李紅星 吳雨樨 孫婷

摘 要：黑龍江省賓縣垃圾綜合治理項目是地方政府治理城市垃圾的典型范式。地方政府將社會主體引入垃圾治理過程中，找到政企合作結(jié)合點，充分調(diào)動社會主體積極性，允許他們參與社會管理并承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任，最終實現(xiàn)地方政府與企業(yè)各自的利益訴求。

關(guān)鍵詞：地方政府；垃圾治理；治理創(chuàng)新

中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0158-02

一、賓縣生活垃圾綜合治理的實踐

2009年12月，黑龍江省賓縣垃圾處理綜合利用示范項目開始投入建設(shè)。項目總投資7 285.58萬元，其主要資金來源包括申請國家投資700萬元，企業(yè)與德國泰山天使創(chuàng)業(yè)基金聯(lián)合投資6 585.58萬元。預(yù)計年收入2 439.3萬元，投資回收期4.41年，內(nèi)部收益率21.46%。

本項目利用間歇式干法沼氣發(fā)酵工藝制取沼氣，為小城鎮(zhèn)居民提供廉價清潔燃?xì)?。項目遵循整體規(guī)劃、突出重點、分布實施的原則，符合國家的投資要求，符合國家對環(huán)境保護(hù)的要求。通過對項目的實施，使項目區(qū)廢棄的垃圾得到有效處理，充分體現(xiàn)技術(shù)的先進(jìn)性與成熟可靠性，從而在投入與產(chǎn)出之間很好地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的合理性。

（一）項目實施主體

該項目實施主體具有多元化的特點，承建單位是黑龍江省龍能燃?xì)馔顿Y有限公司，委托人為賓縣縣政府。黑龍江省龍能燃?xì)馔顿Y有限公司具有多年從事垃圾生產(chǎn)及轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗，通過引進(jìn)德國生產(chǎn)工藝，掌握了國際先進(jìn)垃圾處理技術(shù)，為承擔(dān)本項目做好充分準(zhǔn)備。

（二）項目實施條件

項目區(qū)屬于賓縣工業(yè)開發(fā)區(qū)，城市垃圾污水量大，非常適合沼氣工程的推廣，為建設(shè)垃圾處理工程提供了良好的基礎(chǔ)條件和充足的原料。黑龍江省大部分村鎮(zhèn)居民都從事過沼氣生產(chǎn)，因此已經(jīng)積累了較為豐富的沼氣生產(chǎn)和技術(shù)推廣經(jīng)驗。在沼氣利用過程中，人們已經(jīng)形成了對沼氣的高度認(rèn)同，企業(yè)及社會已經(jīng)形成穩(wěn)定的沼氣推廣利用體系，為再生資源的銷售提供了良好的社會與市場環(huán)境。

（三）項目經(jīng)營風(fēng)險分析

1.敏感性分析

考慮項目實施過程中一些不確定因素的變化，分別對銷售收入、固定資產(chǎn)投資和經(jīng)營成本作了增加和減少10%的單因素變化對財務(wù)內(nèi)部收益影響的敏感性分析。經(jīng)分析可以看出，各因素的變化都不同程度影響其內(nèi)部收益率，其中銷售收入的變化對FIRR的影響最大，其次是經(jīng)營成本，固定資產(chǎn)投資的影響最小。

2.原材料風(fēng)險

該項目原材料主要是生活垃圾，如果這些垃圾不能及時進(jìn)入垃圾處理工程，將對周邊環(huán)境形成污染，因此原料的供應(yīng)基本無風(fēng)險。

3.技術(shù)風(fēng)險

該項垃圾處理技術(shù)采用垃圾厭氧發(fā)酵技術(shù)工藝。該技術(shù)具有投資省、耗能低、產(chǎn)氣率高、操作方便和有利于綜合利用等特點，風(fēng)險很低，并且在簽訂設(shè)備合同時，通過增加保證設(shè)備質(zhì)量、對設(shè)備的操作人員進(jìn)行培訓(xùn)等條款，來轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

4.資金風(fēng)險

該項目建設(shè)投資沒有借款，無償債風(fēng)險。由于該項目流動資金借款很少，因而項目流動比率和速動比率很大，項目每年流動資產(chǎn)可以立即用于償付流動負(fù)債的能力較強(qiáng)。

（四）項目實施模式

1.設(shè)計原則

（1）資源化原則。該項目在設(shè)計之初就把垃圾視為一種有價值的寶貴資源，充分利用垃圾資源是污染防治的重要原則。垃圾經(jīng)處理后，產(chǎn)出的再生能源（沼氣）具有較好的經(jīng)濟(jì)價值。

（2）生態(tài)化原則。物質(zhì)循環(huán)與生態(tài)流動是生態(tài)學(xué)的基本原理之一。賓縣垃圾治理項目始終遵循生態(tài)學(xué)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想，追求社會生態(tài)平衡，通過對縣域垃圾生態(tài)化處理，實現(xiàn)縣域的生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

（3）綜合效益原則。賓縣垃圾治理項目在追求生態(tài)效益的同時，一直兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，將垃圾治理與資源再生有機(jī)結(jié)合起來，使垃圾治理過程也變成了資源再生過程，既消除了環(huán)境污染、解決了部分就業(yè)問題，同時也通過再生資源獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

（4）可靠性原則。項目實施過程中遵循生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、再造工藝成熟、產(chǎn)品質(zhì)量可靠的原則，廠房及生產(chǎn)流水線設(shè)計中吸取國外先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和施工技術(shù)，使項目質(zhì)量達(dá)到國際先進(jìn)水平。

（5）管理簡便原則。引進(jìn)德國管理流程，將人工操作和機(jī)器自動控制有機(jī)結(jié)合，將人工操作難度大且人工成本較高的工作交給機(jī)器，采用自動化技術(shù)，分別發(fā)揮人與機(jī)器之所長，提高系統(tǒng)運行管理水平。

2.實施方案

賓縣縣政府在本項目建設(shè)過程中承擔(dān)的責(zé)任主要是向項目建設(shè)方提供工業(yè)用地50年使用權(quán)，對垃圾處理給予50元/噸的補(bǔ)貼，同時政府負(fù)責(zé)垃圾的收集及將垃圾運送至處理廠。土地補(bǔ)償金由企業(yè)承擔(dān)，土地出讓金采取先征后返的方式。如果企業(yè)使用土地進(jìn)行抵押，必須提前通知政府。此項目投入使用后，所產(chǎn)生的利潤及所得要依法納稅。

二、賓縣垃圾綜合治理項目各方利益與企業(yè)困境分析

（一）各方利益

建設(shè)項目投入使用后，政府、項目建設(shè)方及社會民眾均會獲得相應(yīng)利益。

1.企業(yè)與政府所獲得的經(jīng)濟(jì)效益

根據(jù)收入表、總成本表、損益表計算，投產(chǎn)后產(chǎn)生沼氣和電能，年均銷售收入為2 439.3萬元，年均總成本895.35萬元，利潤1 543.95萬元。項目財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）為21.46%，項目財務(wù)凈現(xiàn)值為6 784.09萬元。政府在為民眾提供公共服務(wù)的同時，還能夠獲得本項目利潤所帶來的稅收收入。

2.政府與民眾獲得的環(huán)境和社會效益

通過本項目沼氣工程及能源生態(tài)模式建設(shè)，實現(xiàn)廢棄物的資源利用，消除農(nóng)牧業(yè)和工業(yè)加工造成的污染，發(fā)展無公害生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高人民生活和健康水平，實現(xiàn)人與自然的和諧，可以大大提高項目區(qū)人民的生活條件。

（二）企業(yè)在經(jīng)營過程中的困境

1.產(chǎn)能過剩。賓縣城鎮(zhèn)人口規(guī)模在15萬左右，每天產(chǎn)生生活垃圾不足200噸，與企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模相比，垃圾數(shù)量不能滿足企業(yè)生產(chǎn)所需。

2.企業(yè)投資能力有限。本項目總投資7 285.58萬元，企業(yè)自身投資能力有限，其中大部分投資需要四方籌集，包括國家貸款、社會募集等。

3.垃圾分類困難。在項目投入使用后，企業(yè)遇到的第一個困難就是垃圾分類問題。我國大部分城市包括賓縣生活垃圾幾乎沒有分類，但本垃圾綜合治理項目的垃圾處理工藝要求垃圾必須在分類之后才能進(jìn)行處理，所以，企業(yè)在接到垃圾之后，必須進(jìn)行大量的分類工作，耗費大量時間，增加了人力成本。

4.產(chǎn)品銷售困難。本項目通過垃圾處理產(chǎn)生沼氣和電能。國家規(guī)定民營氣站可以介入正常銷售渠道，所以沼氣直接銷售給周邊居民用于生產(chǎn)和生活，但電能的銷售卻受到國家政策的限制。

三、賓縣垃圾治理項目對地方政府的啟示

（一）治理創(chuàng)新對決策層提出更高素質(zhì)要求

地方政府采用BOT模式供給公共服務(wù)在全國并不少見，但賓縣所采用的垃圾處理技術(shù)是黑龍江省龍能燃?xì)馔顿Y有限公司從德國引進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，在我國的投產(chǎn)使用是全國首家。這種決策需要領(lǐng)導(dǎo)者具有敏銳的洞察力，具有更高的膽識和魄力，敢于嘗試，大膽創(chuàng)新。

（二）治理創(chuàng)新需要政府更好履行職能

就垃圾處理項目本身，項目建設(shè)方承擔(dān)大部分責(zé)任，但在垃圾運進(jìn)處理廠之前，應(yīng)由政府管理，這里主要涉及垃圾的分類和轉(zhuǎn)運問題。政府在居民點收集垃圾的時候，可以要求居民分類投放，然后由運輸部門分類運往垃圾處理廠。對于生產(chǎn)能力過剩的問題，政府可以通過設(shè)立轉(zhuǎn)運站的方式，將縣城周邊的鄉(xiāng)村生活垃圾一同收集上來，共同交給垃圾處理廠，從而增加垃圾數(shù)量，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

（三）治理創(chuàng)新需要政府加快簡政放權(quán)

我國各級政府牢牢把握著對不同項目審批的權(quán)限，越到地方，政府權(quán)限越小，這在一定程度上限制了地方政府治理創(chuàng)新的空間和范圍。對同一主體，其各方面的相關(guān)審批權(quán)應(yīng)在同一級政府，便于協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，也便于協(xié)同一致。對于與地方事務(wù)緊密相關(guān)的公共事業(yè)的審批權(quán)應(yīng)盡量下放給地方政府，使地方政府的決策自主權(quán)更大，使決策更有針對性。

（四）加強(qiáng)地方政府間的垃圾協(xié)同治理

類似黑龍江省賓縣土地及人口規(guī)模的城鎮(zhèn)在全國還有很多，不論垃圾治理還是其他公共事業(yè)管理，都可能存在因規(guī)模小而浪費生產(chǎn)能力的現(xiàn)象。如果縣鄉(xiāng)政府間能夠加強(qiáng)合作，開展協(xié)同治理，共同開發(fā)使用同一個垃圾綜合處理項目，則既可以解決各自的垃圾治理問題，同時也可以節(jié)約成本，充分利用企業(yè)生產(chǎn)能力，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（五）將改革公共服務(wù)供給模式作為治理創(chuàng)新的突破口

公共服務(wù)應(yīng)該由政府提供，但不一定由政府自己親自生產(chǎn)。從賓縣垃圾綜合治理項目可以看到，政府可以通過購買公共服務(wù)的方式來向公眾提供公共服務(wù)，這種方式效率更高，群眾滿意度更高，實現(xiàn)的社會效益更大。