論我國農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與制度的立法完善

黃進(jìn)才 何曉龍

摘 要：隨著我國城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，我國的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量逐漸惡化，且已嚴(yán)重影響到了我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。我國農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域社會(huì)公眾的參與程度不足是重要原因之一。因此，應(yīng)全面分析制度原因，找出對策，以逐步完善我國農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與制度。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)業(yè)土壤；公眾參與；信息公開；行政決策；獎(jiǎng)勵(lì)制度

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）08-0100-07

一、我國公眾參與環(huán)境保護(hù)

立法的發(fā)展歷程

在世界范圍內(nèi)，1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次國際性的人類環(huán)境會(huì)議，我國政府派代表參加了此次會(huì)議，會(huì)后在世界范圍內(nèi)，公眾參與環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度得到了飛速發(fā)展。1992年6月聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在巴西首都召開，會(huì)議通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（又稱《地球憲章》）第二十二項(xiàng)原則對環(huán)境保護(hù)中的公眾參與進(jìn)行了初步表述，這也標(biāo)志著公眾參與成為了保護(hù)環(huán)境的有效措施之一。該宣言第六條、第八條明確規(guī)定單位和個(gè)人可以檢舉和控告污染環(huán)境的行為。

1989年我國正式頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，在這部環(huán)保法中體現(xiàn)出了環(huán)境保護(hù)方面的公眾參與制度相關(guān)內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)成績顯著時(shí)可以獲得政府一定的獎(jiǎng)勵(lì)。初步闡述了我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與制度，也為該項(xiàng)制度的逐步完善奠定了基礎(chǔ)。1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中明確指出，應(yīng)該通過建立公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)過程中的監(jiān)督作用。2002年制定的《環(huán)境影響評價(jià)法》第五條規(guī)定：在環(huán)境影響評價(jià)工作中，公眾可以通過適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c，這是“公眾參與”這個(gè)詞語第一次在我國環(huán)境法律中出現(xiàn)。[1]2006年，原國家環(huán)?？偩止剂恕董h(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，比較具體的規(guī)定了關(guān)于公眾參與特定建設(shè)項(xiàng)目的組織形式及一般要求。2007年的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，對于政府、企業(yè)公布環(huán)境信息的具體程序等相關(guān)內(nèi)容做出了明確的規(guī)定。2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：公眾參與是環(huán)境保護(hù)的原則之一。還專門設(shè)立了關(guān)于信息公開和公眾參與的章節(jié)，對政府和單位信息公開、環(huán)境公益訴訟等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。盡管這次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂對于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與的發(fā)展有著重要意義，但目前我國現(xiàn)有公眾參與方面的法律規(guī)定，還不足以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與的有效展開。

二、我國農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域

公眾參與制度的缺失

我國政府一直以來都非常重視保障公民的環(huán)境權(quán)利，2012年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015）》，明確了環(huán)境權(quán)是一種重要的基本人權(quán)。但是，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面，我國法律、法規(guī)中大多都是原則性、概括性的條款，缺少專門法律、專門條款，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足實(shí)踐的需要。[2]具體到農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與方面，更是缺乏具體、明確的規(guī)定，幾乎為空白，嚴(yán)重制約了公眾參與在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)中的作用。

（一）農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息公開機(jī)制不健全

公眾只有在及時(shí)、充分的了解了農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息的情況下，才能在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)過程中提出有效的建議，公眾享有充分的環(huán)境知情權(quán)是公民參與到相關(guān)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的重要前提。[3]雖然我國在《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等法律、法規(guī)中規(guī)定了環(huán)境信息公開的相關(guān)條款，但各相關(guān)規(guī)定在我國農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的實(shí)際運(yùn)用效果卻并不理想。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》擴(kuò)大了公開環(huán)境信息的主體范圍，相比修訂前的《環(huán)境保護(hù)法》增加了“其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”這一類主體，這為進(jìn)一步提高政府部門農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息公開的程度奠定了法律基礎(chǔ)。但是，我國《環(huán)境保護(hù)法》及其他法律、法規(guī)對企業(yè)的環(huán)境信息公開缺乏嚴(yán)格的規(guī)定，從2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第五十五條規(guī)定及2007年《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第十一條第十三款規(guī)定中可以看出，在我國，除了重污染或者排污超標(biāo)的企業(yè)，其他企業(yè)組織是沒有義務(wù)主動(dòng)公開其相關(guān)環(huán)境信息的，這樣的規(guī)定是極其不合理、不科學(xué)的，也在客觀上阻礙了農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)中公眾參與意識(shí)，限制了公眾參與作用的發(fā)揮。另外，環(huán)境信息公開方面的監(jiān)督機(jī)制也不健全。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條第二款的規(guī)定，公民、法人、其他組織有權(quán)就相關(guān)主管部門的不履行職責(zé)的行為向其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。從該條款內(nèi)容可以看出，此種監(jiān)督為內(nèi)部監(jiān)督，在一定程度上不利于農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境主管部門充分履行其公開農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息的職責(zé)。

（二）公眾參與意識(shí)不足

在我國農(nóng)村地區(qū)居民環(huán)境保護(hù)意識(shí)相比城市居民而言十分薄弱，參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的能力也非常有限。一是由于農(nóng)村居民長期養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)習(xí)慣以及相對缺乏環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)，垃圾隨意丟棄、生活污水隨意排放、大量使用農(nóng)藥或化肥的現(xiàn)象十分常見，且往往忽略這些行為對農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量的影響。二是農(nóng)村在環(huán)境保護(hù)方面的基礎(chǔ)設(shè)施一般都比較落后，這樣也會(huì)使農(nóng)村地區(qū)生活污染問題不斷加重。三是非政府組織在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與制度中的作用發(fā)揮不足。非政府環(huán)保組織是存在于行政部門和企業(yè)組織之間的中間組織，在一些環(huán)保法律發(fā)達(dá)的國家，環(huán)保NGO①是公眾參與本國環(huán)境保護(hù)的重要途徑。但我國法律中嚴(yán)重缺乏關(guān)于國家支持環(huán)保NGO建立和發(fā)展的條款。[4]這就導(dǎo)致了我國環(huán)保NGO長期存在規(guī)模較小、數(shù)量較少、資金缺乏、官方性強(qiáng)等問題，特別是在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，這些環(huán)保NGO發(fā)揮的作用更是有限，基本上不參與政府的環(huán)境決策，而把重心放在了宣傳相關(guān)環(huán)保知識(shí)和組織規(guī)模較小的環(huán)?；顒?dòng)中。

（三）公眾參與立法和行政決策制度的不完善

我國法律對于公眾在環(huán)境立法方面的參與只做了原則性規(guī)定，《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章程序制定條例》等法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定公眾在立法過程中參與的具體情形。[5]公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)立法的方式主要有：問卷調(diào)查、座談會(huì)或者聽證會(huì)等，法律、法規(guī)對這些方面的具體程序性規(guī)定也基本上是空白的，嚴(yán)重限制了公眾對農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法實(shí)踐的參與。雖然我國法律、法規(guī)針對公眾參與環(huán)境行政決策也有零星規(guī)定，但這些規(guī)定基本都是概括性、原則性的，并且都是末端參與即事后參與。如《環(huán)境影響評價(jià)法》對公眾參與環(huán)境行政方面的規(guī)定根本沒有具體的參與程序。另外，從該法規(guī)定的內(nèi)容亦可以看出，只有公眾在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)中的參與有明確規(guī)定，缺乏對制定環(huán)境相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和重大項(xiàng)目行政決策等方面的規(guī)定。只對公眾參與涉及到了預(yù)案的起草、審議過程、行為參與及事后參與，才稱得上是真正的環(huán)境行政決策公眾參與。[6]而且，對相關(guān)行政部門沒有組織聽證會(huì)或其他公眾參與活動(dòng)、沒有征求有關(guān)專家及公眾的意見的，《環(huán)境影響評價(jià)法》中的責(zé)任部分也未就這些方面應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定。

（四）公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)缺乏相應(yīng)的激勵(lì)措施

在我國，環(huán)境保護(hù)工作長期以來一直都是由政府部門主導(dǎo)，因此，公眾腦海中已經(jīng)形成了依靠政府的意識(shí)，其親身參與環(huán)境保護(hù)工作的意識(shí)相對薄弱，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)。由于受教育水平、生活水平的限制，公眾參與的意識(shí)則更加薄弱。[7]我國在逐步建立農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的過程中，激勵(lì)措施的缺失嚴(yán)重影響了公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)水平的提高。十八大召開以后，我國更加重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，雖然社會(huì)大眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)有所提升，但公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性仍嚴(yán)重不足。根據(jù)調(diào)研資料顯示，只有12.6%的公眾向政府部門或環(huán)境主管部門投訴過環(huán)境方面的問題。[8]在很多情況下，具有參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)和能力的社會(huì)公眾，由于考慮到環(huán)境保護(hù)需要花費(fèi)時(shí)間及資金，以及為了避免給自己帶來不必要的麻煩，最終會(huì)選擇放棄參與相關(guān)的環(huán)境保護(hù)工作。雖然新《環(huán)保法》第十一條規(guī)定了環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容，但此條款只用一句話概括性的規(guī)定了人民政府應(yīng)該給予環(huán)保成績突出的單位或者個(gè)人一定的獎(jiǎng)勵(lì)。我國應(yīng)該制定一系列激勵(lì)條款，獎(jiǎng)勵(lì)那些在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)工作中提出可行性建議的社會(huì)公眾，這樣可以進(jìn)一步提高社會(huì)公眾對參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度和積極性，使更多的單位、專家、人民大眾參與到農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)中來，推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)土壤質(zhì)量的恢復(fù)和提高。

三、完善我國農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)

領(lǐng)域公眾參與制度

農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開展和糧食安全，與社會(huì)公眾的利益休戚相關(guān)，應(yīng)該逐步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者及其他社會(huì)公眾的主體地位，充分發(fā)揮公眾在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)中的作用。[9]公眾參與制度的完善不但可以提高公眾對農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的關(guān)注和環(huán)保意識(shí)的提高，而且還有利于社會(huì)公眾有效地監(jiān)督行政主管部門農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)工作。

（一）健全農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息公開機(jī)制

公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的重要前提條件是農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境相關(guān)信息的公開。雖然2007年原國家環(huán)保總局公布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，但是僅有這一辦法在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國應(yīng)該制定一部《農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息公開辦法》，在法律層面明確農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息公布的義務(wù)主體及其法律責(zé)任，在新環(huán)保法規(guī)定的信息披露義務(wù)主體基礎(chǔ)上擴(kuò)大義務(wù)主體范圍，應(yīng)該明確規(guī)定為所有掌握農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息的各級政府機(jī)關(guān)、各級主管部門及企事業(yè)單位。一方面，農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)各級主管機(jī)關(guān)必須將調(diào)查監(jiān)測結(jié)果或者事故處理相關(guān)信息及時(shí)向社會(huì)公眾公布。如關(guān)系到農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境決策或是審批建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會(huì)公眾公布相關(guān)信息，并舉行相關(guān)聽證會(huì)或者論證會(huì)認(rèn)真聽取和討論社會(huì)公眾的建議；[10]另一方面，應(yīng)在該辦法中規(guī)定更嚴(yán)格的企業(yè)信息公開責(zé)任，不能僅僅要求重污染或者排污超標(biāo)的企業(yè)公布其環(huán)境信息，其他企業(yè)組織也要定期公開其相關(guān)環(huán)境信息。雖然非重污染或者非排污超標(biāo)的企業(yè)在公布環(huán)境信息過程中會(huì)相應(yīng)增加一些額外投入，但是可以有效的預(yù)防和減少農(nóng)業(yè)土壤污染事件的發(fā)生，對農(nóng)業(yè)土壤污染的防治以及保障糧食安全具有重要意義。另外，可以在《農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境信息公開辦法》中明確商業(yè)秘密的范圍，建立商業(yè)秘密名錄，列入名錄的商業(yè)秘密可以不公開，但企業(yè)實(shí)施的行為有可能對農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境造成影響就需要向社會(huì)公布相關(guān)信息。[11]

（二）提高公眾參與意識(shí)，不斷推進(jìn)環(huán)保NGO的建設(shè)

農(nóng)村地區(qū)居民環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對薄弱，各種破壞農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境的現(xiàn)象非常普遍，這是造成農(nóng)村環(huán)境惡化的重要原因之一。[12]公眾參與是公眾的一種權(quán)利，只有不斷提高公眾的參與意識(shí)和能力，才能更好地維護(hù)公眾的權(quán)利和利益。因此，政府部門應(yīng)該重視公眾的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)教育工作，一方面，可以通過小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)各層次的院校培養(yǎng)和提高學(xué)生群體的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從而不斷提高他們的公眾參與能力，為以后更好地參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)相關(guān)活動(dòng)奠定基礎(chǔ)；另一方面，政府及環(huán)境主管部門還可以通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒介向公眾宣傳農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識(shí)，或者通過增加環(huán)境方面的民意調(diào)查及民主懇談會(huì)的次數(shù)、增加網(wǎng)絡(luò)公共論壇數(shù)量，逐步提高普通人民群眾的環(huán)保知識(shí)水平，[13]為他們以后更好地參與農(nóng)業(yè)土壤相關(guān)討論、更好地維護(hù)自身的農(nóng)業(yè)土壤權(quán)益奠定基礎(chǔ)。

另外，環(huán)保NGO在環(huán)保法律發(fā)達(dá)的國家發(fā)揮著重要作用，這種組織一般是以保護(hù)環(huán)境和維護(hù)環(huán)境利益為宗旨，由于環(huán)境保護(hù)組織一般屬于非營利性組織，往往這些環(huán)保NOG能得到社會(huì)大眾更多的信任，更有利于推動(dòng)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)活動(dòng)。[14]我國應(yīng)該在行政政策上支持環(huán)保NGO的成立，同時(shí)在法律層面明確環(huán)保組織擁有農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境權(quán)利，包括農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境知情權(quán)、訴訟權(quán)等，這些具體權(quán)利可以使環(huán)保NGO更好地發(fā)揮出自己的作用，從而不斷推進(jìn)公眾參與制度的完善。不僅如，政府還應(yīng)該從資金上支持環(huán)保NGO的發(fā)展，減輕環(huán)保NGO在參與或開展相關(guān)活動(dòng)時(shí)的資金壓力，使其更好、更有效地參與到農(nóng)業(yè)土壤污染防治工作中。在制定或批復(fù)有關(guān)農(nóng)業(yè)土壤的政策或規(guī)劃時(shí)，各級政府應(yīng)該通過座談會(huì)或者其他方式聽取和收集環(huán)保NGO的建議，充分發(fā)揮環(huán)保NGO在農(nóng)業(yè)土壤污染防治中的作用，對提高公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的水平具有重要意義。[15]

（三）完善公眾參與相關(guān)立法和行政決策制度

雖然我國法律、法規(guī)對公眾參與環(huán)境立法和環(huán)境行政決策有一些規(guī)定，但規(guī)定得過于簡單，尤其是在有關(guān)公眾參與行政決策方面，公眾只有參與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)得到了法律的明確規(guī)定，這使公眾參與決策的范圍受到了極大地限制。對此筆者提出如下建議：

在公眾參與農(nóng)業(yè)土壤污染防治立法方面，根據(jù)2015年3月新修訂的《立法法》第六十七條規(guī)定，國務(wù)院的相關(guān)部門在起草行政法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取社會(huì)公眾的建議，可以通過舉行座談會(huì)或者聽證會(huì)等不同的形式進(jìn)行。我國應(yīng)該完善公眾參與環(huán)境立法的法律規(guī)定，要想提高環(huán)境立法的科學(xué)性和合理性，發(fā)揚(yáng)民主在環(huán)境立法過程中的作用是必不可少的。[16] 可以通過法律解釋或者出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)立法時(shí)的參與方式、參與人員的確定標(biāo)準(zhǔn)、采納公眾意見的過程等具體程序內(nèi)容。如在參與人員確定方面，參與人員應(yīng)該由社會(huì)公眾民主選舉產(chǎn)生，可以以社區(qū)或者村民小組為單位，選出各個(gè)群體的代表，如果出現(xiàn)特殊情況無法確定時(shí)可以由上級行政主管部門指定參與人員。我國的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)制定中應(yīng)該充分參考社會(huì)公眾的建議，進(jìn)而逐步推動(dòng)公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)立法制度的完善。

在公眾參與行政決策方面，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境行政決策的范圍，不能將社會(huì)公眾的參與權(quán)限制在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)這一狹小的范圍內(nèi)，而應(yīng)該將參與的范圍擴(kuò)大到所有涉及公眾環(huán)境利益的政府規(guī)劃、項(xiàng)目批復(fù)、農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定等各種政府行為。公眾在行政決策方面的有效參與，有利于公眾和政府、企業(yè)相互之間的溝通及行政執(zhí)法的有序進(jìn)行，同時(shí)也可以有效避免因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件發(fā)生。[17]另外，在公眾參與行政決策領(lǐng)域，我國可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，在涉及到農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境的行政決策中增加通告、評論的公眾參與形式，制定明確、詳細(xì)的程序規(guī)則，充分發(fā)揮社會(huì)公眾在決策通告、決策評論、決策發(fā)布三個(gè)階段的重要作用。[18]至于操作的具體程序，可以通過新聞發(fā)布會(huì)、電視、電臺(tái)及各種網(wǎng)絡(luò)交流工具向廣大社會(huì)公眾發(fā)布相關(guān)信息，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境的行政決策的討論并提出建議，行政部門可以在總結(jié)歸納的基礎(chǔ)上，運(yùn)用通告程序中的各種方式集中回答公眾的意見。同時(shí)，國家在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)立法時(shí)應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定各級行政部門及環(huán)境主管部門的法律責(zé)任，這樣，在相關(guān)行政部門或環(huán)境主管部門不履行公眾參與的相關(guān)職責(zé)時(shí)，社會(huì)公眾尋求救濟(jì)就有了法律依據(jù)。

（四）完善公眾參與農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度

雖然新環(huán)保法概括性地規(guī)定了對環(huán)境保護(hù)方面成績突出的單位或者個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，但原則性太強(qiáng)，欠缺具體的實(shí)施細(xì)則。因此，需要通過逐步完善相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)條款及獎(jiǎng)勵(lì)措施，不斷推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度的健全。一是在獎(jiǎng)勵(lì)的條件方面，應(yīng)該將現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》中的“成績顯著”的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確規(guī)定，以列舉的方式具體規(guī)定出哪些環(huán)境保護(hù)行為可以計(jì)入“成績”，關(guān)于“顯著”的法律界限也應(yīng)該做出具體、明確的規(guī)定，從而避免一些實(shí)踐中的爭議。提出申請獎(jiǎng)勵(lì)的主體范圍應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大，可以包含行政部門、環(huán)境保護(hù)主管部門、有關(guān)單位或者社會(huì)大眾，這些主體都可以提出對單位或者個(gè)人的環(huán)境保護(hù)方面的獎(jiǎng)勵(lì)。

二是在審批和公示方面，關(guān)于環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)的審批，立法中應(yīng)該對獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)等審批各個(gè)階段的具體程序作出明確規(guī)定。 筆者建議在各省級環(huán)境保護(hù)部門建立專門的環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)審查機(jī)構(gòu)，對全省范圍內(nèi)的環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)申請進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。在環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)獲得批準(zhǔn)后應(yīng)該向社會(huì)進(jìn)行公示，并且應(yīng)該確定合理的公示期限，省級獎(jiǎng)勵(lì)審查機(jī)構(gòu)應(yīng)接受并審查社會(huì)各界提出的異議，并在總結(jié)整理后向社會(huì)做出集中答復(fù)。如果在環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)公示過后，發(fā)現(xiàn)存在不正當(dāng)或不合理的情況，該獎(jiǎng)勵(lì)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及相關(guān)利害關(guān)系人都可以提出事后的補(bǔ)救程序。

三是在環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容方面應(yīng)借鑒世界各國的立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際，采取以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為主，給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與授予榮譽(yù)稱號(hào)等精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的形式。關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)資金的來源，可以借鑒美國《超級基金法》中資金的籌集方式并結(jié)合我國的實(shí)際情況，將獎(jiǎng)勵(lì)資金基本來源確定為：各級政府的財(cái)政撥款、各級環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金劃撥、社會(huì)各界的捐款以及對環(huán)境污染企業(yè)的罰款，從而保證獎(jiǎng)勵(lì)資金的充足和穩(wěn)定。[19]而獎(jiǎng)勵(lì)的具體數(shù)額，可以在環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)立法時(shí)根據(jù)環(huán)境保護(hù)成績的高低，明確規(guī)定不同的等級和相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額，從而保證獎(jiǎng)勵(lì)制度公平、公正的進(jìn)行，進(jìn)而逐步提高我國農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)中的公眾參與水平。

總之，目前，隨著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境的整體形勢不容樂觀，公眾參與作為發(fā)展農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要基礎(chǔ)和動(dòng)力，應(yīng)該在農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)中充分發(fā)揮其重要作用。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》及環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》中關(guān)于公眾參與的表述，都體現(xiàn)出了黨和國家對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與的高度重視。我們需要加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)法律方面的研究和探索，結(jié)合我國的具體實(shí)際情況，爭取早日構(gòu)建起具有中國特色的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)公眾參與制度。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉超.協(xié)商民主視閾下我國環(huán)境公眾參與制度的疏失與更新[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（01）：76-81.

[2]呂忠梅.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視域下的環(huán)境法思考.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）[J].2014，（02）：1-9

[3]李喜燕.論環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度[A].生態(tài)文明與環(huán)境資源法-2009年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論（年會(huì)）文集[C].2009.1043-1048.

[4]呂忠梅，張忠民.環(huán)境公眾參與制度完善的路徑思考[J].環(huán)境保護(hù)，2013，（23）：18-20.

[5]高琪.我國環(huán)境決策中公眾參與制度的立法分析——兼評《環(huán)境保護(hù)法》修訂案的相關(guān)規(guī)定[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（04）：14-30.

[6]汪勁.《新環(huán)保法》公眾參與規(guī)定的理解與適用[J].環(huán)境保護(hù).2014，（23）：20-22

[7]梁亞榮，吳鵬.論南海海洋環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善[J].法學(xué)雜志，2010，（01）：22-24

[8]李凱偉.公眾參與環(huán)境治理的法治路徑[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（01）：50-53.

[9]劉鵬，王干.我國農(nóng)田土壤環(huán)境保護(hù)主體法治化研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014，（07）：43-47

[10]宋才發(fā)，向葉生.我國耕地土壤污染防治的法律問題探討[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，（06）：28-32

[11]李摯萍，陳春生等著.農(nóng)村環(huán)境管制與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)[M].北京大學(xué)出版社，2009.163-164.

[12]華啟和，高金龍.試論農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀及其治理路徑——以江西省撫州市為個(gè)案[J].學(xué)術(shù)交流，2007，（06）：100-103.

[13]劉超.“二元協(xié)商”模型對我國環(huán)境公眾參與制度的啟示與借鑒[J].政法論叢，2013，（02）：28-34

[14]孫榮.公眾參與環(huán)境治理存在的主要問題及對策[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2012，（S1）：18-21.

[15]方伶俐，李文芳.中國環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀、問題及對策[J].學(xué)理論，2013，（32）：66-68.

[16]申進(jìn)忠.我國環(huán)境信息公開制度論析[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（02）：48-55.

[17]趙博，毛麗敏.公眾參與環(huán)境保護(hù)制度屬性及制度模塊構(gòu)建[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（06）：16-18

[18]舒曼.中國環(huán)境立法的審視與檢討[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（05）：36-38.

[19]李靜云.土壤污染防治立法-國際經(jīng)驗(yàn)與中國探索[M].中國環(huán)境出版社，2013.8-9.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

A Discussion on Legislative Perfection of the Public

Participation System in China's

Agricultural Soil Environmental Protection Field

Huang Jincai，He Xiaolong

Abstract：With China's urbanization and agricultural modernization level constantly improving，China's agricultural soil environmental quality gradually worsens， and has seriously influenced China's agricultural production and food safety.The insufficient public participation degree in China's agricultural soil environmental protection field is one of the important reasons.Therefore，we should fully analyze reasons and find out countermeasures to improve the public participation system in China's agricultural soil environmental protection field step by step.

Key words：agricultural soil；public participation；information disclosure；administrative decision-making；reward system