貧困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民權益保護研究

梁春園　朱曉蕓

摘 要：新型城鎮(zhèn)化作為推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，在其建設中不可避免地要打破原有的生活狀態(tài)，觸及農(nóng)民群體的既得利益；而發(fā)展的最終目的就是要保障和滿足發(fā)展成果由人民共享。伴隨新型城鎮(zhèn)化建設工作的推進，農(nóng)民的利益保障問題也越發(fā)突出，如何在貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程中妥善保護農(nóng)民權益，確保農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)過渡，是我們必須解決的首要問題。

關鍵詞：貧困地區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民權益保護

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0020-02

黨的十八大提出要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。這里強調的新型，就是要區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設中單一的以城市規(guī)模、城市戶籍數(shù)量的擴大作為衡量標準。一般來說，“新型城鎮(zhèn)化是指在科學發(fā)展觀指導下，遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律，以全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平為目標，堅持以人為本，強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、環(huán)境友好、集約發(fā)展、規(guī)模結構合理的城鎮(zhèn)一體化發(fā)展模式”[1]。新型城鎮(zhèn)化建設的核心是以人為本，主要包括提高城市的綜合承載力、提高土地和資源的集約水平、農(nóng)民工市民化三個方面。目前，我國城鎮(zhèn)化建設已進入快速推進的中后期，注重建設質量、切實保障農(nóng)轉城過程中的農(nóng)民主體利益已經(jīng)成為必須解決的首要問題。

一、新型城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民對政府主導的新型城鎮(zhèn)化建設持觀望態(tài)度，影響了城鎮(zhèn)化建設進程

黨的十八屆三中全會后，各級政府積極推進新型城鎮(zhèn)化建設，旨在破除經(jīng)濟發(fā)展中城鄉(xiāng)二元結構模式，讓農(nóng)民能夠共享現(xiàn)代化發(fā)展成果，促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)跨越式發(fā)展，推動社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)李克強總理在《政府工作報告》中制定的“強農(nóng)業(yè)、富農(nóng)民、美農(nóng)村”的目標。通過黨和國家的積極努力，新型城鎮(zhèn)化建設已廣見成效。例如貴州省德江縣從2010年到2013年城市面積和城市人口實現(xiàn)翻倍增長，農(nóng)民逐步實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉型，成功案例比比皆是。但是在部分貧困地區(qū)，由于受地方保守思想和狹隘發(fā)展觀的影響，一些村民對新型城鎮(zhèn)化建設中眼前利益和長遠利益的關系認識不到位，部分原因是地方政府對新型城鎮(zhèn)化建設的宣講工作不到位，沒有做好農(nóng)民思想工作就急于征用耕地進行城鎮(zhèn)化基礎設施建設，導致農(nóng)民主體對該項工作產(chǎn)生抵觸情緒。在城鎮(zhèn)化建設的具體實踐中，農(nóng)民主體由于自身觀念保守或是對政府工作的不信任，僅把目光局限在暫時部分利益的損失上，而看不到長遠利益帶來的回報。當政府的施政措施和農(nóng)民自身的利益相抵觸時，農(nóng)民就會極力維護自身利益，例如“耕地征用、民房拆遷、搬遷祖墳”等，地區(qū)的長遠規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略只存在于政府的工作口號中，難以形成具體的實踐，嚴重影響了新型城鎮(zhèn)化建設工作的推進速度。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設資金不足，造成土地資源的浪費與閑置

黨的十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求：經(jīng)濟保持中高速增長，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得明顯進展，人民生活水平和質量普遍提高，我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，實現(xiàn)全面建成小康的目標要求、推進新型城鎮(zhèn)化建設都需要大量的資金支持。貧困地區(qū)搞城鎮(zhèn)化建設，由于投資環(huán)境不理想、公共設施不配套，存在招商難和融資難的問題，這就需要政府在財政上有所傾斜，并切實采取有效措施保障資金及時、足額落實到位。在實地走訪中發(fā)現(xiàn)，一些地方的土地征用、規(guī)劃用地等基礎性工作已經(jīng)基本完成，但由于資金不足或遲遲不能落實到位，導致后續(xù)工作無法進行，征用的土地農(nóng)民也不能繼續(xù)耕種，只能暫時荒廢閑置。

（三）轉型中農(nóng)民技能培訓不充分，“半城市化”現(xiàn)象突出

習近平總書記在調研考察時指出：“城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急于求成，而要積極穩(wěn)妥?！眻猿种袊厣擎?zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民主體真正實現(xiàn)職業(yè)上從農(nóng)民到非農(nóng)民、地域上從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、身份上從農(nóng)民到市民的轉化，是新型城鎮(zhèn)化的最終目標。當前，新型城鎮(zhèn)化建設中對農(nóng)民技能培訓還很不充分，致使城鎮(zhèn)中的農(nóng)村人口很大一部分處于“半城市化”狀態(tài)。他們雖然持有城鎮(zhèn)戶口并居住在城鎮(zhèn)，但是他們居住的條件遠不如城鎮(zhèn)居民，可能是偏僻的郊區(qū)，面積也不是很足夠，甚至是幾代人生活在一起；他們有相對固定的職業(yè)，然而這些職業(yè)也僅限于路邊攤、小商小販、普通建筑工人等工資待遇較低的行業(yè)，勉強維持在城市生存，并沒有完全融入城市；生活環(huán)境有了一定改觀，可以享受城市的公共服務設施，然而他們更多感覺到城市帶給他們的生活壓力，這種落差感使他們不把自己當作“城里人”，在內(nèi)心失去了之前原有的幸福感。他們在生活方式、觀念和身份上還不是完全意義上的城鎮(zhèn)居民。而貧困地區(qū)的地方領導并沒有對這一問題給予足夠重視，而將更多的財力和物力都投到了城鎮(zhèn)化建設的硬件設施上，雖然有些地方也設有“創(chuàng)業(yè)孵化園”，但還未落實對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)指導培訓，使他們面臨“笨婦難為有米之炊”的困境。

二、新型城鎮(zhèn)化建設中的措施不當對農(nóng)民造成的危害

（一）城鎮(zhèn)化建設資金支持不到位，農(nóng)民生活沒有保障

由于農(nóng)民失地得到的補助都是一次性的，出讓后土地產(chǎn)生的增值與農(nóng)民無關。國務院發(fā)展研究中心韓俊領導的課題組調查顯示：“土地增值部分的收益中，失地農(nóng)民補償款占5%～10%，甚至更少，政府占20%～30%，而開發(fā)商、企業(yè)占40%～50%”[2]。因而農(nóng)民處在土地利益鏈的末端，不能因此獲得后續(xù)生活的足夠保障。城鎮(zhèn)化建設的主體是農(nóng)民，他們世世代代在土地上耕作、生活，對土地的依賴非同一般。一旦離開了土地，他們就立即變成了“弱勢群體”，時刻面臨生存的威脅。在一些偏遠貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設需要國家財政全力支持才能實現(xiàn)，由于目前在部分貧困地區(qū)存在城鎮(zhèn)化建設資金支持不足、土地資源閑置浪費、用于行業(yè)轉型的后續(xù)基礎設施建設不能實現(xiàn)的現(xiàn)實狀況，導致這些地方的失地農(nóng)民一方面不能按時實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉型，另一方面在一定時期內(nèi)又不能繼續(xù)在原有的土地上進行耕種。這給農(nóng)民的經(jīng)濟收入造成一定程度上的損失，一時間種田無地、就業(yè)無崗、后期發(fā)展無望成了壓在失地農(nóng)民心頭的三塊大石。在走訪中發(fā)現(xiàn)，部分村干部對這一情況也表示出無奈和擔心，希望上級政府能夠完善具體舉措，在城鎮(zhèn)化建設中適當照顧農(nóng)民利益，在征地過程中能夠讓農(nóng)民保有一定面積土地用于自主安排耕種。

（二）一些部門在生態(tài)保護認識上存在偏差，人民生命財產(chǎn)安全受到威脅

根據(jù)相關報道：“每年我國因生態(tài)環(huán)境惡化而造成的直接經(jīng)濟損失高達2 000多億”[3]?？梢?，要有效推進新型城鎮(zhèn)化建設，促進貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，必須要做到與自然環(huán)境的和諧相處。然而，政府在生態(tài)保護認識上存在誤區(qū)，尤其在邊疆民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中，例如在云南省部分靠山生存的地方，為了追求城鎮(zhèn)化建設速度，解放農(nóng)村剩余勞動力，增加城鎮(zhèn)人口數(shù)量，不顧生態(tài)保護質量，把原本由當?shù)卮迕袷刈o的山林從農(nóng)民手中拿走，轉而由國家或企業(yè)承包管理，而企業(yè)往往是以營利為目的，這些地方生態(tài)十分脆弱，一旦監(jiān)管不力，毀壞了地表植被，導致生態(tài)環(huán)境惡化、自然災害頻發(fā)，最終的直接受害者只能是當?shù)匕傩铡８幸恍┑胤秸I導者為了片面追求新型城鎮(zhèn)化的速度，不惜將大量耕地挪作他用。為了應付上級檢查，又荒唐地把本來就貧瘠、無法耕種的荒山野嶺開墾出來充當“新恢復的耕地”，對自然環(huán)境造成了二次破壞?，F(xiàn)如今，農(nóng)村山區(qū)地帶山體滑坡、泥石流、洪澇災害時有發(fā)生，對農(nóng)民的生活生產(chǎn)造成嚴重影響，不僅威脅到農(nóng)民生命財產(chǎn)的安全，甚至影響社會經(jīng)濟發(fā)展的速度和質量。

三、新型城鎮(zhèn)化建設中保護農(nóng)民權益的幾點建議

（一）在城鎮(zhèn)化建設中要堅持穩(wěn)扎穩(wěn)打，避免“畫餅充饑”

馬克思主義唯物史觀認為：“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，人民創(chuàng)造了一切社會財富和精神財富；同時，群眾也是實現(xiàn)社會變革的決定力量?！盵4]130-131因此，有沒有廣泛動員人民群眾積極參與家鄉(xiāng)建設是貧困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化能否有效推進的關鍵?；鶎诱嘘P部門行政化的工作方式，導致農(nóng)民對政府實施的各項方針政策不予支持，產(chǎn)生了狹隘的利益保護觀念，影響了地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設工作的推進。為了營造一個良好的工作環(huán)境，地方政府行政人員，尤其是基層行政管理人員，要建立“底線思維”，一方面要關注農(nóng)民的切身利益，努力把農(nóng)民的損失降到最低。另一方面要逐步轉變行政人員的工作態(tài)度，寓管理于服務之中，增強對農(nóng)民群眾的人文關懷。在正確理解國家新型城鎮(zhèn)化建設各項惠民政策的前提下，要積極深入到農(nóng)民群眾中間，以面對面的方式耐心為農(nóng)民群眾就農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關問題和措施進行解疑釋惑，首先從思想上解除農(nóng)民的顧慮，讓農(nóng)民群眾對政府的方針政策有信心，對新型城鎮(zhèn)化建設有期望，進而贏得農(nóng)民群眾的支持，激發(fā)農(nóng)民群眾在實踐中的創(chuàng)造力。思想是行為的先導，只有思想上認同了，實踐上才能立竿見影。在做好思想工作的基礎上要進一步在實踐中攻堅克難，全力以赴，扎實推進，避免只停留在口號上，讓農(nóng)民群眾產(chǎn)生“畫餅充饑”的感覺。

（二）堅持“以人為核心”，充分利用現(xiàn)代科學技術成果武裝農(nóng)民

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權利和義務。馬克思主義認為：“勞動者是人，但不是所有的人都是勞動者”[4]100。勞動者是具有一定生產(chǎn)經(jīng)驗、勞動技能和知識，能夠運用一切勞動資料作用于勞動對象，從事生產(chǎn)實踐活動的人。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求進城務工人員能夠在城市中生活下去，成為城鎮(zhèn)的主人，而不是作為一個外來者，否則城鎮(zhèn)化建設就失去了應有之義。新型城鎮(zhèn)化建設的宗旨是為了改善農(nóng)民生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質量，而要實現(xiàn)這一目的，政府就需要對失去土地的農(nóng)民在能力范圍內(nèi)進行多種行業(yè)的專業(yè)技能培訓，以保證他們能夠在城市中生活得更好，必須設立相關的技能培訓機構，有計劃地對這些失地農(nóng)民進行技能培訓，保證他們?nèi)巳擞幸患贾L，人人是生產(chǎn)能手，人人能融入城市。

（三）樹立宏觀視角科學規(guī)劃，創(chuàng)新工作理念和思路

馬克思主義認為：“整體與部分互為條件，整體由部分組成，沒有部分便沒有整體”[5]。就是說我們在處理問題時要有全局觀念。在北京舉行的中央扶貧開發(fā)工作會議提出精準扶貧、脫貧攻堅的“三大問題”“五個一批工程”和“四個要”的重大部署，在新型城鎮(zhèn)化進程中，我們同樣面臨農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村建設、中西部就近城鎮(zhèn)化建設三大問題，要借鑒這種大局觀念，在宏觀指導下充分認識各地發(fā)展的優(yōu)勢和不足，根據(jù)實際情況，合理利用獨特資源，或進行資源開發(fā)，或發(fā)展生態(tài)旅游，或是就地發(fā)展，或是搬遷安置，制定科學詳細的中長期發(fā)展規(guī)劃細則，對地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的每一步發(fā)展都有宏觀和微觀上的把握，在大城市發(fā)展空間趨于飽和的背景下，努力推進中小城市和小城鎮(zhèn)建設，解決好困擾城鎮(zhèn)化的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等關乎農(nóng)民切身利益的問題，實現(xiàn)“解決好三個1億人”的發(fā)展目標。

“欲速則不達”，既然是貧困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設，我們就不能盲目追求發(fā)展速度，不能搞激進主義。貧困地區(qū)整體綜合實力不強，但有很大的發(fā)展?jié)摿?，新型城?zhèn)化的推進，應該切合地方實際，循序漸進；開發(fā)一片，建設一片；投資一項，受益一項。把地方潛力慢慢挖掘出來，這樣才能使貧困地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設走上可持續(xù)發(fā)展道路，使農(nóng)村經(jīng)濟保持良性循環(huán)，有效提高農(nóng)民的生活水平，讓農(nóng)民真正享受到改革開放帶來的現(xiàn)代化發(fā)展成果。

參考文獻：

[1]盛廣耀.新型城鎮(zhèn)化理論初探[J].學習與實踐，2013（2）.

[2]文曉波.城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民權益保護研究[D].重慶：重慶大學，2007.

[3]中國因自然災害每年損失經(jīng)濟2000多億[EB/OL].[2016-

02-07].http：//news.sohu.com/2009511/n263888422.shtml.

[4]馬克思主義基本原理概論[M].北京：高等教育出版社，2009.

[5]馬克思主義哲學[M].北京：高等教育出版社，人民教育出版社，2013.