè)立“群眾說事室”，按照干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、民主評事、事后查事的流程開展工作。目前，全市共建立村（居）百姓說事點(diǎn)557個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）群眾說事中心45個，共受理百姓說事1548件，解決1263件。百姓說事（室）中心作為服務(wù)民生改善民生，預(yù)防化解社會矛盾，創(chuàng)新基層社會治理，基層法制宣傳教育的重要平臺，與人民調(diào)解、行政調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來，為基層的和諧平安建設(shè)發(fā)揮了積極作用。此外，我市還拓展了依法治理基層基礎(chǔ)建設(shè)新渠道。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心為依托，全面整合和諧平安聯(lián)創(chuàng)中心、矛盾糾紛排查調(diào)處中心力量，建設(shè)規(guī)范化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會管理服務(wù)中心。目前，我市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已掛牌成立社會管理服務(wù)中心，做到了有機(jī)構(gòu)、有人員、有經(jīng)費(fèi)。推進(jìn)基層服務(wù)管理網(wǎng)格化，全市643個村（社區(qū)）共劃成1990個網(wǎng)格，基礎(chǔ)信息基本采集完畢，市、縣、鄉(xiāng)、村四級信息平臺已經(jīng)建成。

【作者簡介】

王春梅（1975—），女，江西臨川人，法學(xué)學(xué)士，中共景德鎮(zhèn)市委黨校副教授，主要從事行政法、法學(xué)基礎(chǔ)理論研究工作；

曹婧（1987—），女，江西景德鎮(zhèn)人，法學(xué)碩士，中共景德鎮(zhèn)市委黨校講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論研究工作。