北宋精致的分權(quán)制衡

趙冬梅

為防范軍人，采取“兵權(quán)宜分”的策略

宋朝建立之后，首要的防范對(duì)象就是軍人。

對(duì)于武裝力量，宋朝采取的“兵權(quán)宜分”的策略。如何分法？第一招，把全國(guó)各地地方軍隊(duì)中的精兵悉數(shù)搜羅到中央，編入禁軍，在首都地區(qū)駐扎，讓皇帝直接掌控的禁軍成為宋朝國(guó)家唯一具有戰(zhàn)斗力的武裝力量。各地剩下的由地方政府直接管控的軍隊(duì)叫做廂軍，人少、個(gè)兒矮、待遇差、基本無(wú)訓(xùn)練。其主要功能是賣(mài)苦力，比如修城墻、看倉(cāng)庫(kù)、運(yùn)送物資等等。這樣的軍隊(duì)是連小股土匪都擋不住的，就更別提抗衡中央了。第二招，禁軍的最高司令部，從建國(guó)之初的兩個(gè)變成了三個(gè)，最高軍事將領(lǐng)的級(jí)別隨之降低。那些曾經(jīng)跟趙匡胤稱(chēng)兄道弟的老將們，早就被他一杯美酒釋了兵權(quán)，回家享福去了。第三招，禁軍的三個(gè)司令部只有管理軍隊(duì)的權(quán)力，沒(méi)有調(diào)動(dòng)軍隊(duì)的權(quán)力。調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，必須要樞密院的兵符，而樞密院的長(zhǎng)官?gòu)膩?lái)都不是軍人。用非軍人來(lái)牽制軍人。

然而，在宋朝最高統(tǒng)治者看來(lái)，上述分權(quán)措施，是有明顯問(wèn)題的。什么問(wèn)題呢？經(jīng)過(guò)整編之后的宋朝武裝力量，有戰(zhàn)斗力的禁軍全部集中在首都，地方上沒(méi)有能打仗的兵。地方上沒(méi)有兵，如果在內(nèi)地，是沒(méi)有問(wèn)題的。問(wèn)題是邊境地區(qū)怎么辦？要命的是宋朝的邊防形勢(shì)又是如此嚴(yán)峻——北有契丹大國(guó)虎視眈眈，西北黨項(xiàng)桀驁躍躍欲試。地方上沒(méi)有兵，邊境怎么守？宋朝的解決方案是從中央派禁軍來(lái)守——禁軍以500人為單位、以半年到一年為通常期限，輪流守邊，這種制度，叫做“更戍法”?！拌F打的營(yíng)盤(pán)流水的兵”，流水的兵跟營(yíng)盤(pán)、跟守邊將領(lǐng)、跟地方官的關(guān)系都很難密切起來(lái)。更何況，按照制度，戍邊軍人的家屬還在開(kāi)封的軍營(yíng)里住著，由中央財(cái)政供養(yǎng)，邊防軍當(dāng)然是心向開(kāi)封、忠于皇帝和中央的。這是分兵權(quán)的第四招。

此外還有第五招。領(lǐng)導(dǎo)那些被打散了編制又在邊境重組的戍邊軍隊(duì)的，基本上都不是軍人。宋朝的軍人和非軍人之間的區(qū)別肉眼可辨——軍人一旦入伍就要在臉上刺字，此字終身不去，此人終老不復(fù)是農(nóng)人，士兵向上爬升可以當(dāng)軍官，得厚祿，但卻始終被隔離在正常社會(huì)之外。被派去領(lǐng)導(dǎo)邊防軍的大部分官員臉上沒(méi)字兒，我管他們叫“武選官”，這是一個(gè)夾在文官和軍人之間的官僚群體，他們沒(méi)當(dāng)過(guò)兵，多半出身官僚家庭，念書(shū)不多但是識(shí)字、有基本的計(jì)算能力，平均文化水平不能跟正經(jīng)文官比，但是肯定比軍人高。能夠被選拔到邊防上來(lái)管理軍隊(duì)的武選官不少都有背景，大多是開(kāi)國(guó)元?jiǎng)椎淖訉O后代。不過(guò)即便如此，他們?cè)诘诌_(dá)邊防崗位之前的主要履歷可能只是管倉(cāng)庫(kù)，至多是個(gè)城市公安局長(zhǎng)或者鄉(xiāng)村治安巡邏隊(duì)長(zhǎng)。用武選官來(lái)管理軍人，這就讓“鐵打的營(yíng)盤(pán)流水的兵”之外，又多了一重“流水的官”。這種機(jī)制，分權(quán)很徹底，但就戰(zhàn)斗力的養(yǎng)成而言， “將不知兵，兵不知將”。這樣的軍隊(duì)上戰(zhàn)場(chǎng)，吃敗仗一點(diǎn)兒都不奇怪。仁宗的時(shí)候范仲淹在西北整軍，神宗和王安石改革軍制，都是希望在軍隊(duì)和統(tǒng)兵官之間建立相對(duì)穩(wěn)固的聯(lián)系。可是誰(shuí)也不敢或者不愿觸動(dòng)“兵權(quán)宜分”的紅線。

為防止地方割據(jù)，從中央到地方，

權(quán)力分割、互相制約、互不統(tǒng)屬

以上是兵權(quán)，下面來(lái)看政府。先說(shuō)中央。宋朝的中央政府是“三權(quán)分立”的，行政、軍政、財(cái)政分別由中書(shū)、樞密院、三司三個(gè)機(jī)構(gòu)管理。中書(shū)就是傳統(tǒng)意義上的宰相府。但是，跟傳統(tǒng)宰相府包攬一切、無(wú)所不統(tǒng)不同，宋朝的中書(shū)不管軍政，也不管財(cái)政。樞密院的級(jí)別比中書(shū)略低，三司更低，但是，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官都是直接向皇帝負(fù)責(zé)的。樞密院負(fù)責(zé)軍隊(duì)的調(diào)度等等；三司負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)里究竟還有多少錢(qián)等等。在宋朝中央，還設(shè)有兩個(gè)非常重要的機(jī)構(gòu)——御史臺(tái)官和諫院，前者負(fù)責(zé)行政監(jiān)察，后者專(zhuān)司輿論，皇帝的錯(cuò)誤、朝政的缺失，御史臺(tái)官和諫官都可以提出批評(píng)。御史臺(tái)官和諫官的活躍讓宋朝政治一度呈現(xiàn)出積極的狀態(tài)，這是一種寶貴的自我糾錯(cuò)機(jī)制。

從地方上來(lái)看，宋朝的地方政府比較固定的設(shè)置是州縣兩級(jí)。很有意思的是，州長(zhǎng)的頭銜不是刺史，而是知州，縣長(zhǎng)的頭銜也可以叫做知縣。知州是“知某州事”的省稱(chēng)，什么意思呢？以其他身份（通常是中央官）管理某州事。這種聽(tīng)起來(lái)很“臨時(shí)”的頭銜的確是新制度。在統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)程中，宋朝在新收復(fù)的土地上不再任命刺史，而是派其他官員來(lái)管理該州事。為什么要這樣做？因?yàn)橹暗拇淌范喟胧擒娙?，以至于刺史頭銜本身被賦予了軍政一把抓的軍人政治色彩。而宋朝政府絕不想讓軍人再度掌握地方，因此，他們要從中央派出文官去管理州政。文官知州，手里又沒(méi)兵，當(dāng)然不會(huì)形成割據(jù)隱患。知州還有一個(gè)新設(shè)的副手叫做“通判”。曾經(jīng)有通判與知州鬧矛盾時(shí)自稱(chēng)“監(jiān)州”，說(shuō)自己是皇帝派來(lái)監(jiān)視知州的特派員。通判起初的確有這功能，后來(lái)天下太平，通判的監(jiān)視功能退化，但是知州有什么重要文件，還需要跟通判聯(lián)署，所以，通判對(duì)知州仍然在一定程度上構(gòu)成了制約。

宋朝建立之前，在州之上其實(shí)是有大行政區(qū)實(shí)際存在的，比如，一個(gè)節(jié)度使就管著好幾個(gè)州。宋朝建立之后，把節(jié)度使的轄區(qū)從幾個(gè)州縮小到一個(gè)州（也就是節(jié)度使的駐地州），讓節(jié)度使從雄踞一方的諸侯蛻變成區(qū)區(qū)一州之長(zhǎng)，到后來(lái)，又干脆用文官知州取代了它。節(jié)度使沒(méi)了，大區(qū)域的管理需求還是存在的。既要管理，又要防止割據(jù)，怎么辦？宋朝的辦法，是在州之上設(shè)置職責(zé)各異的多種大區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，每一種只負(fù)責(zé)一個(gè)方面的事情，轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)財(cái)政、上供物資轉(zhuǎn)運(yùn)，提點(diǎn)刑獄使負(fù)責(zé)司法監(jiān)督復(fù)核，經(jīng)略安撫使負(fù)責(zé)軍隊(duì)的管理，各管一攤，互不統(tǒng)屬，分別向自己的中央上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。這些職能各異的大區(qū)管理機(jī)構(gòu)，通常都負(fù)有監(jiān)督區(qū)域內(nèi)州縣官員的責(zé)任，還是中央的耳目。

皇帝也受到各種制度傳統(tǒng)的約束

首先是皇帝的宗族——天皇貴胄們被關(guān)在了政府外頭，開(kāi)國(guó)三兄弟的子子孫孫被國(guó)家用錦衣玉食養(yǎng)著，其主要作用是為皇位提供備胎——萬(wàn)一皇帝生不出兒子，還得用他們來(lái)保證趙宋江山的血統(tǒng)，但是，宗室不能參與政治。對(duì)于后宮和宦官，宋朝也都各有一套。實(shí)踐證明，宋朝對(duì)于這些皇帝身邊人的隔離管理是非常有效的?！氨境倌隉o(wú)內(nèi)亂”是很多宋朝人引以自豪的政治成就。其次，宋朝的官員有著批評(píng)皇帝的制度、渠道和態(tài)度，論制度，宋朝有專(zhuān)以批評(píng)糾錯(cuò)為職責(zé)的御史臺(tái)官和諫官，他們享有言論特權(quán)；論渠道，不同級(jí)別的官員可以通過(guò)面見(jiàn)皇帝、書(shū)面上疏等多種方式提出自己對(duì)國(guó)家大事、朝政缺失的看法。論態(tài)度，多數(shù)皇帝有大度包容之量，趙宋祖宗家法，“不殺大臣，不殺言事官”，尊重官員作為儒家學(xué)者的尊嚴(yán)。優(yōu)秀官員有大忠愛(ài)國(guó)之義，在他們心中，是非法度比皇帝的好惡更重要，“人臣以公正為忠”“以道事君”“從道不從君”，所以，在宋朝，你會(huì)不止一次地聽(tīng)到一個(gè)不大的官兒敢于義正詞嚴(yán)地對(duì)皇帝說(shuō)：“這是我的工作，我愿意用生命來(lái)捍衛(wèi)它，陛下不能侵犯我的職責(zé)！”

（摘自《北京日?qǐng)?bào)》）