1922年奉天省整理保甲研究

謝潔宇

摘 要：從清末到民初，整個東北社會動蕩，胡匪蜂擁，為應對敗壞的社會狀況，奉天省保甲屢設屢廢。1922年，在張作霖穩(wěn)定統(tǒng)治后，再次整頓保甲。此次整頓保甲從組織體系、人員資格、經(jīng)費3個方面入手，形成了功能單一、裝備強大、與警察關系密切、與行政體系相分離3個特點。實際上此次保甲的整理是在吸取歷史經(jīng)驗和金州保甲實行實際情況的基礎上的一次舉措，也是在新的社會條件下，容納舊制度的一次嘗試。

關鍵詞：奉天??；保甲；整理

中圖分類號：K26 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）07-0076-03

保甲研究向來是民國時期農(nóng)村基層政權研究的重點，現(xiàn)已有不少研究成果。然而學者大多偏重于南京國民政府成立后的保甲研究，對1928年前各地的保甲研究較為少見，對東北地區(qū)的保甲研究更是幾乎空白。本文就1922年奉天當局整頓保甲的前因后果及相關舉措進行研究，特別需要注意的是本文主要從制度與組織的方面探討保甲施行的得失，至于在此過程中實際運行與國家社會的互動，則不在此文探討之列。

一、整頓保甲的緣起

有清一代，保甲制度作為清政府統(tǒng)治基礎社會的主要制度形式曾廣泛施行于內(nèi)地行省。但由于東北地區(qū)長期實行將軍體制，基層地方施行的是八旗體制，保甲并未在東北實施。到了清末，東北地區(qū)迭遭戰(zhàn)火，清政府對基層完全失控，導致各地胡匪橫行。光緒二十六年，義和團事件時期，奉天當局即有在盛京城內(nèi)設立保甲總局，各局屬境四鄉(xiāng)各設分局，抽丁購械，使人民自衛(wèi)的舉措[1]。可是由于此時俄軍占領東北大部地區(qū)，政策自然無法施行。光緒三十二年（1906），徐世昌秘密考察東北后，于十一月二十二日上奏《密陳考察東三省情形折》，說三省“自經(jīng)兵革，貧難者則多流而為匪，豪富者則多以堡防自衛(wèi)，幾有粵西民匪不分，齊豫寨主稱豪之勢”[2]。鑒于東北嚴重的治安形勢和幾近失控的基層地方，東北地方當局為了重建權威肅清地方治安，一方面整頓舊軍，招降土匪，另一方面加強基層政權建設，其中一項重要的舉措即加強保甲制度的施行。新任東三省總督徐世昌推行新政，然多側(cè)重于上層的制度改革，還無暇顧及基層狀況。宣統(tǒng)二年，新政已有起色，各項事業(yè)大定，總督錫良以“地方不靖，警力不足恃，擬仿古寓兵于農(nóng)”[3]，于是再次提出舉辦預警一案。此項議案未及施行，辛亥革命爆發(fā)，最終不了了之。

進入民國之后，土匪問題仍然嚴重，東北軍政當局仍希望能在基層設立保甲，以保衛(wèi)地方。先是奉天省議會將此前的預警簡章略加修改，咨準施行，并在省署內(nèi)設立了預警一課，命名為預警巡捕警，下令各地施行。后又在民國三年，巡按使張元奇為加強地方自衛(wèi)能力又令各縣預警改為保衛(wèi)團?？墒菑膶嶋H情況看，匪患并未消解。1916年，張作霖曾在一份施政告示中承認“奉天各處的胡匪，把百姓糟蹋的了不得”，所以要“想出個正本清源的法子”[4]?？纱藭r的保衛(wèi)團卻是“無事則魚肉良民，武斷鄉(xiāng)曲；遇事則渙散畏葸，坐視匪徒之焚燒淫掠”[5]。民國七年（1918）張作霖下令將保衛(wèi)團解散，舉辦保甲，希望能有所成效，可最終實際情況卻依然如故，土匪仍“到處搶劫，民不堪命，雖有軍警，難以剿捕”[6]。

我們可以看到，在1922年之前，奉天省上下對保甲的功效是有充分認識的，曾多次進行整頓。但是歷次整頓的結果卻是屢整屢敗，仍舊盜匪橫行，基層社會失控。張作霖為此痛斥說：“大多數(shù)雇傭之常駐團丁，時有革退之營兵，外來之游匪，以及本村之無賴地痞，混跡其間。無事則魚肉良民，武斷鄉(xiāng)曲；遇事則渙散畏葸，坐視匪徒之焚燒淫掠。舉一村官私軍械，盡以齏寇。其尤甚者，甘為匪黨引線，為虎作倀。至有身充團總、保董，窩藏匪類，濟以槍彈，勾引外人，代賣嗎啡，見于控案者指不勝屈?！盵7]與此相對照的是在日本統(tǒng)治下的金州地區(qū)，卻從未出現(xiàn)土匪。張作霖認為這是因為金州地區(qū)保甲舉辦措施得力，于是令警務處長于珍前往考察，以求得保甲良法。

民國十一年（1922）九月二十五日奉天警務處長于珍隨同日本顧問上田統(tǒng)搭載南滿火車前往大連金州地區(qū)進行考察。日本人對此極為歡迎，不僅派員隨同參觀，而且報告極為詳盡。于珍一行人先是參觀了金州民政署、警察署，二十六日又至八里莊派出所馬家屯會所考察，二十七日離開金州前往普蘭店快馬場屯考察。于珍考察回來后，向張作霖詳細報告了考察的經(jīng)過和調(diào)查結果，提交了《調(diào)查金州管界保甲情形繕具清折》。張作霖對此非常滿意，認為該報告體現(xiàn)出來的“治法貴在治人”的精神意見“頗為中肯”，要求盡快施行，“務期各縣保甲一律辦有成效”[8]。警務處長于珍在得到張作霖的訓令后，即著手重新整頓保甲。

從以上過程我們可以看到，張作霖之所以要重新整頓保甲，一方面是鑒于奉天省的治安混亂，土匪橫行，軍警無法剿滅，希望能通過整頓保甲，加強基層控制，消滅土匪生存土壤；另一方面看到日本殖民統(tǒng)治下的金州地區(qū)治安情勢較好，認為是因為保甲施行得力，希望能從中學得精髓，以便運用全省。

二、施行保甲的主要內(nèi)容

根據(jù)當年所留下的《奉天全省保甲總辦公所組織草案》《奉天保甲試行章程》等文件，我們可以看到，于珍此次整頓保甲主要涉及3方面內(nèi)容：組織體系、人員資格、經(jīng)費。

組織體系：在全省設立奉天全省保甲總辦公所，每縣設保甲事務所。在縣以內(nèi)按區(qū)村制設立保甲區(qū)，根據(jù)人口多寡每一區(qū)或二區(qū)設立一保甲區(qū)，每一保甲區(qū)設若干保，以3村或者5村合為一保，每村屯以10戶至20戶為一甲。省設保甲總辦，縣設保甲事務所，保甲區(qū)設保甲事務分所，保設保甲駐在所分別統(tǒng)領。在保甲總辦設3科，分科辦事，保甲事務所另設專職教練一員，文牘一員，書記一員。甲丁分為常備、臨時、預備3種，并按各縣大小分配丁數(shù)，一等縣全年常備甲丁及臨時甲丁各400名，二等縣各300名，三等縣各200名，四等縣各100名[9]。這樣在組織體系上，形成了省——縣——區(qū)三級專職的領導機構，每一個領導機構設立專職人員負責保甲事務，避免以往機構不明、權責不明的情況。

人員的資格：規(guī)章對各級保甲管理人員和甲丁都作了資格限制。在年齡上保甲事務所長要求30以上，區(qū)保長、保長還做了年歲上限要求45以下。在品德上要求品行端方、辦事誠實，不得有吸食鴉片、背繆不洽輿情者。尤為值得注意的是，要求有一定專業(yè)知識，保甲事務所所長要求有軍警專門知識擔任一定職務3年以上，充任軍隊連長以上，或警察區(qū)官以上，保長要求有從軍或從警經(jīng)歷。保甲事務所一般不得兼任其他差事。甲丁則要求20歲以上40歲以下男子一律定位壯丁，常備臨時壯丁由散在壯丁中抽。一保之內(nèi)預備甲丁不得超過定額的2/5。各縣常備甲丁于每年3月15日前抽編以掣簽法選定，4月以內(nèi)將常備、預備甲丁名額造冊報縣保甲事務所核查[10]。

經(jīng)費：經(jīng)費主要包括兩方面內(nèi)容：來源及支出。在來源方面針對早年保甲經(jīng)費來源單一、諸多不公的問題，省警務處對保甲的經(jīng)費進行了詳細的規(guī)劃。此次繳費對象包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)兩類，不動產(chǎn)即土地捐，動產(chǎn)有鹽場、林場、牧場、礦產(chǎn)等。不動產(chǎn)的繳費辦法先對其進行估值，然后折合成地畝，再按地畝攤派繳費。根據(jù)調(diào)查，全省的土地分為上則地、中則地、下則地、下則減半地4等。畝捐根據(jù)土地的等級上則地每年繳費小洋5分5厘，中則地4分5厘，下則地3分，下則減半地2分。全省能收款小洋230萬零6000余元。相對于之前土地不分等級，完全由土地所有者負擔，此次整理保甲的經(jīng)費對農(nóng)民來說負擔減半，另外由于工商業(yè)者也負擔了一部分經(jīng)費，總經(jīng)費還能有所增加[11]。此外，本次整頓還詳細規(guī)定了保甲的各項支出明細和辦法，對各級的保甲辦公人員都給予一定的薪金，并明列了各級保甲的辦公經(jīng)費。通過3方面的大力整頓，奉天省的保甲整頓初具規(guī)模。

三、保甲的主要特點

（一）功能的單一性

針對保甲的功能，以往學者已經(jīng)多有論述，有的學者認為保甲在事實上兼具地方基層政權的作用，更有學者將其保甲的職能分為兵制、賦役、警政、戶口、火盜、農(nóng)政、興教、堡寨、團防、鄉(xiāng)政、荒政、其他等12項[12]?？墒俏覀?nèi)绻屑毧疾旆钐斓谋＜字贫龋闆r卻沒那么復雜。

《奉天保甲試行章程》認為保甲是“固結人民自衛(wèi)之能力發(fā)揚全體互助之精神以保衛(wèi)公共安寧”宗旨，其主要職責是剿匪及協(xié)助警察清查戶口[13]，將保甲的功能明確定位在純粹的治安功能上。事實上早在宋朝時期王安石的初衷即將保甲定位在保衛(wèi)基層治安，只是隨著時代的發(fā)展，這一初衷逐漸發(fā)生流變，承擔了除治安以外的諸多其他本應由政府部門承擔的功能，以彌補“皇權不下縣”對鄉(xiāng)村社會所帶來的困擾。在進入民國以后，由于警政的建設，治安的功能大部分由警察承擔，再加上奉省實行的區(qū)縣制，基層政權的職能也并不需要保甲承擔。由此，保甲的功能則重新回歸“人民自衛(wèi)”“保衛(wèi)公共安寧”的職能上來。相對于明清時期的繁重催糧、催賦、差役等眾多職能，此次保甲承擔的只能相對來說單一許多，這有助于保甲的專務治安，提高保甲的運行效率。

（二）裝備強大

于珍在考察金州的保甲時注意到，金州地區(qū)的保甲人員“除預備壯丁隨同警察或者巡捕出勤，臨時由派出所發(fā)給槍彈外，其余若后備壯丁不準持械，僅操木棒響器為警察之耳目”[14]。在日本統(tǒng)治下的金州地區(qū)，保甲人員的裝備可以說是非常弱小的。于珍認為操木棒的保甲人員對于“有槍匪類毫無抵御能力”[15]，報告中對此頗為不屑。但是相對于東北來說，民間的槍支數(shù)量可謂不少。1919年張作霖曾下令調(diào)查奉省民間的槍支，理由是“奉省農(nóng)民半多皆于家中藏有槍械，以資保衛(wèi)”[16]，至于土匪的槍支，更是無法統(tǒng)計。在此情況下，學習金州保甲，甲丁僅持木棍并不現(xiàn)實。事實上保甲及其前身預警、保衛(wèi)團所擁有的槍支并不少。邱捷曾在《近代中國民間武器》中統(tǒng)計了民國初年《盛京時報》報道的各縣預警請領槍械的情況，幾乎涉及到奉省的各個縣[17]。為此，此次整理保甲對槍械的規(guī)定也相當嚴格，如槍械可以自備也可由保甲所提供，子彈可以購買也可向省保甲所申領，保甲所長必須每月親自檢查槍械的良好情況等等[18]。另外對無錢購買新式槍支的，則鼓勵各縣自造抬槍、火銃，以補充槍支彈藥不足，為此保甲公所特請硝磺總局免于禁阻[19]?？梢娫跇屝祮栴}上，奉天的保甲并未學習金州的保甲辦法，而是因地制宜，適應奉天省的實際情況。

（三）與警察系統(tǒng)結合較為緊密

將保甲系統(tǒng)與警察系統(tǒng)緊密結合是于珍考察金州保甲最大的收獲。在于珍的考察報告中，我們可以看到警察系統(tǒng)與保甲系統(tǒng)的關系可以分為兩部分，在考察報告的第七條指出，在指揮上保甲嚴格受警察控制，沒有警察命令，不得出動；第六條又說在行動上保甲必須隨同警察行動，不得單獨出動[20]。對此于珍認為，日本警察教育程度較高，有指揮保甲之能力，然而以人民自衛(wèi)的保甲受行政警察之束縛，已不免貌合神離，以奉省各縣現(xiàn)在之警察官吏教育，未經(jīng)普及，貽人指摘甚多，即強令保甲服從恐無良好結果[21]。可見對警察直接指揮保甲于珍是不大贊成的。在實際整頓保甲的過程中，相關條例并未要求保甲必須聽從警察指揮，只是對保甲事務所所長、保甲區(qū)長等做了資格要求，要求有一定的軍警經(jīng)歷[22]。但是如果放任保甲聽由民眾自行組織，則又有和歷次整頓一樣的后果，對此采取的舉措是警察所長兼任保甲事務所所長。在一份《奉天全省各縣保甲所長籍貫資格一覽表》中，我們可以清楚看到在奉省全省56縣中只有13個縣的保甲所長非警察所長兼任，在13人中有5人畢業(yè)于警察學校[23]。如此，則保甲從組織系統(tǒng)上來說是獨立的，但在一縣的領導上又受當?shù)鼐煜到y(tǒng)的領導，區(qū)別于早年的完全由各地豪紳控制，僅僅讓保甲成為警察系統(tǒng)的一個輔助。

（四）與行政體系相分離

清代以前的保甲有一個最大的特點即幾乎承擔了地方基層政權的功能，事實上成為一個半國家化的政權組織。清末，施行自治，在縣以下按區(qū)域分為4鄉(xiāng)，作為自治地方。奉天也按此施行。但是自治帶來的問題很多，王永江任省長以后，縣以下的行政區(qū)劃進行大的改革，施行的是區(qū)村制。所謂區(qū)村制是在1922年，王永江任職奉天省長期間在縣以下施行的基層組織制度。奉天省頒布《議定區(qū)村制單行章程》，在各縣施行區(qū)村制，每縣劃分8區(qū)，每區(qū)管理若干村[24]。在區(qū)村制下，設區(qū)長、村長、副村長作為政府基層人員。此次整理保甲明文規(guī)定，保甲區(qū)必須按區(qū)村制下的區(qū)設立保甲區(qū)，可一區(qū)設立保甲也可兩區(qū)設立一保甲。保甲區(qū)有的與區(qū)村制平行，有的并不平行，保甲區(qū)隸屬于保甲事務所，保甲區(qū)保長歸保甲事務所所長任命，其在職能上更是僅有清查戶口和保衛(wèi)職能，與行政區(qū)的區(qū)長完全分開，兩者互不干涉。無論是從行政區(qū)劃、人員任命還是任職系統(tǒng)、財政上都自成系統(tǒng)。保甲在事實上成為單純的跨村際的社會治安網(wǎng)絡。

綜合上述情況來看，此次整頓保甲實際上是在承襲歷史淵源的基礎上結合金州保甲的施行情況，對原有保甲的一次徹底的清理和整頓。此次整頓實際上是在奉天胡匪橫行、屢剿不滅的情況下，希望通過實行保甲達到肅清社會治安的目的。然而，奉天原有保甲屢興屢廢，對治安的安定所起的實際成效令人懷疑。為此，奉系軍政高層將目光投向日本統(tǒng)治下的金州，希望能通過學習金州，使得這一施行千年的古老制度能夠在近代社會煥發(fā)出新的生機。從施行的具體措施來看，奉天此次整理保甲主要處理的是保甲與地方行政以及警察系統(tǒng)的關系。根據(jù)以往的歷史經(jīng)驗，保甲是最為基礎的地方政權機構，又是治安機構，其結果則往往是保甲為地方豪紳所把持，甲丁成為豪強的私人武裝，縣級以上地方官員對此毫無辦法。地方豪紳又往往和土匪相勾結，剿匪又無功而返。此次整頓，雖然保甲仍是自成系統(tǒng)，但其控制完全為縣警察所所長所控制，在?！變蓪訖C構則注意吸收原有的軍警人員，以期連成一體，摒棄地方士紳的影響。

在進入近代社會以來，國家政權如何有效控制基層，是近代中國的一個重要主題。由于社會的復雜，新制度與舊的社會狀況往往不相適應，或者解決不了如胡匪一類的問題，執(zhí)政者為此試圖從歷史資源中尋求新的解決辦法，將舊制度與新制度相結合，以期達到新效果。奉天此次整理保甲就是一項新的嘗試。事實上將保甲運用在新的社會并不唯奉天一省。南京國民政府成立后，即舉行轟轟烈烈的保甲運動，此為從歷史資源尋求方法并與新制度相結合的又一顯例。

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〔24〕金毓黻，等.奉天通志.卷143，民治一[M].沈陽：沈陽古舊書店，1983.3264. （責任編輯 徐陽）