淺議我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)監(jiān)督管理機(jī)制的不足

【摘要】對(duì)于污染場(chǎng)地修復(fù)的法律制度，多數(shù)國(guó)家立法是不完善甚至是空白的。我國(guó)目前在這方面的立法方面也尚在探索階段，不可避免的會(huì)出現(xiàn)不足。本文將從監(jiān)督污染場(chǎng)地修復(fù)的角度，探討筆者發(fā)現(xiàn)的污染場(chǎng)地法律法規(guī)上四方面的不足，以期我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)中監(jiān)管機(jī)制的完善。

【關(guān)鍵詞】污染場(chǎng)地；修復(fù)；監(jiān)督管理

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)曾一度提出“退二進(jìn)三”等加快城市化和工業(yè)化的政策。這些政策導(dǎo)致了大批城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)異地遷移、破產(chǎn)、關(guān)閉的同時(shí)，也給城市留下了許多受污染的場(chǎng)地。這些場(chǎng)地多位于城市中，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的城市核心地段，周邊有完善的設(shè)施與豐富資源。對(duì)污染場(chǎng)地的修復(fù)和再利用，在一定程度上可以解決城市土地緊張，帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益。但是我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中關(guān)于污染場(chǎng)地修復(fù)監(jiān)督的內(nèi)容明顯缺乏，且在已有規(guī)定中存在一定漏洞與不足。

一、污染場(chǎng)地修復(fù)的監(jiān)管主體職能交叉

場(chǎng)地污染是復(fù)合型的污染，既包括了土地污染，也包括場(chǎng)地地下水體污染、固體污染、放射性污染等等。本文將重點(diǎn)放在土壤污染及水污染這兩個(gè)主要的污染上。

就水資源而言，場(chǎng)地污染既歸環(huán)保部門管轄，又與水利部門有牽扯。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，地面水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況由環(huán)保部門組織監(jiān)測(cè)。但根據(jù)《水法》第32條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)水功能區(qū)的水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。由于所有地面水體都屬于水功能區(qū)的范圍，也就說(shuō)現(xiàn)行法律規(guī)定環(huán)保行政部門、水利行政部門和流域機(jī)構(gòu)都可以對(duì)地面水體的水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)。這種三重監(jiān)測(cè)不僅容易引起環(huán)保行政部門和流域機(jī)構(gòu)的沖突，而且造成監(jiān)測(cè)人力、物力、監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備和監(jiān)測(cè)投資的浪費(fèi)。

就土地而言，土地屬于國(guó)家所有，與土地相關(guān)的部委就包括了環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、發(fā)展與改革委員會(huì)。國(guó)土資源部有權(quán)制定土地利用規(guī)劃，合理利用土地；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)村土地利用以及農(nóng)產(chǎn)品安全；環(huán)境保護(hù)部門對(duì)土壤污染進(jìn)行監(jiān)管。雖然各個(gè)職能部門的監(jiān)管職責(zé)有所側(cè)重，但不可避免的有職能交叉部分。

這種“多龍治水”的體制，表面上加大了污染場(chǎng)地修復(fù)的力量，實(shí)則人為降低了對(duì)修復(fù)的監(jiān)管效率，導(dǎo)致多個(gè)機(jī)構(gòu)職能交叉，各有關(guān)管理部門各自為政，各部門趨利避害，有利則相互爭(zhēng)權(quán)，有害則相互推誘。

二、現(xiàn)有規(guī)定中對(duì)被監(jiān)管主體的確定難以實(shí)現(xiàn)

對(duì)于污染場(chǎng)地責(zé)任人義務(wù)，2009年，環(huán)保部發(fā)布了《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第八條規(guī)定：“污染場(chǎng)地責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估和治理修復(fù)的義務(wù)，并負(fù)擔(dān)有關(guān)費(fèi)用。因改制或者合并、分立而發(fā)生變更的，污染場(chǎng)地責(zé)任人所承擔(dān)的調(diào)查評(píng)估和治理修復(fù)責(zé)任，依法由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔(dān)……由于歷史原因不能確定污染場(chǎng)地責(zé)任人的，污染場(chǎng)地由有關(guān)地方人民政府依法負(fù)責(zé)調(diào)查評(píng)估和治理修復(fù)，并負(fù)擔(dān)有關(guān)費(fèi)用。”看似法條中清晰地規(guī)定了公眾可監(jiān)督的污染場(chǎng)地修復(fù)的主體，但是結(jié)合到實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“誰(shuí)”才是被監(jiān)管的主體就難以確定了。

首先，《暫行辦法》中規(guī)定污染場(chǎng)地責(zé)任人是造成場(chǎng)地土壤污染的責(zé)任人或污染場(chǎng)地土地使用權(quán)人。土地使用權(quán)人是指取得土地使用權(quán)后，自己使用或者依法轉(zhuǎn)讓和出讓的人。如果土地使用權(quán)人和污染者是同一主體，這無(wú)可厚非；如果土地使用權(quán)人和污染者不是同一主體，土地使用權(quán)人僅僅是轉(zhuǎn)賣了土地使用權(quán)而承擔(dān)了跟污染者同樣的、不分先后的責(zé)任，這對(duì)土地使用權(quán)人就顯得過(guò)于嚴(yán)苛了。其次，實(shí)踐中場(chǎng)地污染從發(fā)生到發(fā)現(xiàn)，歷經(jīng)的周期長(zhǎng)，在此期間場(chǎng)地的使用可能幾經(jīng)變更，且場(chǎng)地上從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能不盡相同，究竟是“誰(shuí)”造成了場(chǎng)地的污染很難考證。即使有證據(jù)顯示是“誰(shuí)”造成了污染，但此時(shí)企業(yè)可能已經(jīng)合并或者分立，解散或者破產(chǎn)了。讓企業(yè)改制時(shí)沒(méi)有明確污染場(chǎng)地治理責(zé)任的企業(yè)，再承擔(dān)數(shù)十年前并非由其造成的污染責(zé)任，顯然有悖于公平正義。最后，在“誰(shuí)”無(wú)法考證的前提下，修復(fù)污染場(chǎng)地的責(zé)任是否就要落到地方政府身上呢？其實(shí)這在實(shí)踐中也是很難處理的。企業(yè)在原先的沒(méi)有污染的土地上進(jìn)行生產(chǎn)，賺取相當(dāng)?shù)睦麧?rùn)后可能解散、分立等。而污染多年后才顯現(xiàn)出來(lái)，此時(shí)政府已找不到可以承擔(dān)責(zé)任的主體。這可能導(dǎo)致政府無(wú)力承擔(dān)、不想承擔(dān)的情形。一方面，場(chǎng)地修復(fù)需要大量資金，而政府在無(wú)力承擔(dān)的條件下，法條依然不能落實(shí)。另一方面，由于地方政府的主要目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這和地方長(zhǎng)官的政績(jī)緊密相連，因此政府并不真正關(guān)心場(chǎng)地污染修復(fù)的狀況，有時(shí)甚至為了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還專門引進(jìn)一些重污染但能拉動(dòng)GDP的企業(yè)。

基于“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”無(wú)法實(shí)現(xiàn)，有的學(xué)者提出了“誰(shuí)受益誰(shuí)承擔(dān)”的理論?？此普业娇梢猿袚?dān)修復(fù)責(zé)任的主體，但是仔細(xì)推敲，這樣確定主體的方式，不僅會(huì)縱容真正的污染者，而且無(wú)形中增加了后續(xù)土地開發(fā)者的成本，打擊后續(xù)開發(fā)者修復(fù)場(chǎng)地的積極性。

三、缺乏對(duì)公眾的知情權(quán)、場(chǎng)地修復(fù)的公眾監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定

公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)是對(duì)場(chǎng)地污染最廣泛的監(jiān)督。但是在這方面，當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定明顯不足。這其中的原因當(dāng)然是多方面的。

主觀上，由于場(chǎng)地污染的隱蔽性與潛伏性，公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也相對(duì)薄弱，沒(méi)有意識(shí)到場(chǎng)地污染對(duì)身體健康和環(huán)境產(chǎn)生的傷害。客觀上，雖然我國(guó)《暫行條例》規(guī)定了污染檔案制度：縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)污染場(chǎng)地責(zé)任人報(bào)送的土壤調(diào)查評(píng)估和治理修復(fù)等相關(guān)技術(shù)文件進(jìn)行備案，建立本行政區(qū)域內(nèi)污染場(chǎng)地檔案，并在省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。但是，由于《暫行條例》沒(méi)有正式頒布，這個(gè)條文也較為抽象，除了江蘇正在積極探索建設(shè)污染場(chǎng)地信息庫(kù)外，污染檔案制度基本還未建立。換而言之，在這種缺少污染場(chǎng)地信息公開，公眾沒(méi)有正規(guī)的渠道了解當(dāng)?shù)貓?chǎng)地污染的情況下，更不要提讓公眾參與到環(huán)保建設(shè)和環(huán)境監(jiān)督中來(lái)了。

四、監(jiān)督的法律法規(guī)空白或者已過(guò)時(shí)

在現(xiàn)行的法律體系中，已經(jīng)制訂了防治大氣污染、水污染、海洋污染的單行法律，但是對(duì)于場(chǎng)地污染這種復(fù)合型的污染，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，尤其是在法律層面上基本是空白。即使是2009年的環(huán)保部發(fā)布的《暫行辦法》也只是處于征求意見階段，不得不說(shuō)這是對(duì)幾年來(lái)日趨嚴(yán)重的“毒地事件”的一種漠視。

拋開談?wù)撐廴緢?chǎng)地的專門立法，就現(xiàn)有的法條而言，也不盡人意。一方面只是零星分散在不同的法律法規(guī)中，不能形成污染場(chǎng)地修復(fù)的系統(tǒng)，另一方面也缺乏具有可操作性的細(xì)則、有威懾力的責(zé)任追究條款。這種情況下，地方相關(guān)部門在污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)中無(wú)法可依，只能依靠政府行為，依靠相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)來(lái)解決問(wèn)題，無(wú)法做到責(zé)任到位、權(quán)責(zé)明晰。

此外，部分法條還嚴(yán)重滯后。例如現(xiàn)在還在適用的《土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》是1995年頒布的，只適用于農(nóng)用地，而且只規(guī)定了10項(xiàng)污染物。連土壤是否不安全都無(wú)法判斷，更談不上在土壤不合格時(shí)進(jìn)行修復(fù)了。不得不說(shuō)，上個(gè)世紀(jì)90年代的污染物種類已經(jīng)和現(xiàn)在相去甚遠(yuǎn)，已經(jīng)不能滿足當(dāng)代工業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要了，亟須法條更新。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 陳曉景. 論流域水污染防治中的監(jiān)督管理機(jī)制[C]. 水污染防治立法和循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法研究——2005年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集， 2005，8.

【作者簡(jiǎn)介】

吳冰凌（1990—），女，漢族，福建人，碩士學(xué)位，上海政法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，主要研究方向：法學(xué)理論。