央企董事會(huì)的治理短板

嚴(yán)學(xué)鋒

董事會(huì)的職權(quán)中，對(duì)經(jīng)理層的任免及相應(yīng)的考核、定薪權(quán)最為關(guān)鍵，而這長期是央企董事會(huì)缺乏的。對(duì)于相關(guān)方怕放權(quán)給董事會(huì)可能導(dǎo)致“失控”的擔(dān)心，有專家稱是“借口”，在岸上永遠(yuǎn)學(xué)不會(huì)游泳

“企業(yè)重大決策必須先由黨委（黨組）研究提出意見建議，涉及國家宏觀調(diào)控、國家戰(zhàn)略、國家安全等重大經(jīng)營管理事項(xiàng)，必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)、經(jīng)理班子作出決定?！?016年6月，國務(wù)院國資委發(fā)布的《在全面深化國有企業(yè)改革中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作》，引發(fā)各界高度關(guān)注。

國務(wù)院國資委2004年啟動(dòng)央企董事會(huì)試點(diǎn)，其后展開規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，核心制度安排是外部董事占董事會(huì)多數(shù)。首批董事會(huì)試點(diǎn)央企七家，至今年六月達(dá)85家。董事會(huì)試點(diǎn)被寄予厚望，時(shí)任國資委主任李榮融稱，“國有企業(yè)改革的寶就押在這個(gè)上面，這個(gè)問題不解決，國有企業(yè)改革最關(guān)鍵、最核心的問題就沒辦法解決，所以必須成功，不能失敗?！?/p>

盡管在一些方面取得重大進(jìn)展，央企董事會(huì)建設(shè)整體看仍然在路上。當(dāng)前，對(duì)“必須成功，不能失敗”的央企董事會(huì)建設(shè)來說，治理的主要短板還有哪些？

“一股獨(dú)大”難有效治理

2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）指出，“健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制”。如果企業(yè)只有一個(gè)股東，無股東會(huì)，解決不了股東通過股東會(huì)制衡的問題。沒有股東會(huì)的有效制衡，董事會(huì)的有效制衡形不成。在山東省長郭樹清看來，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的核心任務(wù)，即使是國有獨(dú)資企業(yè)也要積極引入其他國有股權(quán)，因?yàn)闆]有股權(quán)多元，就沒有股東會(huì)。

目前，國務(wù)院國資委監(jiān)管的106家央企，僅五家實(shí)現(xiàn)了母公司層面的股權(quán)多元化，其余為國有獨(dú)資，這成為健全現(xiàn)代企業(yè)制度的重大瓶頸。在此基礎(chǔ)上，董事會(huì)建設(shè)難以真正規(guī)范：董事會(huì)試點(diǎn)是在國有獨(dú)資基礎(chǔ)上進(jìn)行，外部董事形成的制衡，并非基于股權(quán)多元化的天然制衡；職工董事之外的董事都由國資委派出、對(duì)國資委負(fù)責(zé)，難以制衡。央企中國長江三峽集團(tuán)原總經(jīng)理李永安就指出，“（中央企業(yè)、國有企業(yè)）建設(shè)規(guī)范董事會(huì)完全是（走）形式。第一，董事會(huì)不是股權(quán)多元化；第二，總經(jīng)理不是董事會(huì)任命的?！?/p>

首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授戚聿東認(rèn)為，國有獨(dú)資公司由于單一的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致了政府主導(dǎo)的獨(dú)家單邊治理結(jié)構(gòu)，這種帶有政府行政色彩的企業(yè)，使得法人治理結(jié)構(gòu)必定是不可能規(guī)范的。在中國社科院研究員劇錦文看來：“央企完善治理將是一個(gè)漫長的系統(tǒng)工程。國有股權(quán)一股獨(dú)大是其獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)的根源所在。假如不能讓更多的非國有股份進(jìn)入這些企業(yè)，建立一個(gè)高效的董事會(huì)和管理團(tuán)隊(duì)是比較難的?！薄霸谘肫笸菩鞋F(xiàn)代企業(yè)制度，本來是很好的設(shè)想，但現(xiàn)在受產(chǎn)權(quán)制度的影響，現(xiàn)代企業(yè)制度沒有達(dá)到預(yù)期效果?！敝袊闾於麻L張杰稱，正是央企集團(tuán)層面沒有推行股權(quán)多元化，造成了目前存在的一系列不足。曾任國企瀘州老窖董事長謝明稱，“國有企業(yè)一股獨(dú)大不是好事，因?yàn)橐还瑟?dú)大就容易形成政府官本位思想，政府控制企業(yè)，把政府的行政行為作為經(jīng)濟(jì)的手段，這是企業(yè)的悲哀?！?/p>

曾任國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席的張德霖對(duì)《董事會(huì)》直言，“國有獨(dú)資情況下，我個(gè)人認(rèn)為，這樣的企業(yè)很難存在現(xiàn)代意義上的公司治理。真正意義上的公司治理應(yīng)當(dāng)是建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)多元化的前提下的。至于國有獨(dú)資企業(yè)，在現(xiàn)有的情況下主要是個(gè)管理問題，而不是治理問題。”

山東省的探索證明了股權(quán)突破的價(jià)值。2015年，山東將18戶省管企業(yè)30%的國家資本，劃轉(zhuǎn)至省社?；鹄硎聲?huì)，在集團(tuán)層面實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化。其后，國資委、省屬國企改革的生力軍社保基金各委派股權(quán)董事，此外是執(zhí)行董事，初步形成制衡。運(yùn)行不到1年，社?；鹄硎聲?huì)的股權(quán)董事已投出反對(duì)票多張：可謂不同于傳統(tǒng)國企董事會(huì)、董事會(huì)試點(diǎn)的一個(gè)例子。山東社保基金理事會(huì)股權(quán)管理總監(jiān)王樹和對(duì)《董事會(huì)》表示，“有了我們這個(gè)小股東——是關(guān)鍵的小股東，對(duì)國企改革、對(duì)國資委更好地履行國資監(jiān)管是很好的促進(jìn)。”

《指導(dǎo)意見》指出，對(duì)需要實(shí)行國有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實(shí)行股權(quán)多元化。可見，股權(quán)多元化已是頂層設(shè)計(jì)。央企理該加大股權(quán)多元化、整體上市力度。

在岸上永遠(yuǎn)學(xué)不會(huì)游泳

第二個(gè)大短板，無疑是董事會(huì)的職權(quán)——首當(dāng)其沖的是董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的任免權(quán)。

董事會(huì)的職權(quán)中，對(duì)經(jīng)理層的任免及相應(yīng)的考核、定薪權(quán)最為關(guān)鍵，而這長期是央企董事會(huì)缺乏的。無任免總經(jīng)理職權(quán)，是虛置的董事會(huì)，極大扭曲委托代理關(guān)系，造成董事會(huì)與總經(jīng)理、董事長與總經(jīng)理的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致公司治理效率低下。中國恒天董事長張杰認(rèn)為，“（偉大的董事會(huì)的特征是）對(duì)企業(yè)發(fā)展有遠(yuǎn)見、有決策力，更重要的是能選出特別優(yōu)秀的經(jīng)理人，帶領(lǐng)企業(yè)持續(xù)發(fā)展，立于不敗之地，比如GE、蘋果，否則就是虛化、弱化的董事會(huì)?！睂?duì)于相關(guān)方怕放權(quán)給董事會(huì)可能導(dǎo)致“失控”的擔(dān)心，有專家稱是“借口”，在岸上永遠(yuǎn)學(xué)不會(huì)游泳。

2014年7月，國資委在新興際華等四家央企開展董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)。2015年，新興際華成首個(gè)董事會(huì)直接選聘總經(jīng)理的央企?！吨笇?dǎo)意見》指出，“要切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)力，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，法無授權(quán)任何政府部門和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)。”

與董事會(huì)選聘經(jīng)理層對(duì)應(yīng)的是經(jīng)理層的市場(chǎng)化。中國建材董事長宋志平曾向國資委領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)時(shí)說，搞董事會(huì)試點(diǎn)只解決了國企體制改革的一半問題，另一半就是解決職業(yè)經(jīng)理人的問題。

落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，國資監(jiān)管需從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)為管資本為主，這對(duì)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)很大——國務(wù)院國資委的說法是“壯士斷腕”。

值得一提的是，董事會(huì)試點(diǎn)當(dāng)事人、時(shí)任中國外運(yùn)長航董事長趙滬湘對(duì)《董事會(huì)》表示：“有一點(diǎn)要特別說明，就董事會(huì)本身而言，不用特別強(qiáng)調(diào)是否央企。央企首先是企業(yè)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一分子，就應(yīng)該按照市場(chǎng)規(guī)則、現(xiàn)代企業(yè)制度辦事。無論何種體制公司的董事會(huì)，核心職能都應(yīng)該是做好戰(zhàn)略方向的判斷、科學(xué)地進(jìn)行商業(yè)決策和選好用好職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)?！辈缓侠淼貜?qiáng)調(diào)央企屬性，會(huì)極大增加董事會(huì)建設(shè)的難度，甚至陷入迷途。

缺乏有力的激勵(lì)約束

優(yōu)秀的董事是董事會(huì)建設(shè)的根本。目前，央企董事會(huì)建設(shè)的一大短板是，對(duì)董事缺乏有力的激勵(lì)、約束。

央企推動(dòng)董事會(huì)試點(diǎn)以來，國資委出臺(tái)了《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)董事會(huì)、董事評(píng)價(jià)辦法（試行）》，國資委按照運(yùn)行良好、正常、需要改進(jìn)評(píng)價(jià)董事會(huì)，對(duì)董事個(gè)人則以優(yōu)秀、良好、稱職、基本稱職、不稱職評(píng)價(jià)。國資委對(duì)不稱職的董事會(huì)做調(diào)整，如按《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)專職外部董事管理辦法（試行）》，專職外部董事如出現(xiàn)年度評(píng)價(jià)或任期評(píng)價(jià)結(jié)果為不稱職，或者連續(xù)兩個(gè)年度評(píng)價(jià)結(jié)果為基本稱職的，將予以免職（解聘）。

目前從結(jié)果的應(yīng)用上看，評(píng)價(jià)還是初步的。比如對(duì)運(yùn)行良好的董事會(huì)如何激勵(lì)，還沒有相應(yīng)安排。對(duì)評(píng)價(jià)優(yōu)秀的董事，同樣缺乏獎(jiǎng)勵(lì)。問責(zé)方面則仍在探索。中國誠通董事長馬正武認(rèn)為，“過度的激勵(lì)對(duì)于董事會(huì)、董事是不合適的。董事會(huì)、董事的激勵(lì)和問責(zé)，第一應(yīng)該有，第二要適度。經(jīng)理人的激勵(lì)和問責(zé)則是必須有，而且要有強(qiáng)度。兩者是不一樣的。明確董事會(huì)、董事的激勵(lì)與問責(zé)的范圍、方式、程度，進(jìn)而形成一個(gè)良好的制度規(guī)范，這是很有價(jià)值的?！?/p>

此外，外部董事的質(zhì)量有待提高。外部董事大多是退休人士，可能存在履職動(dòng)力、能力不足問題；外部董事主要是央企系統(tǒng)的人，文化相近，不利于董事會(huì)多元、科學(xué)決策。按李榮融的說法，部分專職董事演變成安排“不好安排的人”的場(chǎng)所了，比如有個(gè)干部身體不好，就被安排去做專職董事。

偉大的董事會(huì)創(chuàng)造偉大的公司。11年來央企董事會(huì)建設(shè)已有一些成果，“必須成功，不能失敗”，萬不可倒退。在央企專職外部董事吳曉根看來，要做細(xì)、做實(shí)建設(shè)規(guī)范董事會(huì)的工作，不可浮躁，不可急功近利，不可形式主義，要有“功不在我，謀求長遠(yuǎn)”的胸懷。中國恒天董事長張杰對(duì)《董事會(huì)》表示，只要思想解放，積極推動(dòng)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，更好地推動(dòng)市場(chǎng)化監(jiān)管和經(jīng)營。央企為什么不可以建成偉大的董事會(huì)，為什么不能成為偉大的企業(yè)？