經(jīng)濟新常態(tài)下我國社會保障制度改革探究

譚宗梅

摘 要：新常態(tài)是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征。經(jīng)濟新常態(tài)下我國社會保障建設(shè)也面臨“新常態(tài)”。為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，必須深化社會保障制度改革，著力破解影響社會保障持續(xù)健康發(fā)展的制約因素，積極推動社會保障運行的規(guī)范化、科學(xué)化水平。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài)；社會保障制度；改革

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0010-02

新常態(tài)一詞早在2009年就已經(jīng)出現(xiàn)，國外經(jīng)濟學(xué)家用它來形容2008年全球性金融危機后世界各國經(jīng)濟增長速度放緩的狀態(tài)。2014年習(xí)近平總書記在河南省考察時首次用新常態(tài)來描述當前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，并強調(diào)要“適應(yīng)新常態(tài)”，在戰(zhàn)略上保持對我國經(jīng)濟增長速度放緩的平常心態(tài)。這對我們正確認識當前和今后較長一段時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展新形勢具有重要意義。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，我國社會保障制度也面臨“新常態(tài)”，必須對其深化改革，才能使其適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)這個“大邏輯”。

一、新常態(tài)下我國經(jīng)濟發(fā)展的“新狀態(tài)”

1.經(jīng)濟增長速度平緩回落，但并未引發(fā)整體性通縮。2008年爆發(fā)了全球性金融危機，導(dǎo)致之前一直維持在平均10%增速的我國GDP開始平緩回落，如2008年增速為9.63%，2009年增速為9.21%，2010年增速為10.45%，2011增速為9.3%，2012年增速為7.65%，2013年增速為7.67%，2014年增速為7.4%，2015年增速為6.9%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，2008年以后，我國GDP增速整體上保持了穩(wěn)定增長態(tài)勢，而且增速平緩回落的趨勢非常明顯，除了2010年增速達到10%以上，其他幾年都在10%以下，有專家預(yù)估2016年增速可能降至6.6%。而就CPI漲幅情況來講，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2008-2015年分別為：5.9%、-0.7%、3.3%、5.4%、2.6%、2.6%、2.0%、1.4%。從數(shù)據(jù)來看，2015年全年CPI漲幅創(chuàng)下自2009年負增長以來6年新低。經(jīng)濟學(xué)家預(yù)計，2016年我國物價仍將保持低位走勢，全年CPI漲幅可能在1.6%左右。數(shù)據(jù)表明，2011年以來我國CPI漲幅一直保持在3%以下的低位，這說明我國居民消費價格指數(shù)浮動性較小。由于GDP增速平緩回落，以及CPI指數(shù)浮動較小，這使得自2008年以來我國經(jīng)濟并未出現(xiàn)整體性通縮現(xiàn)象，從而為國民經(jīng)濟發(fā)展的恢復(fù)創(chuàng)造了有利條件。

2.就業(yè)形勢持續(xù)穩(wěn)中向好，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的拉動效應(yīng)強勁。2008年以來，由于我國經(jīng)濟增速的快速回落，出口出現(xiàn)了負增長，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，經(jīng)濟面臨“硬著陸”風(fēng)險。為應(yīng)對這一困局，中央政府實施了以4萬億投資為核心的一系列宏觀調(diào)控政策，使我國整體的就業(yè)形勢沒有出現(xiàn)惡化，勞動力需求持續(xù)略大于勞動力供給。從崗位空缺和求職人數(shù)的比率來看，2008年為2.61：1，2009年為3.53：1，2010年為2.92：1，此后幾年一直維持在2：1的水平，崗位空缺總體上略大于求職人數(shù)，這表明我國整體的就業(yè)形勢持續(xù)穩(wěn)中向好。與此同時，我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，對經(jīng)濟的拉動效應(yīng)日益明顯，占GDP的比重以及對GDP的貢獻率不斷提升，成為吸納就業(yè)的主力。如2013年我國第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達到46.1%，對GDP的貢獻額達3.17萬億美元，首次超過第二產(chǎn)業(yè)。2014年第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重更是達到49.3%。特別是現(xiàn)代物流、金融保險、文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意經(jīng)濟、科技服務(wù)、信息咨詢等行業(yè)表現(xiàn)十分強勁，經(jīng)濟效益持續(xù)可觀，提供了大量的就業(yè)崗位，對經(jīng)濟的拉動效應(yīng)更加凸顯。

3.金融信貸行業(yè)運營質(zhì)量良好，但潛在風(fēng)險持續(xù)增大。金融信貸業(yè)在我國起步比較晚，起點非常低，但因受行政宏觀調(diào)控的影響，發(fā)展速度很快。我國加入WTO以來，政府逐步放寬了金融信貸業(yè)的具體運行環(huán)節(jié)的管制，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)等行業(yè)逐步走向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化，運行態(tài)勢日益加強，運營質(zhì)量逐步提高，在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟、助推產(chǎn)業(yè)拓展、均衡財政收支等方面發(fā)揮了積極的效用。雖然受全球性金融危機的影響，自2008年以來我國金融業(yè)對外投資總額和頻度都呈短期下降趨勢，但是由于我國經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，無論對外還是對內(nèi)的金融信貸業(yè)務(wù)從2010年起就已經(jīng)進入恢復(fù)提速期，運營質(zhì)量也逐步提升。就人民幣存貸款的M2來看，2010年增長率約為7.9%，2011年增長率為10.4%，2012年增長率為19.3%，2013年增長率為19.1%，2014年增長率為17.1%，2015年增長率為13.3%。這些年人民幣存貸款的M2增長率數(shù)據(jù)表明，我國金融信貸業(yè)整體運營態(tài)勢平穩(wěn)。正因為金融信貸業(yè)運營質(zhì)量良好，才使企業(yè)的財務(wù)經(jīng)營有了穩(wěn)定性保障。特別是在資產(chǎn)購置、資本融通、現(xiàn)金流量、利潤分配等重要指標上，信貸不良率得到了有效控制。但是，即便如此，“由于投資過于集中、資產(chǎn)負債率過高、經(jīng)營成本激增，我國金融信貸運作的潛在風(fēng)險也在持續(xù)上揚。”[1]因此，這種潛在風(fēng)險持續(xù)增大的趨勢，也提醒我們，在金融信貸具體運營方面要注重多元化投資，多投資在國內(nèi)運營良好的第三產(chǎn)業(yè)上。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下我國社會保障建設(shè)面臨的“新常態(tài)”

1.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級導(dǎo)致困難企業(yè)參保繳費能力下降。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化必然會給部分困難企業(yè)帶來不利。當前，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)長期以來積累的矛盾和問題集中暴露出來，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，具體表現(xiàn)在部分行業(yè)由于產(chǎn)能過剩而出現(xiàn)大面積虧損，一些規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)經(jīng)營成本上升、銷售和利潤下降；一些高能耗、低成本回報的企業(yè)面臨破產(chǎn)重組；中小企業(yè)融資困難，資金需求得不到滿足，運營條件差。因為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，所以其替職工參保繳費能力明顯下降，難以保證其參保繳費的持續(xù)性和穩(wěn)定性?！皳?jù)統(tǒng)計，2013年職工基本養(yǎng)老保險中斷繳費人數(shù)達3 064萬人，比上年增長12.7%，中斷繳費人數(shù)的增速高于參保人數(shù)增速的7.1個百分點?！盵2]隨著我國經(jīng)濟下行壓力增大，將會有更多產(chǎn)能過剩的企業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級中面臨破產(chǎn)重組，這些企業(yè)的職工可能脫保和斷保的現(xiàn)象還會持續(xù)發(fā)生。

2.經(jīng)濟增長速度放緩導(dǎo)致政府對社會保障的資金投入難以增長。前些年，由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家的財政實力變得強大，政府投入到社會保障等民生事業(yè)上的錢也增多了。如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等方面的制度建設(shè)進展順利，這都是以殷實的國家財力為基礎(chǔ)的。但是由于我國經(jīng)濟增速放緩，政府公共財政收入的增速也隨之下降，財政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“2015年全國一般公共財政收入152 217億元，同口徑增長5.8%，比上年回落2.8個百分點。5.8%不僅創(chuàng)下了1988年以來我國財政收入的最低增速，也低于同期GDP增幅6.9%的水平。”[3]由于經(jīng)濟增長方式的調(diào)整，地方政府不像前些年那樣“不差錢”了，加上我國社會保障制度建設(shè)仍處于起步階段，因為福利剛性使現(xiàn)有待遇水平難以下調(diào)，資金投入遠未到位，政府社會保障支出壓力持續(xù)增大。而且，民生事業(yè)涉及面很廣泛，政府財政支出不僅要加大社會保障投入，還要考慮其他民生事業(yè)的投入。由此可見，我國經(jīng)濟增長速度放緩的現(xiàn)實情況，直接影響到政府對社會保障投入的增長。

3.人口老齡化加速和醫(yī)療消費水平提高導(dǎo)致養(yǎng)老、醫(yī)療的支出壓力增大。我國城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險待遇已經(jīng)連續(xù)10年提高，但因尚未建立起待遇正常調(diào)整機制，使得待遇調(diào)整全靠政府定奪，很難做到精算平衡，從而造成了多個省份基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)嚴重的收不抵支現(xiàn)象。如在2014年，全國31個省份，如果扣除當期財政補貼，只有8個省的養(yǎng)老金征繳收入大于支出，還有23個省出現(xiàn)了收不抵支的狀況。除了當期養(yǎng)老金收支壓力以外，隨著我國人口老齡化加速，未來在養(yǎng)老金的收支平衡上壓力將會持續(xù)增大。與此同時，隨著我國醫(yī)療保險待遇水平和醫(yī)療消費水平的不斷提高，醫(yī)療保險基金的支出壓力也與日俱增。這些年來，我國醫(yī)療衛(wèi)生費用增長迅猛，全國衛(wèi)生總費用從2001年的5 026億元增長到2014年的35 378.9億元，人均衛(wèi)生總費用從2001年394元增長到2014年的2 586.5元。醫(yī)療消費水平提高得如此之快，一方面加重了民眾的醫(yī)療支出負擔(dān)，另一方面也給醫(yī)療保險基金的收支平衡造成巨大壓力。如2013年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策范圍內(nèi)住院費用支出比例分別為66.7%、81.9%、75%，甚至部分地區(qū)的支出比例高達95%以上。當然，如果國家財力充裕，能夠承擔(dān)得起日益提高的全民醫(yī)療消費水平的話，這對民眾來說顯然是好事，但從當前我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，要持續(xù)達到如上水平確實很艱難。因此，考慮我國人口老齡化加速和醫(yī)療消費水平不斷提高的趨勢，必須加快建立養(yǎng)老金和醫(yī)療保險基金收支可持續(xù)發(fā)展的制度。

4.現(xiàn)行社會保障制度的“碎片化”困境使公平性問題更加凸顯。過去，針對不同群體設(shè)計制定出不同的社會保障制度，使公平性問題日益凸顯，雖然這些年進行了相關(guān)制度改革，但改革畢竟不可能一蹴而就，不同人群不同制度的局面還會持續(xù)一段時間。城鄉(xiāng)有別、部門有異的社會保障制度顯然不符合社會主義公平正義的內(nèi)在要求。既然社會保險是國家提供給公民的基本保障水平的制度安排，那么保障標準就不能有地區(qū)間、人群間、行業(yè)間的差異。由于我國的社會保障制度建設(shè)仍處于起步階段，采取各地因地制宜，實行地方統(tǒng)籌、先易后難的原則，這本身就容易造成城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異，這種因制度“碎片化”導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象，在社會保障發(fā)展過程中也是不可避免的，但必須逐步通過深化制度改革來加以解決。要解決社會保障制度的公平性問題，應(yīng)該加快建立覆蓋全民的統(tǒng)一的基本保障制度，無論民眾是何身份、來自何地區(qū)，都能夠享有同等標準的基本保障。在享有基本保障方面人人平等的基礎(chǔ)上，還要建立能夠滿足不同民眾群體需求的補充社會保險制度，民眾可以根據(jù)個人能力自主選擇繳費，從而實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的對稱。就醫(yī)療保險來講，必須著力整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保險管理體制，加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)保制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障待遇的公平。

三、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，深化社會保障制度改革的路徑選擇

1.加強部門分管和協(xié)作制度建設(shè)，提升社保專項資金的單獨運作效能。要想使社會保障制度適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，首要的問題是要整合現(xiàn)有行政資源，提高相關(guān)部門工作效率，加強部門分管和協(xié)作的交互制度建設(shè)，這有利于提升社會保障專項資金的單獨運作效能，從而降低社會保障資金的消耗率和閑置率。如就醫(yī)療保險藥品和器材的采購及銷售來講，應(yīng)該實行政府定價和市場浮動價格相結(jié)合，以市場浮動價格為主的價格模式，并單獨設(shè)立有行政執(zhí)法權(quán)的主管部門，專門負責(zé)對各類藥品和器材進行成本調(diào)查、價格監(jiān)管及違法查處等。與此同時，還要建立和工商行政管理部門協(xié)作同步的監(jiān)管制度，實時對藥品和器材的市場動態(tài)進行監(jiān)督，對那些哄抬價格、惡性競爭、壟斷資源的藥品和器材商家依法進行嚴厲打擊。此外，必須進一步完善各類社會保險的招標競價制度，對招標競價推行全面監(jiān)管制度，使競標模式在政府部門監(jiān)管和市場運作相互作用下更加公平靈活、公開透明，對那些暗箱操作的非法招標行為實行嚴厲懲處，確保社會保險招投標市場的健康發(fā)展。

2.優(yōu)化養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金的統(tǒng)賬結(jié)合制度，實現(xiàn)基金收支平衡。早在20世紀90年代初期，我國就開始實行職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。2000年政府又明確規(guī)定要做實個人賬戶，自此之后個人賬戶資金實行單獨積累而不再納入統(tǒng)籌基金。近年來，由于很多省份統(tǒng)籌基金收不抵支，為保證當期養(yǎng)老金發(fā)放，有的地方不得不動用了已經(jīng)做實的個人賬戶資金。因為職工基本養(yǎng)老保險從“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“統(tǒng)賬結(jié)合”轉(zhuǎn)變過程中存在的巨額資金缺口尚未得到有效解決，養(yǎng)老金統(tǒng)籌基金的收支壓力持續(xù)增大，加上現(xiàn)有繳費水平又難以提高，所以導(dǎo)致各地做實個人賬戶也面臨巨大困難。為解決這一制度困境，十八屆三中全會明確提出要“完善養(yǎng)老保險個人賬戶”，建議不再要求做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實行名義賬戶制度，提高個人賬戶的記賬利率，建立健全多繳多得的激勵機制。同樣，對醫(yī)療保險繳費劃入個人賬戶的比例也必須進行調(diào)整，防止個人賬戶劃入過多而形成沉淀，進一步降低了統(tǒng)籌基金的支付能力，難以維持收支平衡。因此，必須優(yōu)化養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金的統(tǒng)賬結(jié)合制度，合理減少劃入個人賬戶的資金，并放寬政策規(guī)定的支付范圍，以便解決好基金收支平衡問題。

3.改革定點準入審批制度，加強對基金管理和保值增值的動態(tài)化核查。在我國社會保障制度建立初期，定點準入審批制度發(fā)揮了重要的行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)作用。但隨著社會保障逐步放寬到市場化運作之后，定點準入審批統(tǒng)籌制度由于缺乏靈活機動性而很難有效發(fā)揮作用。由此，必須對定點準入審批制度進行改革，加大建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化合作醫(yī)療點力度，還可以適當降低城市的定點醫(yī)療點密度，以解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中資源不足的問題。與此同時，要著力加強對社會保障基金管理和保值增值的動態(tài)化核查，特別是在養(yǎng)老、醫(yī)療保險方面，要規(guī)范費用結(jié)算和保障服務(wù)，取消行政審批制，實行備案制，以便于參保人員的自主選擇。

4.完善社保聯(lián)網(wǎng)“精算”數(shù)字化管理制度，提高社保運作的科學(xué)化水平。聯(lián)網(wǎng)“精算”數(shù)字化管理是提高社會保障運作效率的有效途徑。當前各統(tǒng)籌地區(qū)聯(lián)網(wǎng)“精算”數(shù)字化管理制度尚未完善，使社會保障運作效率不高、全覆蓋不足。缺乏科學(xué)的聯(lián)網(wǎng)“精算”，就會影響?zhàn)B老、醫(yī)療等基本保險制度的運作實效，還會影響各類社會福利和救助的有效配置。聯(lián)網(wǎng)“精算”是依賴計算機互聯(lián)網(wǎng)實行集約化操作，具有高效性和智能化優(yōu)勢，能夠?qū)κ杖朐鲩L、參保人年齡結(jié)構(gòu)和健康狀況、人口壽命、地方疾病譜以及與社保費用相關(guān)的各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)實行準確管理，能夠有效提高社會保障管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平。而且，還可以通過合理引入商業(yè)保險經(jīng)營模式，擴大社會福利發(fā)放和救助提供的覆蓋面，使凡屬符合救助條件的民眾都能感受到社會保障制度的公平性。

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