“一帶一路”建設(shè)中我國地方政府間關(guān)系的構(gòu)建

李修燚

摘 要：“一帶一路”是我國面向新時期的新一輪對外開放戰(zhàn)略。在該戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，政府是重要的實(shí)施主體。因此，如何更好的構(gòu)建我國地方政府間的關(guān)系是一個重要的課題。在地方政府之間的關(guān)系中，應(yīng)保持合作與競爭的同時存在，必須基于法治的思維，推進(jìn)法治政府的建設(shè)，以服務(wù)于“一帶一路”的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”；法治；地方政府；區(qū)域合作；競爭

中圖分類號：D614 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）07-0122-03

2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪期間，先后提出了共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的偉大構(gòu)想，并得到了國際社會的熱烈反響?！耙粠б宦贰钡奶岢鍪侵袊^“改革開放”發(fā)展戰(zhàn)略之后的又一創(chuàng)舉；這一輪的發(fā)展戰(zhàn)略對于中國來說是全方位的。在我國推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的過程中，需要處理各種復(fù)雜關(guān)系，大的方面包括國際關(guān)系與國內(nèi)關(guān)系；而在國內(nèi)關(guān)系中就包含了政府間的關(guān)系、區(qū)域間的關(guān)系、部門間的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系等等?！耙粠б宦贰睒?gòu)建中我國地方政府間關(guān)系的處理必須基于法治化的思維，以服務(wù)于“一帶一路”的建設(shè)。

我國國土遼闊，東部、中部、西部的發(fā)展模式與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度存在巨大差異，市場化程度與對外開放程度也存在不同。在“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)中，地方政府應(yīng)該發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，與其他地方形成優(yōu)勢互補(bǔ)，加大區(qū)域政府間的合作力度，共同為“一帶一路”服務(wù)。與此同時，地方政府之間也存在著自身的利益，不可避免的會產(chǎn)生各種競爭關(guān)系。區(qū)域間的政府合作是我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中的必然趨勢，而地方政府之間的競爭也必然伴隨存在；如何更好規(guī)范區(qū)域性政府間合作，將其納入到法治化的軌道，以及如何避免地方政府之間的不當(dāng)競爭，將是本文探討的重點(diǎn)。

一、區(qū)域性政府間合作的法治化道路

隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，由于在資金、資源及人力等資源因素上的差異，地方政府逐漸開始尋求區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)合作，追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化，以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，更好的發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)?！皢螒{一地的資源和市場，以及完全由某一地方政府獨(dú)自操作、在其他地域范圍內(nèi)組織活動，已經(jīng)很難整合必要的資源，實(shí)現(xiàn)成功的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”[1]因此，區(qū)域性政府間的合作得到蓬勃發(fā)展，如泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域、長三角區(qū)域、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等等?！半S著府際合作的增強(qiáng)，有關(guān)地方政府治理的觀念，由傳統(tǒng)上較為權(quán)威、封閉和狹隘的舊地方主義，向強(qiáng)調(diào)權(quán)力或資源互賴、開放和區(qū)域合作（Regional Co-operation）的新地方主義（New Location）轉(zhuǎn)變。”[2]這些區(qū)域性政府間合作機(jī)制的平臺便是行政首長聯(lián)席會議。通過一年一度的行政首長聯(lián)席會議，合作各方將確定新一年的年度工作重點(diǎn)，并在新的一年中圍繞著各項(xiàng)工作重點(diǎn)簽署多個政府間的合作協(xié)議。

通過行政首長聯(lián)席會議這個平臺簽署的各項(xiàng)合作協(xié)議，如何對其進(jìn)行法律上的定性？這個問題在我國現(xiàn)行的法律中幾乎是空白，只有2008年通過的《湖南省行政程序規(guī)定》的第十五條對此有概略的規(guī)定：區(qū)域合作可以采取簽訂合作協(xié)議、建立行政首長聯(lián)席會議制度、成立專項(xiàng)工作小組、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等方式進(jìn)行。但是，該規(guī)定只是一個地方性的政府規(guī)章，其效力層級較低，法律效力覆蓋的范圍有局限性，并且規(guī)定的相當(dāng)粗略?？梢哉f，我國現(xiàn)在的區(qū)域性政府間的合作行為一直缺乏必要的法律制度保障，這樣便會容易出現(xiàn)下述隱患：“一是地方的合作權(quán)限被中央或上級政府所有，地方自治權(quán)有予以剝奪的危險；二是地方政府注重‘走上級路線而忽視同級政府間的合作，竭力從上級機(jī)關(guān)（或中央政府）獲得優(yōu)惠政策；三是由于在實(shí)際處理經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ轿炊?、法制?guī)定不足的狀態(tài)中，府際合作事務(wù)的處理就變成‘爭權(quán)諉責(zé)的情形，反而無法達(dá)到解決的目的，增生更多問題?！盵3]

區(qū)域性政府間的合作缺乏配套的法律制度，會導(dǎo)致各種問題的出現(xiàn)，只有將其納入到法治的軌道上，才能增強(qiáng)地方政府之間在合作過程中的法治理念，促進(jìn)法治政府的建設(shè)，督促地方政府依法執(zhí)政，從而保障合作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。只有政府間的合作規(guī)則化、制度化、法治化，我們“一帶一路”的推進(jìn)過程才能更加順利。

我國法學(xué)界一般將政府間達(dá)成合作協(xié)議的這種行政行為定性為行政協(xié)議，專指行政主體之間達(dá)成合意的行政行為。葉必豐教授在論述行政協(xié)議時認(rèn)為：“從法學(xué)角度看，區(qū)域政府間的聯(lián)席會議制度應(yīng)當(dāng)以所締結(jié)的協(xié)議來定位。這類協(xié)議既不是共同行政行為也不是行政合同，而類似于美國的州際協(xié)定和《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》所規(guī)定的行政協(xié)議，是政府間實(shí)現(xiàn)平等合作的一項(xiàng)法律機(jī)制。在我國，這既是一項(xiàng)法制創(chuàng)新，也是一個新的行政法學(xué)范疇?！盵4]行政協(xié)議因?yàn)槭且环N新的法律關(guān)系，所以在我國國家層面的法律中鮮有規(guī)定。為使區(qū)域性政府間的合作行為得到法治的保障，我們必須從區(qū)域性政府間合作協(xié)議的締結(jié)主體、締結(jié)程序、合作協(xié)議的主要條文、合作協(xié)議的備案及最后的爭議解決機(jī)制方面對其進(jìn)行法治化，使法治思維與法律規(guī)則始終伴隨著合作協(xié)議的磋商、成立、生效、變更及終止。

（一）達(dá)成區(qū)域性政府間合作協(xié)議應(yīng)堅(jiān)持的法律原則

在地方政府互相磋商達(dá)成合作協(xié)議的過程中，其行為必須受到法律原則的支配。由于區(qū)域性政府間合作協(xié)議的特殊性，它在學(xué)界被界定為一種行政協(xié)議，它既存在著政府行使公權(quán)力的行為，同時又是一種公法上的契約行為。因此，區(qū)域性政府間合作協(xié)議的締結(jié)一方面要受到行政法原則的支配，包括行政法實(shí)體性原則中的依法行政原則、越權(quán)無效原則、信賴保護(hù)原則，也包括行政法程序性原則中的正當(dāng)法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則及行政公平原則；另一方面要遵循私法契約上的一些原則，包括誠實(shí)信用原則、契約自由原則、法律約束力原則及情勢變更原則。

（二）締結(jié)區(qū)域性政府間合作協(xié)議的主體必須適格

這里的適格主體要求締結(jié)區(qū)域性政府間合作協(xié)議的當(dāng)事方必須是享有行政公權(quán)力的地方政府及其授權(quán)的職能部門。區(qū)域性政府間合作協(xié)議作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下政府謀求合作的媒介，追求的是地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，面對的是社會公眾的利益。因此，必須是代表公共利益的地方政府及其授權(quán)的職能部門有權(quán)締結(jié)合作協(xié)議。

（三）締結(jié)區(qū)域性政府間合作協(xié)議的程序必須法定且正當(dāng)

我們所說的“程序”，包含了排他、中立、理性、公開、公平等自然法價值。而正當(dāng)法律程序原則是行政法的基本原則，是防止公權(quán)力恣意妄為的“制度性籠子”。在締結(jié)區(qū)域性政府間合作協(xié)議時，要嚴(yán)格按照法定的程序進(jìn)行。在作出影響社會公眾利益的政策及決定時，必須公布且邀請社會公眾代表參與到協(xié)議的締結(jié)過程中，并有權(quán)合法表達(dá)自己的意見。由于行政公權(quán)力的特殊性，在達(dá)成一個協(xié)議后，應(yīng)將合作協(xié)議報送中央政府有權(quán)機(jī)關(guān)備案，使中央政府對地方政府形成監(jiān)督，也便于中央政府對地方各項(xiàng)信息的及時獲取。

（四）締結(jié)區(qū)域性政府間合作協(xié)議的主要條款必須合法有效

首先，締結(jié)的合作協(xié)議約定的內(nèi)容必須是在協(xié)議當(dāng)事方的職權(quán)范圍之內(nèi)，應(yīng)恪守“法無授權(quán)皆禁止”的公法原則。其次，所締結(jié)的合作協(xié)議的內(nèi)容不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，同時應(yīng)遵循私法契約中契約的成立與生效規(guī)則。最后，合作協(xié)議的成立規(guī)則與生效規(guī)則應(yīng)具體明晰，內(nèi)容應(yīng)具體明確，具有可操作性；合作協(xié)議中應(yīng)明確約定合作方履行過程中的違約責(zé)任、第三方監(jiān)督及爭議的解決機(jī)制。

要使區(qū)域性政府間的合作走上法制化的正軌，為政府間的合作提供完善的法律制度保障，必須盡快進(jìn)行相應(yīng)的立法，使其有法可依。

二、地方政府間競爭的有序化

中央政府通過向地方分權(quán)和社會分權(quán)，發(fā)揮地方政府的能動性與積極性，培育出了具有中國特色的市場體系。地方政府隨著中央向地方分權(quán)的步伐，掌控了更多的地區(qū)資源，一些地方抓住機(jī)遇，得到迅速發(fā)展。在地方政府競相發(fā)展的過程中，為了得到更多的資源，如政策紅利、財政補(bǔ)助等等，各地方政府開展了各種競爭。

有序的競爭，可以充分發(fā)揮地方政府的能動性和制度創(chuàng)新能力，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展。正如鄭永年先生所說：“經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國的改革往往是首先從地方開始的，現(xiàn)在各個地方開始實(shí)踐，然后通過適當(dāng)?shù)摹攲釉O(shè)計，把地方經(jīng)驗(yàn)提升成為國家政策，繼而推廣到全國?！盵5]同樣，有序的地方競爭可以促進(jìn)各種資源的有效流動，使各種資源得到更好的配置，地方政府提供公共產(chǎn)品的過程將會更加有效率。“通過競爭，居民對公共產(chǎn)品的偏好得以揭示，公共產(chǎn)品提供效率從而得到提高。人們可能基于對地方政府所提供的公共物品與所征稅收的比較，來選擇居住區(qū)域，即‘用腳投票?！盵6]

但是，地方政府之間的無序競爭，將會產(chǎn)生各種頑疾。每個地方政府都有自己的需求和利益。一方面是更好的發(fā)展所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，以體現(xiàn)其政績；另一方面是地方政府本身機(jī)構(gòu)的福利和待遇需求，從而希望得到更多的收入，以維持政府機(jī)構(gòu)的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。為了發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，地方政府之間會爭奪各種資源。為維護(hù)本地區(qū)企業(yè)的利益，這些企業(yè)同樣也是本地區(qū)的主要稅源，各地方政府會進(jìn)行各種的地方保護(hù)和市場封鎖，設(shè)置各種違法的行政許可，并進(jìn)行各種形式的行政壟斷，阻礙了國家統(tǒng)一市場的建設(shè)，嚴(yán)重?fù)p害了市場主體之間的自由競爭，優(yōu)勝劣汰。同樣，為了吸引更多的資本流入，引進(jìn)投資，地方政府會提供各種優(yōu)惠的政策，典型的便是各種稅收優(yōu)惠。地方政府往往在稅率、稅基和稅收減免上有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，通過減免稅收來吸引投資。但是各種稅收優(yōu)惠政策的推出，往往會產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)牡胤蕉愂崭偁?，侵害了國家統(tǒng)一的稅制。為此，黨的十八屆三中全會中通過的《決定》明確提出：改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護(hù)，反對壟斷和不正當(dāng)競爭。建立健全社會征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信。健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機(jī)制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。同時，地方政府之間競爭的出現(xiàn)，也讓各級地方法院被迫參與進(jìn)來。由于我國司法權(quán)的弱勢，司法獨(dú)立性缺失，各級地方法院受制于地方政府，成為地方政府無序競爭中利益的維護(hù)者，使司法地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)重破壞了國家的法制統(tǒng)一，使地方政府之間本來無序的競爭會更加混亂。

“一帶一路”的建設(shè)需要有序的市場競爭和法治、高效、能動的政府。而地方政府之間無序的競爭會破壞市場的統(tǒng)一與法制的統(tǒng)一。因此，除了恪守司法權(quán)的國家屬性之外，應(yīng)擴(kuò)大我國地方人民代表大會代表直接選舉的范圍，增強(qiáng)地方人大代表對地方政府行使公權(quán)力的監(jiān)督，使地方政府真正地對選民負(fù)責(zé)，從而使地方政府形成重大決策更具民主性。我國現(xiàn)行的選舉制度及政府績效考核制度，很容易讓地方政府產(chǎn)生對上級政府的依賴，地方政府所制定的規(guī)章和政策會偏向于上級政府的要求，從而忽略了地方社會公眾的利益，也不利于地方公眾自我管理能力的培養(yǎng)和公民意識的提高。我國的《選舉法》只規(guī)定了不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表，由選民直接選舉；這樣的規(guī)定存在一些弊端，“一是過多層次的間接選舉不能全面確切地表達(dá)選民意愿，有時甚至?xí)崆x民意愿；二是靠少數(shù)人投票決定當(dāng)選人，對選舉權(quán)的普遍性和平等性造成損害；三是多層次的間接選舉模糊代表與選民之間的責(zé)任關(guān)系，削弱代表與選民的聯(lián)系，使選民難以代表實(shí)行真正的直接監(jiān)督?！盵7]為了讓地方政府真正受到地方社會公眾的監(jiān)督，規(guī)范地方政府之間的競爭，真正的為地方公眾負(fù)責(zé)，避免地方政府行使公權(quán)力的任意性，有必要繼續(xù)擴(kuò)大地方人大代表直接選舉的范圍。

同時，地方政府之間的無序競爭，會產(chǎn)生各種不良后果。但是因?yàn)樗痉ㄈ鄙侏?dú)立性及司法的地方保護(hù)主義，地方政府對無序競爭產(chǎn)生的后果往往承擔(dān)較少的責(zé)任甚至是不承擔(dān)任何責(zé)任。這樣的狀況會增加地方政府行使公權(quán)力的隨意性，地方政府的行為很難受到約束。因此，在我們在繼續(xù)強(qiáng)化司法的獨(dú)立性同時，應(yīng)該健全和完善行政訴訟制度，充分重視行政訴訟制度對公權(quán)力的司法監(jiān)督功能。行政訴訟制度可以成為地方政府之間競爭關(guān)系的一種調(diào)節(jié)閥，限制地方政府之間的無序競爭。在司法獨(dú)立的前提下，行政訴訟制度是公民、法人及其他組織對地方政府進(jìn)行監(jiān)督的有力武器，讓地方政府做到真正的權(quán)責(zé)一致和依法行政。

在“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)中，地方政府的競爭可以使各種資源得到優(yōu)化配置，使“一帶一路”沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)更加具有活力。但是，這里的競爭只能是有序的競爭，是受到社會公眾和國家司法權(quán)監(jiān)督的有序競爭。只有基于這樣的法治政府思維，“一帶一路”沿途的風(fēng)景才會更加絢麗多彩。

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（責(zé)任編輯 孫國軍）