土地征收制度改革及農(nóng)民權(quán)益保障措施研究

迪力努爾·阿力木

摘 要：改革開放以來，我國的經(jīng)濟穩(wěn)步而快速的發(fā)展，至今我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體。20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化步伐也加快，特別是進入21世紀之后，至今有很多城市都在進行城中村改造。城鎮(zhèn)化進程的加快帶來的另一問題是，耕地資源的減少，土地資源的銳減和生態(tài)環(huán)境的惡化，引起了糧食安全隱患。土地資源的利用形式，多數(shù)是城市建設用地、工業(yè)用地、基礎設施建設用地，這些形式的利用都造成了人地關系的緊張。土地征收過程中關鍵問題是由于土地征收而產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題。目前我國失地農(nóng)民已達到3500萬人左右，按目前失土地非農(nóng)化速度，預計到2030年達到1億左右。這對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，無疑是失去了生活的基本保障。勞動農(nóng)民的生存以及生活方式被迫得到改變。農(nóng)民的權(quán)益應該怎樣得到保障，如何解決土地征收過程中產(chǎn)生的問題等農(nóng)民權(quán)益的問題是目前必須面對也是必須解決的問題。

關鍵詞：土地征收制度；改革；農(nóng)民權(quán)益；保障措施；研究思路

中圖分類號：D614 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）07-0134-02

土地征收是農(nóng)民集體所有土地向國有土地的轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序批準，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械男袨?。我國的土地征收在很大程度上是城?zhèn)化進程加快引起的，農(nóng)民失地問題已經(jīng)不是個人或集體的問題，已經(jīng)成為社會化的問題。盡管政府強調(diào)征收土地要區(qū)分公益性用地和盈利性用地，明確政府征收土地的界定，確保落到實處；但是在執(zhí)行過程中還是存在以權(quán)謀私、以權(quán)謀利的現(xiàn)象。在我國的土地征收中，征地問題的根源不是征收制度的不完善，而是在征收過程中執(zhí)行人員的價值取向和政府發(fā)展戰(zhàn)略。在實際中土地征收損害了農(nóng)民的多數(shù)權(quán)益，法律完善畢竟還是有漏洞，而這些漏洞就成了執(zhí)行人員謀利的渠道。本文將簡單介紹我國現(xiàn)行的土地征收制度和改革以及在執(zhí)行中存在的一些弊端，并提出一些農(nóng)民權(quán)益保障的措施。

一、土地征收的概述

（一）我國現(xiàn)行的土地制度及其改革

在我國，土地實行社會公有制，作為土地所有制的表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)對應的存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種形式。土地征收是農(nóng)民集體所有土地向國有土地的轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序批準，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械男袨椤Ｍ恋卣魇帐潜Ｕ蠂夜苍O施和公益事業(yè)建設用地的重要措施。我國的現(xiàn)行土地征收制度是在不斷完善的基礎上實行的。土地征收集補償在2004年的十屆全國人大二次會議上通過憲法修正案，將第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”。憲法第一次明確了對私有權(quán)和補償?shù)母拍?，明確了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式。同年8月，《土地管理法》中也做出了相應的修改，土地征收制度和補償條款逐步得到完善。

（二）土地征收的特點

土地征收的概念提供了一些信息。首先從土地征收的概念中可以看出土地征收是國家行為，而且是憲法所規(guī)定的，這就說明土地征收帶有很大的強制性。在法律上，國家與土地被征收者是一種不平等的關系，只要是國家需要，土地征收就會被實行，這和其他的制度是一樣的，比如說個人所得稅、流轉(zhuǎn)稅等等。國家征收土地無需被征收集體的同意，而是基于國家單方面的具有法律性、強制性的行為。其次，征收對象必須是國家，個人或者某個組織團體是沒有權(quán)利征收土地的。土地征收通常也是由政府來執(zhí)行的。再次，土地征收必須是為了社會公共利益的需要。社會公共利益的定義和界定并不明確，一般認為是一定范圍內(nèi)不定多數(shù)人的共同利益。最后，土地補償是伴隨著土地征收出現(xiàn)的，也就是說土地征收必須給予被征收者一定的經(jīng)濟或物質(zhì)補償，土地補償必須按照相關的規(guī)定來執(zhí)行，并且征中的土地只能是集體所有土地，不得通過任何手段取得其他土地的使用權(quán)。國有土地的本身所有者就是國家，也只有國家才能行使處分權(quán)。

二、土地征收及賠償中的弊端

（一）與土地征收相對應的補償制度不夠完善

土地征收制度不夠完善，土地征收中的補償原則不具體。補償原則是為了給予被征收者賠償而作的規(guī)定，原則不具體在很多方面工作是無法具體開展的。在我國的土地征收賠償制度中，補償?shù)臉藴什粔蛎鞔_，在土地征收補償制度中會看到這樣的字眼“視具體情況”“給予適當?shù)难a償”等，那么什么是“適當”的？對“適當”這個詞的定義是什么？這顯然是法律制定的漏洞。我國憲法中并沒有清楚的指出補償原則，同時我國的法律規(guī)定中，補償?shù)姆秶侵苯拥慕?jīng)濟損失，而間接的和潛在的經(jīng)濟利益則不在補償?shù)姆秶鷥?nèi)。之所以會經(jīng)常發(fā)生“釘子戶”的事件，就是因為土地征收補償中損害的是大多數(shù)人的利益，少數(shù)人因為一些“關系”而從中獲利，這是法律上存在的嚴重弊端，同時實際中的一些操作，也違背了法律公平的原則。

（二）缺乏合理的土地征收補償標準

城市化進程的加快以及經(jīng)濟的飛速發(fā)展，使得農(nóng)民得到的實際經(jīng)濟補償在貶值。土地征收中的補償條例卻無法與時俱進，很多時候是落后于經(jīng)濟發(fā)展的。因此很多補償條例在今天看來就顯得很不合時宜，而且補償?shù)臉藴势毡槠?。雖然針對土地征收制度和補償管理條例進行了一些修改，在農(nóng)民征地補償款發(fā)放之后，農(nóng)民的社會保障費增加了，但是這些遠遠不夠。最低補償標準也是在十幾年前制定出來的，在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天很多的補償標準顯然是不合理的。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎，他們的基本生活費用是靠糧食換來的，失去土地就是失去了生活的重心。而目前補償標準并沒有體現(xiàn)出社會保障這方面的需求，補償方式單一，安置方法也簡單。在實際中補償方式一般是經(jīng)濟方式補償為主，以房屋為補償時，也會給農(nóng)民再提供一些現(xiàn)金。農(nóng)民失去土地沒有固定的工作，轉(zhuǎn)崗就業(yè)并沒有得到有效的保障。由于農(nóng)民的各方面素質(zhì)較低，在崗位競爭中處于劣勢，逐漸成為社會的負擔。

（三）征地行為缺乏有效約束，征地范圍過寬

征地行為并沒有給出明確的系統(tǒng)的界定。法律中只是規(guī)定國家能為了社會公共利益進行土地征收，但是沒有明確規(guī)定公共利益的范疇，沒有明確的界定必然會出現(xiàn)土地征收的混亂。城市化進程的加快，政府采取了土地征收的行為，將城市化定義為了社會公共利益。從國家大型重點項目的建設到小型企業(yè)的用地，凡是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，都必須經(jīng)過國家的同意。城市中房地產(chǎn)開發(fā)也必須經(jīng)過國家征地來獲得土地，但是，這是否符合社會公共利益還有待商榷，且在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，真正用于公共利益的不足10%。

（四）土地征收實施中造就了大量的失地農(nóng)民，土地矛盾突出

土地是農(nóng)民生存的基本條件，土地征收有時不是為了所謂的公共利益，而是一己私利的行為，強行征收時沒有考慮農(nóng)民的意愿和需要，強行征地和補償不足引發(fā)的群體糾紛事件占民眾集體維權(quán)“群體事件”的60%左右。強行征地行為導致了大規(guī)模的惡性案件，房地產(chǎn)開發(fā)商與農(nóng)民的矛盾進入了一個尖銳的時代。這些土地被征收后，用于了商業(yè)建設、房地產(chǎn)開發(fā)，而征收者得到利益遠大于他們付出的代價，這些征收利益和補償之間差異巨大，就造成了政府征地的沖動。城市中對農(nóng)用土地的大量征收，造就了大批的失地農(nóng)民，外來務工和農(nóng)民工在城市的生活更是舉步維艱，多數(shù)農(nóng)民成為無業(yè)游民，這也是社會不穩(wěn)定的潛在因素。

三、農(nóng)民權(quán)益保障措施的幾點建議

農(nóng)民的權(quán)益在土地制度變革下的保障，是農(nóng)民迫切關心的問題。近年來，我國城鎮(zhèn)人口首次超過了農(nóng)村人口，但是真正的農(nóng)民、農(nóng)村問題并沒有解決，在農(nóng)村推進土地制度的變革面臨著很大的困難。如何解決土地糾紛問題、安撫農(nóng)民情緒、解決農(nóng)民的轉(zhuǎn)崗就業(yè)問題、社會保障問題成為土地制度改革中重點關注的問題。

（一）明確產(chǎn)權(quán)主體的代表

在我國，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)民并非土地的所有者，現(xiàn)在的農(nóng)村土地所有者是在人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制兩者的基礎上發(fā)展起來的，是新舊制度交替不徹底的產(chǎn)物。農(nóng)村的集體土地所有權(quán)是沒有明確的主題的，農(nóng)民集體是一個組織，不是法人代表，不具有法律效力。產(chǎn)權(quán)主體的不明確會造成諸多的群眾矛盾與沖突。因此在農(nóng)村土地征收中要明確產(chǎn)權(quán)的主體，保證在農(nóng)民群眾知情的情況下，選取民眾的意志。明確產(chǎn)權(quán)主體是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設的必要條件。

（二）完善土地征收補償制度，明確相關概念

我國土地征收制度的改革也在逐步重視土地征收過程中的實際情況，對此國家也進行了一系列的改革，不斷地進行修改，在中共中央十七屆三中全會上通過了《中共中央關于推進農(nóng)民改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中提出了要按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償。如何做到合理補償，這是一個大概的范圍，或者說在實際中我們不能將合理說死，這是一個量化的問題，但在補償制度中應對“合理”一詞給予一些具體的說明。要縮小征地范圍，提高補償?shù)臉藴剩@是征地的最低要求。補償標準的提高應視具體情況進行及時的改革和調(diào)整。建立合理的補償機制和利益分享機制，在經(jīng)營者同意的情況下，給農(nóng)民一定的參股權(quán)等。

（三）為土地被征收者提供社會保障，積極促進農(nóng)民的轉(zhuǎn)崗就業(yè)

對農(nóng)民權(quán)益的保障措施在《土地管理法》草案中也有所體現(xiàn)，在現(xiàn)行的第47條規(guī)定的土地補償、安置補助和青苗地上附著物補償?shù)幕A上，把村民的住宅從地上附著物中單列出來，并增加了社會保障的補償?shù)葍?nèi)容，這是土地征收制度改革的進步之處。在農(nóng)民社會保障上應當給予恰當?shù)谋Ｕ?，可以在這基礎上給農(nóng)民買一些保險，農(nóng)民承擔一部分的錢。在土地征收之后，對土地的改造建設中，可以為農(nóng)民提供一些崗位，促進他們的就業(yè)。

我國土地征收制度的改革還有很長的路要走，要及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，農(nóng)民權(quán)益的保障也要成為關注的重點。在快速發(fā)展的基礎上，我們要實現(xiàn)以工助農(nóng)、以工帶農(nóng)，幫助農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展，消除城鄉(xiāng)土地二元化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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參考文獻：

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（責任編輯 王文江）