“三治合一”：桐鄉(xiāng)的治道變革

應(yīng)麗齋 楊秀娟 楊薇

在風(fēng)云激蕩的改革新時(shí)代，基層社會(huì)治理如何實(shí)現(xiàn)多贏，如何在千絲萬(wàn)縷的利益糾纏中收“四兩撥千斤”之功效？桐鄉(xiāng)以“三治合一”作出探索，如今，桐鄉(xiāng)治理經(jīng)驗(yàn)的“樹(shù)木”正成長(zhǎng)為“森林”，有望為更多縣域地區(qū)的社會(huì)治理提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)樣板。

江南夏月無(wú)閑人。6月30日下午5時(shí)20分，桐鄉(xiāng)高橋鎮(zhèn)越豐村，村養(yǎng)老服務(wù)中心3樓會(huì)議室，12名村民正在熱議一件大事。特殊的是，議事桌上擺了兩個(gè)桌簽，一寫(xiě)“百姓議事會(huì)”，另一寫(xiě)“道德評(píng)判團(tuán)”。這是怎么回事？

“G20杭州峰會(huì)馬上要開(kāi)了。老話(huà)說(shuō)，打掃房子迎遠(yuǎn)客，我們?cè)截S村位于滬杭高鐵、高速公路邊上，更應(yīng)整治得潔凈美麗，特別是沿線(xiàn)這幾幢房子……”村黨總支書(shū)記沈春雷指著墻邊一排照片說(shuō)。

“我們道德評(píng)判團(tuán)前兩天已找了五六戶(hù)沿線(xiàn)人家談過(guò)，他們非常支持?！?/p>

“我們議事會(huì)今天晚上再跟有關(guān)村民談一下整治細(xì)節(jié)……”

“外立面整修請(qǐng)百事服務(wù)團(tuán)聯(lián)系專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)，同時(shí)咨詢(xún)法律顧問(wèn)卜炳忠律師，道路沿線(xiàn)施工是否會(huì)有法律上的問(wèn)題……”

咨詢(xún)律師，是法治的表現(xiàn)；以評(píng)立德，是德治的手段；自我管理、自我服務(wù)，是自治的方式——越豐村這場(chǎng)會(huì)議演繹的正是桐鄉(xiāng)“三治合一”基層社會(huì)治理模式。所謂“三治”是指德治、法治、自治。在桐鄉(xiāng)市委書(shū)記盧躍東看來(lái)，德治是基礎(chǔ)，法治是保障，自治是目標(biāo)。三者既相輔相成又相互依托，必須協(xié)同推進(jìn)。

這一模式源自桐鄉(xiāng)高橋鎮(zhèn)，如今已在全省推廣，成為我省基層社會(huì)治理的一個(gè)范本。

開(kāi)門(mén)讓百姓參政議政，變“知民”為“民知”

相較于GDP的增幅，身邊的小事更能成為老百姓對(duì)政府的評(píng)價(jià)依據(jù)。一個(gè)桐斜路南段拓寬工程，讓許多高橋人對(duì)當(dāng)?shù)卣Q起了大拇指。

貫穿高橋南北的桐斜路，在桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)區(qū)段被卡了“脖子”，變得窄小擁擠。多年來(lái)，高橋鎮(zhèn)黨委、政府一直想拓寬桐斜路南段，無(wú)奈被征遷的個(gè)別居民要價(jià)過(guò)高，此事就此擱淺。近年來(lái)，拓寬工程再次被鎮(zhèn)黨委、政府提上議事日程，摸底中，有4戶(hù)居民表達(dá)了店面安置的強(qiáng)烈意愿。這大大超出了現(xiàn)有的征遷政策，如果滿(mǎn)足他們的要求，對(duì)其他老百姓不公平；如果不滿(mǎn)足，征遷又將再次陷入僵局。怎么辦？

高橋鎮(zhèn)有一支百姓參政團(tuán)。任何鎮(zhèn)級(jí)層面的重大活動(dòng)，都提交他們進(jìn)行充分討論。團(tuán)員由兩部分人組成：固定的和非固定的，雙方各為10至12人。固定成員要求有一定的代表性和權(quán)威性，比如人大代表、政協(xié)委員等；非固定成員主要由利益相關(guān)者組成，給他們充分的利益表達(dá)權(quán)。

高橋鎮(zhèn)黨委、政府把桐斜路的拓寬工程先交由百姓參政團(tuán)討論。這條路要不要拓寬？如何拓寬？怎樣的安置政策是合理的？會(huì)上，堅(jiān)持要求店面安置的一兩戶(hù)居民遭到了眾人的強(qiáng)烈反對(duì)。主流聲音湮沒(méi)了雜音，正面的力量得以彰顯，小部分人的利益訴求服從了對(duì)大部分人的公平。

“自從高鐵開(kāi)通后，高橋從原來(lái)區(qū)位優(yōu)勢(shì)最差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)橄鄬?duì)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)迎來(lái)大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展的機(jī)遇期。在大變動(dòng)的時(shí)代，有的人有點(diǎn)茫然，有點(diǎn)迷失。如何讓老百姓理解接受黨委、政府的決策，在全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中變被動(dòng)配合為主動(dòng)推動(dòng)，這是我們鎮(zhèn)黨委、政府琢磨最深的問(wèn)題?！痹跁r(shí)任高橋鎮(zhèn)黨委書(shū)記蔡立新眼里，高橋在謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，必須未雨綢繆謀劃社會(huì)管理的轉(zhuǎn)型。只有通過(guò)社會(huì)管理的轉(zhuǎn)型，讓各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題在有序的狀態(tài)下不斷得到調(diào)整和解決，才能為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡提供保障。

高橋的百姓參政團(tuán)，既是公共事務(wù)公開(kāi)的渠道，也是鎮(zhèn)黨委、政府規(guī)范自身權(quán)力運(yùn)行，“問(wèn)需于民、問(wèn)情于民、問(wèn)計(jì)于民”的探索和實(shí)踐。

“老百姓有的建議合情合理，是我們坐在辦公室的人想不到的?！睍r(shí)任高橋鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、高新區(qū)主任沈建良說(shuō)，桐斜線(xiàn)改造中，有的村民十分敏銳地注意到按原來(lái)的設(shè)計(jì)方案，老百姓承包田里的水利灌溉既進(jìn)不來(lái)也出不去，要求及時(shí)更改，“還好糾正及時(shí)，否則一場(chǎng)灌溉不暢引起的糾紛在所難免。老百姓的參與，讓我們的決策更加科學(xué)，避免了因決策失誤或者溝通不充分而衍生各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題和矛盾?！?/p>

很多時(shí)候，人與人之間的關(guān)系是因?yàn)闇贤ǘ斫猓驗(yàn)槔斫舛鹬?，因?yàn)樽鹬囟J(rèn)同配合。高橋打開(kāi)決策大門(mén)，把政府決策的運(yùn)作置于“陽(yáng)光之下”，給各種利益主體搭建了一個(gè)務(wù)實(shí)有效的協(xié)商和對(duì)話(huà)平臺(tái)，既是一個(gè)基層政權(quán)對(duì)法治的詮釋?zhuān)彩亲屨疀Q策獲得廣泛社會(huì)認(rèn)同和理解的有效手段。它拉近了政府部門(mén)與公眾的距離，使發(fā)展共識(shí)多了、工作阻力小了。

把是非曲直交公眾評(píng)判，變“治民”為“民治”

在這樣一個(gè)風(fēng)云激蕩的改革新時(shí)代，鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速推進(jìn)中進(jìn)一步解體，村莊新的形態(tài)重組，城市文明觀念與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)觀念沖突交融，該如何建構(gòu)新的治理秩序？

“一個(gè)良序社會(huì)的形成離不開(kāi)老百姓的自律。我們從前些年的文化建設(shè)中得到啟示，通過(guò)樹(shù)立身邊的道德標(biāo)桿，修民德、正民風(fēng)、聚民心?！辈塘⑿抡f(shuō)，連續(xù)五年，高橋鎮(zhèn)以“慈孝”為主題開(kāi)展文化建設(shè)，力求通過(guò)身邊一個(gè)個(gè)父慈子孝的先進(jìn)人物事跡感染人、鞭策人，構(gòu)筑起全鎮(zhèn)人民思想道德建設(shè)和精神文明建設(shè)的新高地。

社會(huì)生活中總有一些法律法規(guī)管不到、村規(guī)民約管不好的不良現(xiàn)象，事不大卻影響人們的價(jià)值判斷和價(jià)值選擇，高橋鎮(zhèn)在村級(jí)層面成立了道德評(píng)判團(tuán)，把事情的對(duì)與錯(cuò)交由公眾輿論評(píng)判，讓老百姓自己教育自己、規(guī)范自己、管理自己。

“經(jīng)你們這么一說(shuō)，我真是羞愧難當(dāng)！政府修筑圩堤是為了村民好，如果我再不同意，全村人都得戳我們?nèi)业募沽汗?！”高橋?zhèn)越豐村，一場(chǎng)設(shè)在居民家中的道德評(píng)判會(huì)，讓原本糾結(jié)于青苗補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低不同意征地的兩戶(hù)農(nóng)戶(hù)解開(kāi)了思想疙瘩。

在桐鄉(xiāng)市啟動(dòng)的“三治合一”社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，以民間輿論作用于法律層面之外的道德引領(lǐng)，起到了抑惡揚(yáng)善、正民心、樹(shù)新風(fēng)的積極作用。小區(qū)樓房的房前屋后和樓道內(nèi)雜物亂堆亂放、毀綠種菜、綠化帶內(nèi)亂晾曬……在道德評(píng)判團(tuán)的評(píng)判下，一些本已司空見(jiàn)慣的陋習(xí)得到自覺(jué)修正。

當(dāng)然，道德評(píng)判成功的關(guān)鍵，還在于評(píng)判團(tuán)成員的公正與威望。遍布高橋每個(gè)村的道德評(píng)判團(tuán)成員納入了社會(huì)賢達(dá)，如人大代表、政協(xié)委員以及村里德高望重的老人、口碑良好的企業(yè)家等。他們?cè)谠u(píng)判的過(guò)程中，充分運(yùn)用自己的公信力，以及基于自身對(duì)農(nóng)村社會(huì)的了解，綜合考慮社會(huì)因素、人情世故和習(xí)慣等進(jìn)行說(shuō)情說(shuō)理，總是讓人心服口服。

據(jù)介紹，桐鄉(xiāng)在高橋?qū)嶒?yàn)的基礎(chǔ)上，從完善基層民主自治、培育社會(huì)組織等方面入手，在全市層面著手探索建立“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的新型社區(qū)管理服務(wù)機(jī)制，以進(jìn)一步提升群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的水平。

“我們的理解是，社會(huì)管理不能簡(jiǎn)單地理解為管理社會(huì)。社會(huì)肯定有需要管控的內(nèi)容，但是社會(huì)管理的根本目標(biāo)應(yīng)該是社會(huì)自治、社會(huì)自我管理，讓社會(huì)自身運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而讓社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，不是政府或社會(huì)單方面的事情，它是一個(gè)自上而下的政府力量與自下而上的社會(huì)力量有效對(duì)接貫通、良性互動(dòng)的過(guò)程。讓老百姓自己來(lái)管理身邊不和諧的事就是其中的一項(xiàng)探索。”桐鄉(xiāng)市委副書(shū)記、政法委書(shū)記蔣惠玲說(shuō)。

發(fā)動(dòng)群眾服務(wù)群眾，變“管民”為“便民”

“為政之道在于安民，安民之要在于察其疾苦?！碑?dāng)越來(lái)越多的人聚焦在如何減少矛盾發(fā)生的時(shí)候，桐鄉(xiāng)的決策層希望跳出矛盾看矛盾，以發(fā)乎于心的道德力量讓人們不斷修身養(yǎng)性，讓社會(huì)充滿(mǎn)愛(ài)。

發(fā)動(dòng)群眾服務(wù)群眾，這是桐鄉(xiāng)高橋探索新型治理模式的手段之一。高橋鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，服務(wù)傳遞溫暖，溫暖孕育和諧。

在高橋鎮(zhèn)，每家每戶(hù)都收到了村里發(fā)放的一張名叫“百事服務(wù)聯(lián)系網(wǎng)”的卡片，上面印有治安安全、法律咨詢(xún)、水電安裝、電腦維修、婚慶禮儀攝影、殯葬用車(chē)等近30種服務(wù)項(xiàng)目的電話(huà)號(hào)碼。

迎豐村村民張漢章在去桐鄉(xiāng)的半路上汽車(chē)拋錨了?！拔野纯ㄉ系穆?lián)系方式打了一個(gè)電話(huà)，師傅很快就來(lái)修了，這實(shí)在太方便了?！彼f(shuō)，以前碰到問(wèn)題都要去村里問(wèn)熟人，處理一件事總要來(lái)回折騰好幾次，現(xiàn)在有了這張卡就簡(jiǎn)單了。

卡片張揚(yáng)著政府為民服務(wù)的誠(chéng)懇態(tài)度?？ㄆ谋澈蠡钴S著一個(gè)由村民組成的“百事服務(wù)團(tuán)”，它分成兩大塊：一塊是紅色義工服務(wù)隊(duì)，由村里的黨員帶領(lǐng)村民為村里的貧困戶(hù)、獨(dú)居老人、殘疾人等困難群體提供免費(fèi)幫助，讓他們感受到社會(huì)的溫暖；另一塊是以便民利民為軸心的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)，適當(dāng)收取勞務(wù)報(bào)酬，相當(dāng)于96345的村級(jí)版。

越豐村黨總支書(shū)記沈春雷介紹：“其實(shí)看似一些雞毛蒜皮的小事，可能對(duì)于村民來(lái)說(shuō)卻是一個(gè)棘手問(wèn)題，有了這個(gè)‘百事服務(wù)團(tuán)，村民一個(gè)電話(huà)就能第一時(shí)間得到幫助。老百姓對(duì)村里的向心力更強(qiáng)了，對(duì)村干部也更貼心了?！?/p>

張漢章說(shuō)：“以前村干部與我們村民的關(guān)系好像就是管與被管的關(guān)系，干部靠權(quán)力征服民心?，F(xiàn)在更多的是以服務(wù)贏得民心，老百姓倒反而更服帖了，配合村里做事的積極性也更高了?！?/p>

2013年以來(lái)，隨著“三治合一”逐漸下沉到桐鄉(xiāng)的大地上，生長(zhǎng)出強(qiáng)大而堅(jiān)實(shí)的根系，從“樹(shù)木”蔓延為“森林”。桐鄉(xiāng)的基層社會(huì)治理樣本，為當(dāng)下轉(zhuǎn)型期的基層社會(huì)治理帶來(lái)制度變革的探索意義。

未來(lái)的基層社會(huì)治理中，桐鄉(xiāng)“三治合一”該如何進(jìn)一步提升？作為“三治合一”基層社會(huì)治理模式的“總策劃師”，桐鄉(xiāng)市委書(shū)記盧躍東指出，目前該社會(huì)治理模式的成效初步顯現(xiàn)，但還有許多方面值得深化和完善，比如評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡稅根對(duì)此也有同感。胡稅根建議，桐鄉(xiāng)下一步應(yīng)著重提升社會(huì)治理的質(zhì)量，推進(jìn)治理能力、治理體系的現(xiàn)代化，要從良鎮(zhèn)、良企、良市達(dá)到善治；其次是擴(kuò)展社會(huì)治理的資本，包括吸引鄉(xiāng)賢和企業(yè)參與；第三則是加強(qiáng)社會(huì)治理人才隊(duì)伍的建設(shè)，以及推動(dòng)社會(huì)治理的技術(shù)化。