立法激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大活力

張雙文

近日，省十二屆人大常委會第三十一次會議審議通過《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》。這是我省第一部全面規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的地方性法規(guī)，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供了有力的法律保障。

在廣袤的中國大地上，作為最基層的一級國家政權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作與億萬農(nóng)民的關系最密切，它飽含著濃厚的鄉(xiāng)土氣息，就如同滲入到基層民主土壤中的毛須根系，為國家層面的民主政治汲取旺盛的生命力。

當前，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職，開展了諸多有益探索，特別是財政預算監(jiān)督、政府實事工程票決、組織代表視察和執(zhí)法檢查等方面，已經(jīng)具有鮮明的“浙江符號”。然而，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作也還存在薄弱環(huán)節(jié)，全省各地客觀上也存在差異。制定我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，是回應基層人大期待、固化基層有效經(jīng)驗、改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，有序引領和推動全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的迫切要求。

條例深入總結(jié)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實踐中行之有效的做法，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有關機構(gòu)職責、會議制度、監(jiān)督工作以及履職保障等內(nèi)容作了規(guī)定。

全面規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)職責

背景資料：運行難一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的“通病”。調(diào)研資料顯示，2009 年，重慶市862 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有649 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團閉會期間在開展工作，有213 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團閉會期間已停止行使職權，人大工作在閉會期間處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。原因在于“專職主席、副主席配備不足”。

“種了別人的地，荒了自己的田”成了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席履職的基本狀態(tài)。受制于時間、精力，主席團日常事務沒有專人負責，人大工作成了“副業(yè)”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席兼任政府工作，致使行使人大監(jiān)督權時，既是裁判員，又是運動員，處境尷尬。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相關機構(gòu)的工作職責，是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作順利開展的前提。在立法調(diào)研過程中，基層對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的工作職責提出了完善性意見建議，建議應當詳細規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的工作職責；同時認為，為更好地開展財政預算決算審查監(jiān)督，應當在條例中明確規(guī)定財政預算審查委員會的產(chǎn)生及其職責。

條例吸收了這些意見，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相關機構(gòu)及其職責作了明確規(guī)定。一是規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的產(chǎn)生和人數(shù)，并明確了其在召集和主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議期間，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間的相關職權和工作職責。二是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會設專職主席，并可以設副主席一人至二人；經(jīng)濟比較發(fā)達或者人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當配備專職副主席。同時，詳細規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的工作職責。三是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議根據(jù)大會會議議程需要，可以設立財政預算審查委員會，并對其工作職責作了明確。

為了督促和激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員依法履行職責，條例還規(guī)定，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會辦事機構(gòu)，或者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關綜合辦事機構(gòu)合署辦公，并配備專職工作人員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席應當依法履行職責；主席團成員不得擔任國家行政機關的職務。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議制度

背景資料：湖南省張家界市永定區(qū)人大常委會2013 年關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的調(diào)研報告透露，“從上屆的情況看，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有每年都召開人代會。”還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把人代會與經(jīng)濟工作會同時開，既有人大代表參加，又有村干部出席，被稱為“兩會合一”。

四川省廣安市人大常委會調(diào)研報告顯示，廣安市三分之一以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團沒有堅持做到每季度召開一次主席團會議。有人對此評價稱，“會議主席團，會后沒有團。”

由此可見，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會開會難現(xiàn)象絕非個例。召開人代會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最主要、最根本的履職方式，一旦人代會無法按期召開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權難免不被束之高閣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革和建設應著眼于解決基層實際問題，突出其制度效益，做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運行的保障機制和民主程序，關鍵是如何開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在基層政權體系中不做“聾子耳朵”。

立法調(diào)研過程中，有的地方提出，合理安排會議次數(shù)和會期，明確年初人代會和年中人代會的會議議程，保證代表深入進行審議，是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會取得實效的關鍵。目前，全省有多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年召開兩次人代會，同時，年初和年中的兩次人代會的會議議程相對固定，可以明確。條例吸收了上述意見，對這些內(nèi)容都作了明確規(guī)定。

一是明確了會議次數(shù)和會期，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每年年初和年中各舉行一次，并分別對年初和年中大會會議的主要議程作了明確。

二是為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議質(zhì)量，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會應當制定大會議事規(guī)則，明確政府工作等各項報告的要求，規(guī)范審議和表決等相關事項；主席團應當在大會會議舉行前，做好組織代表開展調(diào)研、視察等會前審議以及其他相關準備工作。

三是規(guī)定政府和相關機構(gòu)負責人應當?shù)綍犎∫庖姡⒒卮鹪儐?；對代表審議時提出的建議、意見，應當當場予以答復，或者在會后認真研究辦理并及時反饋。

切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作

背景資料：2016年1月，寧?？h十七屆人大五次會議第四次全體會議上，由228名代表投票表決，2016年政府10項實事工程名單正式出爐。據(jù)介紹，這10項實事工程分別是新農(nóng)村建設工程、市欠發(fā)達地區(qū)村莊環(huán)境整治建設提升工程等。

寧?？h實行的實事工程項目票決制由代表提出、由代表票決確定、由代表監(jiān)督實施、由代表評估結(jié)果，是該縣用多年基層實踐總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗。2009年12月，寧?？h委發(fā)文《關于全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制的指導意見》，2010年票決制推廣到寧?？h所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2012年10月，寧?？h委又做出一個重大決定，在2013年初開展縣級實事工程人大代表票決制工作。

近年來，我省溫嶺市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行預算和重大事項“民主懇談”、寧波市推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大票決民生工程等舉措為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實踐創(chuàng)新提供了一些新的視角。這表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在現(xiàn)行的法治框架內(nèi)，可以依法行使實體性職權，并且空間廣闊、民望殷切。條例對相關經(jīng)驗做法進行了總結(jié)提煉，努力讓創(chuàng)新做法的“盆景”，成為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展的“風景”。

一是規(guī)定代表聽取和討論專項工作報告制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應當有計劃地安排代表聽取和討論政府專項工作報告，事先應當組織代表對有關工作進行視察或者專題調(diào)查研究。

二是細化執(zhí)法檢查規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以根據(jù)實際需要組織代表進行執(zhí)法檢查并由主席團提出執(zhí)法檢查報告，本級人民政府應當及時研究處理并反饋。

三是規(guī)定政府實事工程和重大建設項目票決制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應當在組織代表對本級人民政府年度實事工程和重大建設工程項目進行調(diào)查研究后，提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會決定，并對實施情況進行跟蹤監(jiān)督和績效評估。

四是規(guī)定財政預算決算審查監(jiān)督制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應當制定財政預算審查批準制度、財政預算執(zhí)行監(jiān)督制度和決算監(jiān)督制度，對政府財政預算決算加強審查和監(jiān)督。

充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用

背景資料：2014年，浙江按照“全覆蓋、制度化、?；顒印钡囊螅谌》秶鷥?nèi)推動代表聯(lián)絡站的建設和運行，已建成代表聯(lián)絡站2478個，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的聯(lián)絡站網(wǎng)絡體系，打通了人大代表聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”。

在此基礎上，全省還規(guī)劃建設網(wǎng)上代表聯(lián)絡站，實現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下全天候、便捷化聯(lián)系，人民群眾表達民意的渠道更加通暢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，代表人民參與行使國家權力、依法管理國家事務。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作與建設，必須充分發(fā)揮代表的主體作用。

一是完善代表聯(lián)系群眾制度。規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應當加強代表聯(lián)絡站建設，制定代表聯(lián)絡站工作規(guī)則，定期組織代表到聯(lián)絡站聯(lián)系接待選民，充分發(fā)揮代表聯(lián)絡站聯(lián)系群眾的重要渠道作用。

二是充分保障代表履職。規(guī)定設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人大常委會應當加強信息化建設，開設鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作網(wǎng)頁，建設網(wǎng)上代表聯(lián)絡站，推進代表履職服務網(wǎng)絡平臺的應用。

三是切實加強代表培訓。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應當加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、主席團成員以及工作人員的培訓，縣級以上人大常委會應當對培訓工作予以指導和支持。

四是強化對代表履職的監(jiān)督。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表自覺履行法定義務，進行履職情況登記，向原選區(qū)選民報告履職情況，接受選民對其履職情況的評議和監(jiān)督。

攝影 蔡榮章

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黨和國家對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作和建設高度重視。2015年6月22日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》，對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設作了明確要求，提出了許多新的重要舉措。2015年8月，全國人大常委會修改了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等相關法律，在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設方面作了許多新的規(guī)定。省委也高度重視中央文件和全國會議精神的貫徹落實，2015年11月17日下發(fā)了《中共浙江省委關于認真貫徹落實中央文件精神加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》，對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設相關事項作了進一步明確要求。制定我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，是貫徹好中央和省委文件、執(zhí)行好國家法律規(guī)定的迫切要求。

在這一背景下，2016年省人大常委會將《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》列入立法計劃一類項目，并于2016年1月成立立法起草小組，負責條例起草工作。5月召開的省第十二屆人大常委會第二十九次會議對條例草案進行了初審。立法過程中，起草小組對條例草案廣泛征求各方意見、深入開展立法調(diào)研、多次組織座談論證、反復進行研究修改，經(jīng)過半年時間磨礪，條例最終通過。