行政法治視閾下的民生立法初探

摘 要 民生立法的依據(jù)是憲法和法律規(guī)定，在行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)權(quán)限和程序保證公民的基本生存條件和發(fā)展，這是一種面向社會(huì)保證公民權(quán)利的法律活動(dòng)。民生立法的基礎(chǔ)是“以人為本”，以公眾的權(quán)利為核心，民生立法的構(gòu)建路徑為公民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)。在民生立法中，首先要了解民生立法的現(xiàn)狀，然后是民生立法與行政法的聯(lián)系，其次是民生立法中存在的問(wèn)題，最后在民生立法上有些地方還需要改進(jìn)。本文就這些問(wèn)題進(jìn)行探討，希望能夠改善現(xiàn)在面臨的民生立法問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 行政法 民生立法 公民

作者簡(jiǎn)介：陳蘇，湘潭大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.005

上世紀(jì)30、40年代，全球進(jìn)入“福利國(guó)家”時(shí)代，所謂“福利國(guó)家”就是國(guó)家為人民提供更多的保障，包括在生存、就業(yè)、醫(yī)療和教育上人民需要的公共服務(wù)，國(guó)家都能滿(mǎn)足。民生服務(wù)是福利國(guó)家的主要職能。福利國(guó)家的來(lái)到，對(duì)國(guó)家和社會(huì)也有諸多的影響，最主要的就是公權(quán)、私權(quán)、政府職能的改變。法律界限的弱化等，這些都是國(guó)家面臨而且需要解決的問(wèn)題，這對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)也是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。福利國(guó)家的行政方式和行政相對(duì)人等都不同，在行政關(guān)系中，隱含著行政相對(duì)人提供救助和幫助的動(dòng)機(jī)，隱含著行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)主體關(guān)心的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。這一理念在發(fā)達(dá)國(guó)家中已經(jīng)得到很好的發(fā)展，大多數(shù)國(guó)家都已經(jīng)通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人和家庭在遇到困難時(shí)可以有一定的收入維持生活。在我國(guó)這一理念與我國(guó)的小康社會(huì)的建設(shè)相悖，所以在我國(guó)民生問(wèn)題的立法中，還需要反思傳統(tǒng)立法模式，挖掘民生立法資源，實(shí)現(xiàn)行政法治視閾下的民生立法。本文就民生立法問(wèn)題進(jìn)行探索。

一、我國(guó)民生立法現(xiàn)狀

民生問(wèn)題延伸出民生立法，隨著社會(huì)的發(fā)展民生問(wèn)題越來(lái)越多，越來(lái)越嚴(yán)重，要想解決這些問(wèn)題就要進(jìn)行民生立法。早在上世紀(jì)20年代，我國(guó)就存在民生問(wèn)題，當(dāng)時(shí)民生立法也發(fā)展到一定的規(guī)模，但是其并沒(méi)有完善，民生問(wèn)題依舊困擾著我們，現(xiàn)在我國(guó)的民生立法主要面臨著以下?tīng)顩r：

（一）民生保障全局意識(shí)的缺乏

民生立法究竟應(yīng)該覆蓋多大的范圍，做到多深的層次，這是我國(guó)立法應(yīng)該考慮的問(wèn)題。在德國(guó)其為公民提供生、老、病、死、失業(yè)等多方面的社會(huì)保障，還為孩子的教育和住房等問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)貼，提供各種傷害補(bǔ)償，其已經(jīng)形成了強(qiáng)大的社會(huì)保障關(guān)系網(wǎng)。這是我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)的榜樣，現(xiàn)在我國(guó)對(duì)民生問(wèn)題缺乏全方位的調(diào)整，對(duì)社會(huì)公民的救助也止于保證其基本的生活，并沒(méi)有保證其生活的質(zhì)量，其他方面沒(méi)有得到幫助 。

（二）民生保障覆蓋地區(qū)不均衡

民生六大領(lǐng)域是民生立法的立足點(diǎn)，是受法律保護(hù)的，并沒(méi)有主次之分，不能區(qū)別對(duì)待。我國(guó)現(xiàn)在的民生立法主要就是在三方面：第一，特殊人群的保護(hù)，未成年人、老年人、孕婦和殘疾人等，出臺(tái)的法律主要就是《未成年人保護(hù)法》、《殘疾人保障法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等等。第二，特殊公民的生存，如，《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收辦法》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》等。第三，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)排除機(jī)制，如《食品安全發(fā)》、《藥品管理法》等。從這幾方面我們可以看出，現(xiàn)在的民生立法覆蓋的面積已經(jīng)很廣，但是民生立法上還是存在偏頗，立法分配上還是存在有些地區(qū)密集，有些地區(qū)空白的問(wèn)題，在中央和地方的立法上都存在這個(gè)問(wèn)題，這也就導(dǎo)致民生保障的不均衡，現(xiàn)在很多的地方都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)五?！鞍礃?biāo)施?！?，中央的財(cái)政稅收補(bǔ)助資金并沒(méi)有有效的使用 。

（三）民生制度和政策有待落實(shí)

我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)很復(fù)雜，并不是簡(jiǎn)單的制度、立法就能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在很多涉及民生問(wèn)題的制度都是需要多方面的努力，如，棚戶(hù)區(qū)改造、最低生活保障制度。很多政策的實(shí)施都需要多種制度的頒布，民生問(wèn)題的解決需要有一個(gè)相互配套的民生體系這樣才能使民生問(wèn)題得以解決，否則民生政策往往無(wú)法實(shí)施，在西方國(guó)家中社會(huì)保障制度的建立就是這樣?，F(xiàn)在我國(guó)的民生立法也有很多，但是在每個(gè)領(lǐng)域都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)范的體系，在實(shí)際的操作中難以落實(shí)，可操作性低。就像我國(guó)的住房救助，直到現(xiàn)在也沒(méi)有形成完整的體系，現(xiàn)在也還存在很多的問(wèn)題，如，不配套的法律、規(guī)章制度的原則性和難以操作等，導(dǎo)致很多問(wèn)題無(wú)法可依 。

（四）民生保障機(jī)制亟待完善

實(shí)施機(jī)制包括程序規(guī)則、法律責(zé)任和制裁措施，都是保證民生問(wèn)題解決的基本條件?，F(xiàn)在我國(guó)的民生法典中，存在很多的問(wèn)題，對(duì)民生問(wèn)題中的法律責(zé)任的界定，制裁措施的規(guī)定等都不完善，很多方面都有缺失。如，在2010年修訂的《征收土地公告辦法》中，對(duì)行政主體的責(zé)任并沒(méi)有界定，也沒(méi)有相關(guān)的處罰條款。當(dāng)行政主體的規(guī)制不力時(shí)，并沒(méi)有相關(guān)的管理措施，社會(huì)公民受到利益侵害時(shí)并沒(méi)有輔助申訴的部門(mén)，被侵害人往往不能得到有效的救濟(jì)，其權(quán)益受損。如農(nóng)村中的對(duì)社?；鸬呐灿谩⒄加玫龋绊懮鐣?huì)基本制度的發(fā)展，百姓對(duì)其很不滿(mǎn)意，但是國(guó)家對(duì)這些問(wèn)題并沒(méi)有有效的措施、制度進(jìn)行管理。國(guó)家在某種程度上缺乏對(duì)規(guī)則事項(xiàng)的調(diào)控 。

二、民生立法汲取行政法資源的正當(dāng)性

（一）民生立法以行政法為基礎(chǔ)

民生問(wèn)題涉及的對(duì)象和關(guān)系形式與行政法一致，民生問(wèn)題調(diào)整的也是公共行政關(guān)系，政府行政和社會(huì)公眾也是民生問(wèn)題的主體。政府為社會(huì)公眾提供相應(yīng)的服務(wù)或利益，而社會(huì)公眾從中獲得服務(wù)或利益，這是一種行政關(guān)系，這種行政關(guān)系與民生立法一致。民生立法以行政法為基礎(chǔ)，也是民生法的背景，國(guó)際上通常也都是這樣的做法，在民生立法中，行政問(wèn)題和行政立法的基礎(chǔ)、構(gòu)造和調(diào)控等就是民生立法的依據(jù) 。

（二）民生制度以行政法為支撐

在立法中，一方面可以將民生立法歸為民生問(wèn)題中；另一方面，民生立法只是一個(gè)名稱(chēng)，其制度體系和制度技術(shù)并沒(méi)有那么強(qiáng)。在學(xué)理上，民生問(wèn)題只是對(duì)一些特定法典的強(qiáng)調(diào)。而且到現(xiàn)在為止我國(guó)并沒(méi)有形成完整的民生問(wèn)題的立法制度和體系，對(duì)給付行政和福利行政并沒(méi)有清晰的概念，而給付行政和福利行政也只是一個(gè)標(biāo)簽并不包含硬件內(nèi)容。因此，民生立法的構(gòu)建和規(guī)制技術(shù)等都應(yīng)以行政法支撐，這樣民生問(wèn)題立法與行政法才高度一致，行政法的制度體系和技術(shù)才能支撐民生立法 。endprint

（三）民生立法與行政時(shí)代精神的契合

民生立法要想發(fā)展成為一個(gè)完整的體系就要具有一定的思想，這種思想要與行政法一致，否則法律之間就會(huì)出現(xiàn)斷層，影響法律的執(zhí)行，法律之間就可能出現(xiàn)矛盾，就會(huì)出現(xiàn)不知依從哪部法律的問(wèn)題。一般人們認(rèn)為行政法是動(dòng)態(tài)的憲法，西方國(guó)家就出現(xiàn)過(guò)行政法的紅燈、綠燈、黃燈理論等發(fā)展過(guò)程，所以說(shuō)這是行政法的新潮流 。行政法為很多的解決民生問(wèn)題的法律提供了依據(jù)，促進(jìn)了這些法律的誕生。如在2002年制定，在2009年和2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》，在修訂中，不斷的完善了這部法律，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利強(qiáng)化，行政系統(tǒng)的責(zé)任也實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化。行政法也要根據(jù)時(shí)代的改變更新時(shí)代精神，民生立法根據(jù)行政法的改變而改變，所以民生立法時(shí)代才能契合 。

三、行政法視閾下我國(guó)民生立法存在的問(wèn)題

在我國(guó)行政法已經(jīng)有30多年的歷史，其發(fā)展已經(jīng)較為完備，行政法較為成熟，但是其他也存在問(wèn)題，主要就是：第一，行政法中的契約精神民生立法并沒(méi)有應(yīng)用。民生立法具有的時(shí)代性更強(qiáng)，這是一個(gè)比較具有時(shí)代性的領(lǐng)域。行政法在1999年我國(guó)出臺(tái)憲法后就與我國(guó)的政府相契約。我國(guó)的民生立法的動(dòng)機(jī)良好，但是沒(méi)有根據(jù)契約先關(guān)原理進(jìn)行保險(xiǎn)體系的構(gòu)建，這降低了社會(huì)保險(xiǎn)在法中的積極意義。第二，民生立法的價(jià)值沒(méi)有體現(xiàn)。近幾年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，在這個(gè)背景下，行政法的理論基礎(chǔ)也有所改變，在但是我國(guó)的民生立法并沒(méi)有感應(yīng)到這一問(wèn)題。第三，民生立法的構(gòu)建并不合理。民生立法有一個(gè)很好的例子，但是在實(shí)際的構(gòu)建中，民生立法并沒(méi)有吸收行政法的精髓。從小范圍來(lái)說(shuō)，民生立法是體現(xiàn)行政與行政相對(duì)人的關(guān)系，在日益變化的行政體系中，規(guī)范行政系統(tǒng)的法典越來(lái)越多，行政的結(jié)構(gòu)也在變遷，但是這種變化并沒(méi)有體現(xiàn)在民生立法上。第四，民生立法中沒(méi)有應(yīng)用行政法的創(chuàng)新制度。民生問(wèn)題隨著時(shí)代的發(fā)展會(huì)不斷的變化，行政在時(shí)代的變化中不斷的創(chuàng)新，在改革開(kāi)開(kāi)放30多年來(lái)，行政法在不斷的適應(yīng)著時(shí)代的變化，但是民生法并沒(méi)有進(jìn)行創(chuàng)新，其在運(yùn)作模式上還比較落后 。

四、行政法視閾下我國(guó)民生立法有待改進(jìn)之處

民生立法在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和素質(zhì)不斷變化的過(guò)程中也在轉(zhuǎn)型，在立法的內(nèi)容和技術(shù)上也應(yīng)該創(chuàng)新。民生立法的基礎(chǔ)就是行政法，所以民生立法要充分利用行政法中的資源，通過(guò)各種手段、方法改進(jìn)民生立法的現(xiàn)狀，主要就是在以下幾方面：第一，養(yǎng)生問(wèn)題。民之養(yǎng)生是社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，在我國(guó)的傳統(tǒng)立法中就已經(jīng)制定了《食品衛(wèi)生法》，這是現(xiàn)代人關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。第二，公民主體地位的認(rèn)可。公權(quán)力是權(quán)利體系中的具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的權(quán)利，整個(gè)社會(huì)收回公權(quán)和事業(yè)單位傾斜，這對(duì)民眾地位是極大的影響，公民對(duì)社會(huì)公共部門(mén)的權(quán)利是比較認(rèn)可的，但是現(xiàn)在民眾的身份并沒(méi)有被認(rèn)可，而只有公眾的權(quán)利被認(rèn)可，他的勞動(dòng)和就業(yè)權(quán)利才能從根本上得到保障。

五、結(jié)論

綜上所述，民生問(wèn)題立法是國(guó)家發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)在很多西方國(guó)家的民生立法已經(jīng)形成完整的體系，但是我國(guó)還存在很多的問(wèn)題。民生立法以行政法為基礎(chǔ)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展得到的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的民生立法也要以行政法為基礎(chǔ)，因?yàn)樾姓ê兔裆⒎ǖ年P(guān)系和主體都一致，只有其構(gòu)建的制度和技術(shù)等相同才能保證法律在執(zhí)行中的一致性。我國(guó)的民生立法也要從全局出發(fā)，在立法的范圍和覆蓋面上還有很多的工作要做。

注釋?zhuān)?/p>

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