流域經(jīng)濟新視野下“淮河生態(tài)經(jīng)濟帶”統(tǒng)籌發(fā)展對策研究

朱倩 江春華

摘 要：淮河流域是連接我國南北的關(guān)鍵區(qū)域，也是溝通中東部的橋梁。但長期以來，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境壓力大，總體競爭力薄弱。在調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式促升級的改革背景下，應當順應區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展要求。因此，基于流域生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的視角，從升級中國經(jīng)濟、融合區(qū)域發(fā)展的高度，提出打造“淮河生態(tài)經(jīng)濟帶”的戰(zhàn)略構(gòu)想：在借鑒國外先進管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動模式，完善相關(guān)政策體系，重點打造立體交通體系，切實保障流域生態(tài)安全，充分發(fā)揮流域的獨特優(yōu)勢，增強經(jīng)濟發(fā)展帶動的輻射效應，形成新的經(jīng)濟空間開放格局。

關(guān)鍵詞：淮河流域；生態(tài)經(jīng)濟；統(tǒng)籌發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0005-02

引言

生態(tài)經(jīng)濟帶，既非傳統(tǒng)的純自然保護區(qū)，也區(qū)別于注重經(jīng)濟發(fā)展的工業(yè)區(qū)，而是結(jié)合生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的新概念，是使自然生態(tài)與人類文明和諧統(tǒng)一的新思路?；春由鷳B(tài)經(jīng)濟帶是按照“流域經(jīng)濟”理論，以淮河干流為依托，兼顧眾多影響因素，以濱海、淮安、蚌埠—淮南、信陽為核心城市，將淮河建設(shè)成為連接東中部地區(qū)的黃金通道和貫通上下游“經(jīng)濟流”，形成統(tǒng)籌發(fā)展的跨省域的生態(tài)經(jīng)濟共同體?；春恿饔騼?nèi)人口密集，交通節(jié)點城市密布，產(chǎn)業(yè)群集聚，是我國經(jīng)濟增長的重要潛力區(qū)。但長期以來，淮河流域水污染問題嚴重，水資源短缺且分布不均，水患頻發(fā)未能根治；另一方面，由于一直強調(diào)水患的治理以及對跨省區(qū)域發(fā)展的不重視，導致流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，上升動力不足，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，城鎮(zhèn)化水平低下，區(qū)位優(yōu)勢日漸弱化。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高經(jīng)濟增長內(nèi)生動力，科學規(guī)劃發(fā)展布局，探索生態(tài)文明與經(jīng)濟發(fā)展和諧統(tǒng)一的融合點，以可持續(xù)發(fā)展理念為核心，構(gòu)建淮河生態(tài)經(jīng)濟帶，是緩和人與自然緊張關(guān)系，推進淮河流域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。筆者基于流域生態(tài)經(jīng)濟理論，結(jié)合淮河流域發(fā)展的具體現(xiàn)狀闡明構(gòu)建“淮河生態(tài)經(jīng)濟帶”的必要性；同時，深入挖掘 “淮河生態(tài)經(jīng)濟帶”的獨特優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，針對性地提出相關(guān)創(chuàng)新性對策，以期對淮河的“黃金水道”和“生態(tài)走廊”建設(shè)具有借鑒意義。

一、淮河流域發(fā)展存在的問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展較為落后

淮河流域區(qū)位優(yōu)勢明顯，卻是我國的經(jīng)濟貧困集中地帶。從2014年數(shù)據(jù)來看，淮河流域安徽段除宿州、蚌埠、滁州等市的GDP增速超過全省平均水平以外，其余5個市的GDP增速均低于全省平均水平，淮南還出現(xiàn)了負增長。在江蘇省13個主要城市GDP排名中，地處淮河流域的鹽城位列第7，宿遷、連云港、淮安3市分別排倒數(shù)第1、2、3名。流域內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不平衡，城市化水平普遍較低，農(nóng)業(yè)比重明顯高于長江流域和珠江流域，卻缺少有效開發(fā)和引導，難以促進市場經(jīng)濟發(fā)育；同時，基于沿河資源優(yōu)勢建立起來的高污染、高排放工業(yè)企業(yè)數(shù)量較多，排污設(shè)施不健全，專業(yè)化治污水平不高，低中端企業(yè)規(guī)模過大影響了國民經(jīng)濟的增長；此外，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度緩慢，難以滿足人民日益增多的消費需求，整體缺乏上升趨勢，輻射效應微弱，培養(yǎng)區(qū)域性核心城市的能力有待提高。

（二）管理區(qū)域割裂，戰(zhàn)略層次較低

盡管建設(shè)淮河流域的戰(zhàn)略構(gòu)想已經(jīng)比較成熟，但截至2015年依然未能同長三角經(jīng)濟圈、皖江城市帶一樣上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，展望期相對較長，經(jīng)濟發(fā)展明顯處于弱勢邊緣地位，形成圍在三大國家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域之中的“發(fā)展洼地”。同時，我國實行水資源和水環(huán)境管理相分離的體制，即各機構(gòu)都建立了自己的管理體制，各自從本部門的利益出發(fā)制定相關(guān)規(guī)章制度，按照各自的法律規(guī)定進行管理，追求利益最大化，忽視了水資源利用和水污染防治應當緊密結(jié)合的問題，這必然導致過度的流域資源損耗和生態(tài)的加劇惡化。在淮河流域地處5省交界區(qū)域的現(xiàn)實情況下，每個省都沒有重視其資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，整個流域難以做到統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)合作，流域本身的效用發(fā)揮受到阻礙，無法實現(xiàn)整個流域生態(tài)效益和社會效益的完美共生。

（三）水污染問題嚴重

近十幾年來，政府一直致力于防治水污染，但水污染問題依然嚴重。從2014年中國環(huán)境狀況公報可以看出，淮河流域I—III類水質(zhì)斷面偏少，干流和支流的水質(zhì)較上年均有所下降。比較2015年1月和11月的淮河流域省界水體水資源質(zhì)量狀況通報可以看出，水質(zhì)較好滿足Ⅲ類水的斷面減少1個，水質(zhì)受到污染的Ⅴ類水斷面增加4個，列入重點流域水污染防治規(guī)劃省界斷面水質(zhì)達標率下降16.6%，過半河流的水質(zhì)仍然不達標。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沿淮地區(qū)重點發(fā)展精細化工業(yè)，廢水排放量不斷增加，超過了水功能區(qū)的自我凈化能力；農(nóng)藥和柴油排放量也在不斷上升，但平均利用率和對廢水的無害化處理率均不足30%。這說明淮河流域水污染積重難返，治污措施效果不明顯，仍然存在較大的面源污染，極易破壞水生態(tài)平衡，危害居民的身體健康，引起土壤次生鹽堿化，加劇水資源短缺矛盾。

（四）洪澇旱澇災害嚴重

淮河流域介于長江和黃河流域之間，是我國南方多雨氣候和北方干旱氣候的接合處，也是北半球亞熱帶和溫帶的接合處，具有暖溫帶半濕潤季風氣候的明顯特征。夏季炎熱多雨，冬季溫和少雨，再加上地形平坦落差小，上中游支流多，河道彎窄，增強了河水沖擊力，導致流域自我調(diào)節(jié)能力相對較弱；同時，流域內(nèi)防洪系統(tǒng)不健全，排洪體系不夠完善，水患未能根治，河水極易泛濫，產(chǎn)生“旱澇急轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。即便是黃河泛濫，也有可能“奪淮入海”，加劇淮河泄流不暢，產(chǎn)生內(nèi)澇?；春恿饔蚰杲邓控S沛且主要集中在主汛期，影響的天氣系統(tǒng)眾多，降水時空分布不均，增加了抗洪救災的作業(yè)難度，影響了農(nóng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展。隨著流域內(nèi)人口增多，基礎(chǔ)設(shè)施增加，社會財富不斷累積，一旦發(fā)生洪旱澇災害，便會產(chǎn)生難以估量的損失。

二、獨特優(yōu)勢與發(fā)展?jié)摿?/p>

（一）地理區(qū)位優(yōu)勢

淮河流域是連接我國東西南北的重要區(qū)域，地理位置優(yōu)越，是我國傳統(tǒng)的糧棉油基地，在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中占有舉足輕重的地位，同時也是華夏文明的積淀區(qū)，人文旅游資源豐富。地勢平坦，再加上得天獨厚的自然條件，使得流域內(nèi)生態(tài)資源豐富，后備土地資源充足，淺層地表水豐富，人力資源充足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力巨大，是農(nóng)作物和農(nóng)畜的優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。同時淮河流域連接著黃渤海地區(qū)和長三角經(jīng)濟圈，毗鄰發(fā)達城市，是對國家三大戰(zhàn)略地區(qū)的資源進行有效整合的關(guān)鍵契合點。如果能夠?qū)α饔騼?nèi)資源進行保護性地開發(fā)和利用，必然能夠最大效用地發(fā)揮淮河流域的區(qū)位優(yōu)勢，獲得區(qū)域的自然效益和社會效益，建成產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化的農(nóng)業(yè)示范基地，進而保障國家糧食安全。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)優(yōu)勢

淮河流域礦產(chǎn)資源豐富、品種繁多，流經(jīng)城市的工業(yè)化水平一直保持在中等，并且呈現(xiàn)出螺旋式上升的發(fā)展勢頭。工業(yè)基礎(chǔ)比較雄厚，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較完善，經(jīng)濟發(fā)展受資源限制較小，產(chǎn)業(yè)承載能力較強，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件充足。另外，淮河流域煤炭資源豐富，已經(jīng)培育了多個大型煤炭基地，是我國黃河以南最大的煤炭供應地。近年來，受到皖江城市帶的經(jīng)濟輻射效應，淮河流域的輕工業(yè)也有一定發(fā)展，工業(yè)城市不斷崛起，發(fā)展勢頭強勁，發(fā)展準備充分。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷進行調(diào)整升級，依托政策優(yōu)勢，有的放矢地進行轉(zhuǎn)變，提高第三產(chǎn)業(yè)比重，促使產(chǎn)業(yè)向高端化邁進，提高城市的綜合競爭力。

（三）交通運輸體系優(yōu)勢

淮河流域獨特的地理位置為開發(fā)水陸交通打開了方便之門。從古至今，淮河流域的交通事業(yè)持續(xù)繁榮，在隋唐時期達到鼎盛，沿河蘊藏著豐富的潛在能源，因此，在交通運輸方面有著得天獨厚的優(yōu)勢?；春恿饔蚝拥烂懿?，水陸交通發(fā)達。進入新時期以來，交通功能已由貫通四方的“大通道”上升為全國化的“大樞紐”，其交通節(jié)點城市更是具有綜合性的交通優(yōu)勢，能夠充分發(fā)揮樞紐功能，形成“一主多元”的交通網(wǎng)點，進一步聚合國內(nèi)外的先進生產(chǎn)要素，使全流域加快融入?yún)^(qū)域合作化和經(jīng)濟一體化進程。

三、創(chuàng)新發(fā)展建議

（一）借鑒國外先進管理經(jīng)驗，繼續(xù)推進水污染防治

1.提前制訂長期的治理計劃，明確治理目標

計劃包含的內(nèi)容應該全面且有明確的核心，制訂措施應根據(jù)科學的水質(zhì)標準，降低重要污染物的標準，改善城市污水處理系統(tǒng)等；應該由多位專家進行科學的分析和論證，并通過公眾參與進行投票協(xié)商，還應加強與各高等院校和科研機構(gòu)的合作，使將要實施的工程能夠最大限度地體現(xiàn)科學性和專業(yè)性。

2.注重流域水資源的統(tǒng)一有效管理

緊緊抓住機遇，將淮河流域的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略盡快上升為國家戰(zhàn)略，強調(diào)政府的宏觀調(diào)控，加強各省政府及相關(guān)部門間協(xié)調(diào)合作，改善淮河流域省區(qū)管理割裂的現(xiàn)狀，做好流域跨界治理工作，監(jiān)督落實到位。建立多部門、多企業(yè)共同參與的管理機制，加強信息交流，引進高端管理人才形成統(tǒng)籌規(guī)劃的合作體系。

3.完善生態(tài)補償機制，加強生態(tài)法治理念

盡快建立和完善資源使用以及生態(tài)補償?shù)闹贫?，推動橫向生態(tài)補償機制的建立，加大《環(huán)境保護法》的行政執(zhí)法力度，促進環(huán)境公益訴訟制度的確立。同時盡快建立獸藥、化肥農(nóng)藥對環(huán)境影響的評估體系，降低藥物對淮河水域的污染，形成完美的生態(tài)保護屏障，并加強引導流域內(nèi)的生態(tài)消費模式。

（二）完善相關(guān)財政政策，建立創(chuàng)新驅(qū)動機制

設(shè)立專項資金，加大財政資金對流域內(nèi)資源的投入，同時籌集各方資金，兼顧不同地區(qū)、不同流域的地域特點，實行差異化合作模式，對重點地區(qū)以PPP融資模式推進市場化運作，引導社會資本的投資方向，參與淮河流域的生態(tài)開發(fā)和利用，進一步減輕生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展中的阻力。明確資金的使用方向，例如，加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，引導農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化方向發(fā)展；抑制高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實行獎懲機制；出臺相關(guān)政策，在不斷壯大支柱產(chǎn)業(yè)的同時，推進流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)向科技化、高端化轉(zhuǎn)型升級，形成特色產(chǎn)業(yè)基地園，向新型工業(yè)化邁進。同時，加快（下轉(zhuǎn)9頁）（上接6頁）發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)，對環(huán)保方面的融資實行政策支持，盡快設(shè)立環(huán)?；?，推行污染第三方治理制度，運用政策杠桿鼓勵治水；對相關(guān)建設(shè)項目和投入資源進行有效整合，重點支持沿淮環(huán)境保護與生態(tài)開發(fā)領(lǐng)域具有基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的PPP項目，提高淮河灌溉、航運、防洪等水資源利用價值；提升整體的社會效益，增加正外部性，全力打造中國第四個增長極。

（三）建設(shè)立體交通走廊，重筑“黃金水道”

首先，完善泄洪系統(tǒng)建設(shè)，擴大蓄水能力，疏浚下游的出海通道，提高泄洪能力，降低水患風險?；春恿饔蚓哂歇毺氐陌毒€優(yōu)勢，能夠升級航道，規(guī)?；l(fā)展內(nèi)河航運，實現(xiàn)河海聯(lián)運，增加對外貿(mào)易的強度。其次，改造升級相對應的港口，建設(shè)規(guī)?；奈锪骷屑~，大力發(fā)展集裝箱運輸，強力帶動所屬城市的經(jīng)濟發(fā)展。另外，發(fā)展陸路交通，在原有鐵路的基礎(chǔ)上再新建一條橫貫東西的東隴海鐵路，完善鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并同時規(guī)劃建設(shè)沿淮高速公路，構(gòu)建通達的現(xiàn)代化公路網(wǎng)絡(luò)體系，增強三種線路的連接、運輸和服務(wù)能力，從而完成與淮三角的無縫銜接，使“四位一體”的聯(lián)動機制開始真正運轉(zhuǎn)。