以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展持續(xù)發(fā)力

張金亮

近年來，東營(yíng)市編辦深刻把握基層發(fā)展的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，以試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革為切入點(diǎn)，在釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、加強(qiáng)安監(jiān)環(huán)保力量建設(shè)、提高公共服務(wù)水平等方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

一、主要做法

新常態(tài)、新局面呼喚新的發(fā)展方式，如何發(fā)揮試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)示范帶頭作用，推進(jìn)基層政府管理由管控型全能式向現(xiàn)代化服務(wù)型轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由指標(biāo)式粗放化向宜居型綜合式轉(zhuǎn)變，要靠改革創(chuàng)新。為此，東營(yíng)市編辦綜合施策，在前期改革的基礎(chǔ)上，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，加快推?dòng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理；以調(diào)整完善機(jī)構(gòu)設(shè)置為著力點(diǎn)，不斷優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)編制資源配置；以強(qiáng)化安監(jiān)、環(huán)保能力建設(shè)為突破口，進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，為基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪發(fā)展凝聚起了強(qiáng)大動(dòng)力。

（一）做好接續(xù)文章，推動(dòng)改革舉措持久發(fā)力。一是印發(fā)了《市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（東辦字〔2015〕40號(hào)），明確自2015年起繼續(xù)實(shí)施為期3年的試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，并對(duì)相關(guān)扶持政策和改革舉措進(jìn)行了調(diào)整完善。二是以市委辦公室、市政府辦公室文件形式，對(duì)2012年以來試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)考核評(píng)價(jià)情況進(jìn)行了通報(bào)，其中大王鎮(zhèn)、勝坨鎮(zhèn)被評(píng)為全市試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合發(fā)展先進(jìn)單位，新戶鎮(zhèn)、牛莊鎮(zhèn)、史口鎮(zhèn)被評(píng)為全市試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)跨越發(fā)展先進(jìn)單位。三是制定印發(fā)了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號(hào)文件進(jìn)一步優(yōu)化試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕47號(hào)），對(duì)前期試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革有關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整完善。四是推動(dòng)管理權(quán)限動(dòng)態(tài)調(diào)整。指導(dǎo)縣區(qū)在前期試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)下放管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政審批制度改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，按照有增有減的原則，對(duì)已下放權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，切實(shí)提高了下放權(quán)限的使用效率。例如，東營(yíng)市河口區(qū)印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河口區(qū)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)放權(quán)目錄的通知》（東河編發(fā)〔2015〕24號(hào)），對(duì)新戶鎮(zhèn)、仙河鎮(zhèn)提報(bào)的21項(xiàng)權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整；墾利縣取消了勝坨鎮(zhèn)23項(xiàng)權(quán)限，為永安鎮(zhèn)新增了2項(xiàng)權(quán)限。

（二）借足改革東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理。一是針對(duì)基層政府長(zhǎng)期存在的權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，按照“權(quán)力法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本思路，指導(dǎo)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)兩張清單一并編制。二是編制了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”參考目錄和模板，并及時(shí)下發(fā)各縣區(qū)參照?qǐng)?zhí)行。與此同時(shí)，還指導(dǎo)各縣區(qū)充分借鑒市直、縣區(qū)政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單編制流程，通過技術(shù)共享、人員共享、平臺(tái)共享的方式，借足改革東風(fēng)，切實(shí)做好了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政權(quán)力清單、責(zé)任清單的編制公布工作。三是指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”制定工作中先行一步，積累經(jīng)驗(yàn)、示范推進(jìn)。廣饒縣組織相關(guān)人員赴外地進(jìn)行了學(xué)習(xí)交流，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際，擬定了大王鎮(zhèn)行政權(quán)力事項(xiàng)目錄。墾利縣召開了全縣推行鎮(zhèn)（街道）權(quán)力清單、責(zé)任清單工作啟動(dòng)大會(huì)，出臺(tái)了鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單制定實(shí)施方案和工作規(guī)范，在鎮(zhèn)（街道）成立了審核小組，采取“三審三回”的方式，切實(shí)做好了“權(quán)責(zé)清單”的編制工作。截止目前，東營(yíng)市各縣區(qū)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”均已編制完成，并向社會(huì)公布。

（三）適應(yīng)發(fā)展需要，調(diào)整優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。一是指導(dǎo)縣區(qū)對(duì)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，明確試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)事業(yè)單位結(jié)合實(shí)際整合為3—4個(gè)；省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），與開發(fā)區(qū)管委會(huì)按照“鎮(zhèn)區(qū)一體”模式綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)；一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也要結(jié)合實(shí)際對(duì)現(xiàn)有財(cái)政撥款事業(yè)單位（不含教育、衛(wèi)生）進(jìn)行適當(dāng)整合。二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展工作的實(shí)際，制定出臺(tái)文件鼓勵(lì)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)因地制宜、突出特色，適度打破行政、事業(yè)界限，探索由編制管理向崗位管理過渡，切實(shí)提高了編制資源的使用效率和工作人員的積極性。三是加強(qiáng)安監(jiān)、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管力量。制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管力量的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕96號(hào)），對(duì)基層安監(jiān)機(jī)構(gòu)人員配置、領(lǐng)導(dǎo)配備等提出了明確要求。根據(jù)環(huán)保監(jiān)管的工作特點(diǎn)，指導(dǎo)縣區(qū)以試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)為核心區(qū)，分片派駐了環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍，并將其納入綜合執(zhí)法范圍。截至目前，東營(yíng)市安監(jiān)、環(huán)保領(lǐng)域已初步構(gòu)建起了“橫向到邊、縱向到底”的四級(jí)監(jiān)管執(zhí)法體系。

（四）抓牢重點(diǎn)環(huán)節(jié)，做好試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革工作。一是確定改革方向。根據(jù)上級(jí)有關(guān)精神，東營(yíng)市編辦積極創(chuàng)新、分步推進(jìn)，組織人員先期對(duì)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，切實(shí)摸清了試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀。二是明確改革路徑。結(jié)合試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位優(yōu)化調(diào)整，明確要求試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置綜合執(zhí)法辦公室。擬訂了《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的意見》，出臺(tái)了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號(hào)文件進(jìn)一步優(yōu)化試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》（東編辦發(fā)〔2015〕47號(hào)）文件，對(duì)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的范圍、平臺(tái)建設(shè)、管理體制以及運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了明確。三是抓好改革落實(shí)。指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在推進(jìn)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法方面先試先行，廣饒縣制定了《關(guān)于開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的實(shí)施意見》，探索將城鎮(zhèn)管理、規(guī)劃建設(shè)、土地管理、道路交通等4個(gè)領(lǐng)域的53項(xiàng)縣級(jí)行政執(zhí)法權(quán)下放并納入大王鎮(zhèn)、稻莊鎮(zhèn)綜合執(zhí)法范疇；墾利縣印發(fā)了《關(guān)于開展鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，確定在城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食藥監(jiān)管等9個(gè)領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法或聯(lián)動(dòng)執(zhí)法試點(diǎn)。通過上述試點(diǎn)帶動(dòng)，有效促進(jìn)了相關(guān)改革的全面推進(jìn)。

二、存在問題

通過上述改革舉措，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，大王鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1613.2億元，同比增長(zhǎng)2.4%；完成社會(huì)固定資產(chǎn)投資192.1億元，同比增長(zhǎng)5.1%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入9.3億元。勝坨鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1084.3億元，同比增長(zhǎng)0.4%；完成社會(huì)固定資產(chǎn)投資114.7億元，同比增長(zhǎng)15.1%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入2.1億元。其他試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)，特別是史口鎮(zhèn)、新戶鎮(zhèn)和陳莊鎮(zhèn)，相關(guān)指標(biāo)也有不同程度地增長(zhǎng)?？傮w來看，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，從前期的改革實(shí)踐來看，主要還存在以下幾方面問題：

（一）體制不順，部分職能履行存在障礙。近年來，按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和行政審批制度改革等工作要求，大量管理權(quán)限下放到了基層。但從實(shí)際效果來看，由于試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，權(quán)限下放后沒有得到較好履行，成為了“僵尸權(quán)限”。另外，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)體制機(jī)制也不夠順暢；例如，前期各試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)雖然都成立了綜合執(zhí)法辦公室，但由于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各派駐機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系不同，工作銜接不夠順暢，無法形成工作合力，實(shí)踐效果暫時(shí)不夠理想。

（二）監(jiān)管薄弱，重點(diǎn)領(lǐng)域力量有待加強(qiáng)。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨的監(jiān)管壓力越來越大。諸如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，都需要大量人員力量。但目前來看，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)的人員編制仍是2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革期間，根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況核定的，歷經(jīng)六年的發(fā)展變化，不管是從編制總量還是從編制結(jié)構(gòu)上來看，都已不能適應(yīng)新形勢(shì)下試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)快速發(fā)展的需求。

（三）資源短缺，綜合發(fā)展能力受到限制。通過近幾年的改革發(fā)展，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和公共服務(wù)提供等方面取得了較大成績(jī)。與此同時(shí)，發(fā)展也帶來了人才、土地和資金等方面的需求。目前來看，前期的優(yōu)惠政策在試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展初期，發(fā)揮了積極作用；但隨著發(fā)展規(guī)模和層次的不斷延伸，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)在人才、土地和資金等方面的短板愈發(fā)明顯，其帶頭發(fā)展、跨越發(fā)展的能力受到了一定限制。

三、對(duì)策建議

（一）結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，加強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門、派駐機(jī)構(gòu)之間存在的配合張力問題。結(jié)合下步鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，一方面，要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，抓住解決問題的牛鼻子，實(shí)行重點(diǎn)突破。比如可以探索建立由縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期組織相關(guān)部門研究解決改革發(fā)展中遇到的困難和問題。另一方面，要完善試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)職能配置?？梢愿鶕?jù)基層發(fā)展實(shí)際，探索將部分重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)直接賦予強(qiáng)鎮(zhèn)政府，與此同時(shí)，進(jìn)一步完善派駐機(jī)構(gòu)管理體制，切實(shí)補(bǔ)齊試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展短板。

（二）根據(jù)基層發(fā)展形勢(shì)需要，增強(qiáng)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)重點(diǎn)領(lǐng)域人員力量。今年，省政府辦公廳發(fā)文要求加強(qiáng)基層鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全等領(lǐng)域監(jiān)管力量?？梢哉f，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)的管理內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象和工作重點(diǎn)均發(fā)生了較大變化。下一步，一是省編辦根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系，重新核定試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員編制，進(jìn)一步優(yōu)化基層編制資源配置。二是根據(jù)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食藥監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域工作需要，下達(dá)一部分專項(xiàng)編制，用于解決發(fā)展亟需。三是探索將部分適宜納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍的服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)承擔(dān)，同時(shí)將有限編制資源向監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域集中。

（三）補(bǔ)齊試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展短板，加大重點(diǎn)資源支持力度。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展離不開人才、土地、資金等資源要素的支撐，試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)作為基層發(fā)展的排頭兵，更是如此。在這方面，省級(jí)層面要加大支持力度，在政策上發(fā)揮好布局和引領(lǐng)作用，例如，考慮試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，可以探索實(shí)行“人員混用、崗位管理”的用人模式，為各類人才交流成長(zhǎng)提供優(yōu)質(zhì)平臺(tái)。另外，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門繼續(xù)加大土地、資金支持力度的同時(shí)，可以探索提高資源支持精準(zhǔn)度的有效措施，既給地方動(dòng)力，也給地方壓力，真正讓有限資源起到點(diǎn)石成金的效果。市縣層面，也要結(jié)合實(shí)際，積極協(xié)調(diào)國(guó)土、財(cái)政等有關(guān)部門，加大支持力度，切實(shí)破除改革試點(diǎn)的發(fā)展瓶頸。

關(guān)鍵詞：體制機(jī)制創(chuàng)新 試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn) 東營(yíng)市