關于美麗鄉(xiāng)村建設的推進機制研究

日前，上海市郊區(qū)經濟促進會、上海人大工作研究會就探索大都市美麗鄉(xiāng)村建設的模式，聯合開展調研。

一、本市美麗鄉(xiāng)村建設基本情況

（一）領導重視，基礎扎實，有序推進

2007年以來，全市累計有660個村實施了村莊改造，推進了道路建設、危橋整修、水環(huán)境整治等項目，受益農戶超過38萬戶。已完成工作總量的50%左右。中央和市級財政累計撥付專項獎補資金16億元，加上區(qū)縣投入資金，帶動其它新農村建設資金的聚集整合，全市村莊改造建設累計總投入49億元。浦東新區(qū)棋桿村等10家單位被列入農業(yè)部美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建試點。

2014年，國務院辦公廳下發(fā)了《關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》，本市在總結近年來新農村建設經驗的基礎上，本市形成以優(yōu)化農村人居環(huán)境為目標的美麗鄉(xiāng)村建設方案，列入市委重點工作和市政府實事工程。成立了以時光輝副市長擔任組長的上海市美麗鄉(xiāng)村建設工作領導小組，發(fā)布了《本市推進美麗鄉(xiāng)村建設工作的意見》。

該意見明確提出到2020年：完成基本農田保護地區(qū)的農戶改造。每年評選15個并累計形成100個示范村。持續(xù)改善農村人居環(huán)境、整體提升村民素質。圍繞這個目標，初步測算，未來幾年總投資約70億元，其中市級財政投入將超過35億元。

（二）以農為本，根植文化，多元發(fā)展

本市“美麗鄉(xiāng)村”建設成功模式總體有三種：現代農業(yè)型（分特色種植和規(guī)模種植）、生態(tài)旅游型、鄉(xiāng)土人文型。

1、現代農業(yè)型

農業(yè)生產型可分為特色種植和規(guī)模種植，兩者相輔相成。特色種植，主要是通過品牌農產品或特色農副產品，加產業(yè)基地，帶動農業(yè)旅游業(yè)。如崇明縣豎新鎮(zhèn)仙橋村先后組織了包括壯鶴農機、正農果蔬、糧益糧食、春潤水產、惠杰果蔬等6家各具特色的農民專業(yè)合作社，推動了7家農家樂持續(xù)發(fā)展。

規(guī)模種植，通常分三種規(guī)模種植模式：合作社種植、家庭農場種植、“園區(qū)+農戶”種植。在規(guī)模種植基礎上集優(yōu)質農產品生產、生態(tài)環(huán)保和休閑觀光多功能服務于一體，帶動農業(yè)體驗旅游。

2、生態(tài)旅游型

做足農業(yè)的生態(tài)氣息，富有趣味性和可參與性，從而帶動旅游經濟發(fā)展。比如浦東新區(qū)新場鎮(zhèn)果園村的農民老宅，既有小樓，又有古舍。生活污水都納入排污設施。優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境為美麗鄉(xiāng)村建設提供了重要的審美基礎。

3、鄉(xiāng)土人文型

這是一個“鄉(xiāng)味文化—旅游—農產品”模式：鄉(xiāng)味是主題，文化為亮點，帶動旅游、帶動農產品銷售。比如金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)的漁業(yè)村，秉承“修舊如舊”的宗旨，在漁村老街改造上以青磚、黑瓦、馬頭墻的明清風格，還原漁村老街的古韻，讓游客能感受到海文化、漁文化、媽祖文化。

（三）都市鄉(xiāng)村，既分又合，特征明顯

2007年，本市戶籍人口的城市化率已達86.81%，部分地區(qū)的“農業(yè)、農村、農民”開始出現分離的趨勢。首先是農村與農業(yè)的分離。工業(yè)和服務業(yè)已占GDP97%以上的鄉(xiāng)村已出現與農業(yè)分離，農村經濟已不依靠農業(yè)。其次是農民和農業(yè)的分離。從2000年到2007年，本市農村戶籍人口從335.47萬降為181.92萬（下降46%），農村勞動力人口從256萬下降到219萬。本地農戶中36.2%的農戶已經不再經營耕地，真正靠農業(yè)為主要收入來源的不超過30萬。第三是農民與農村的分離。郊區(qū)新城和商務樓宇的興起，非農經濟逐步集中，農村人口的就業(yè)和居住與農村進一步分離。

工業(yè)化小村鎮(zhèn)地區(qū)的生產方式已經工業(yè)化，生活方式已經基本城市化。這些地區(qū)本質上已經不是鄉(xiāng)村，其社區(qū)管理也很有特色，居民滿意度較高。

（四）改善民生，生態(tài)為先，效果明顯

2007年開始的村莊改造，始終堅持與民生改善緊密結合。目前全市累計約680余個行政村開展了村莊改造工作，受益農戶逾38萬戶。投入資金超過百億元。

村莊改造之后基礎設施明顯改善，人居環(huán)境得到明顯優(yōu)化。村內道路連通，路面實現硬化，危舊橋梁整修，主要道路兩側和橋頭都安裝路燈，農民出行條件大大改善。生活污水納入市政管網、生化污水科學處理、三格化糞池修繕。一些淤塞河流得到疏浚，岸坡重新修整，庭院綠化美化、農宅墻體白化，家庭養(yǎng)殖規(guī)范，生活垃圾及時處置。違章建筑逐步拆除。改造后的農村“路平、橋安、水清、岸潔、宅凈、村美”，村民生產生活條件顯著提升，村莊環(huán)境大幅改觀。

二、本市推進美麗鄉(xiāng)村建設需要關注的問題

（一）認識尚需提高。目前最大的問題，美麗鄉(xiāng)村基本上都由區(qū)、鎮(zhèn)政府在推動，而村民主動發(fā)起較少。有些村民對拆違等做法有抵觸。主要原因：（1）家庭人員外出就業(yè)，留守老人對村莊改造參與感薄弱。（2）違規(guī)搭建帶來房屋出租收益，整治環(huán)境觸動既得利益，村民沒有積極性。（3）不少村民認為村莊改造是政府和村委會的事，與自己關系不大。此外，有些政府部門對美麗鄉(xiāng)村建設的重要性認識不足，部門之間溝通協作不足，辦事效率不高。

（二）規(guī)劃要合理。目前有些規(guī)劃缺乏宏觀視角。在整體性、系統性、有效性等方面比較薄弱。表現在對美麗鄉(xiāng)村的功能定位缺乏明確的界定，對不同區(qū)域的鄉(xiāng)村應該凸顯怎樣的功能還缺乏分類指導。因為缺乏明確定位，從而對應處理好哪些關系，缺乏系統性銜接。對此項建設能否持續(xù)健康有效發(fā)展，缺少法治保障。

（三）機制要創(chuàng)新。美麗鄉(xiāng)村建設需資金投入。村民養(yǎng)老、綠化養(yǎng)護、道路清掃，環(huán)境衛(wèi)生、垃圾收集，村莊路燈、健身設備等公共設施的長期維護，都需要資金補貼。如果缺乏創(chuàng)新機制，解決資金投入方面存在問題，美麗鄉(xiāng)村能否持續(xù)就值得擔憂。

（四）帶動農民增收是關鍵。目前能帶動農民增收的渠道，主要是農產品、農家樂旅游、房屋租金。從示范村反映的情況來看，家庭農場、合作社、旅游公司及鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)發(fā)揮了很大的作用。但職業(yè)化水平還比較低，企業(yè)化經營能力還比較弱，不解決這個問題，帶動農民增收就不顯著。

三、建議

美麗鄉(xiāng)村建設必須納入城市總體規(guī)劃，要避免為建設而建設，要明確建設的動力源泉和可持續(xù)機制。為此，提出如下幾點建議。

（一）統籌規(guī)劃是建設美麗鄉(xiāng)村的前提條件

要注重各區(qū)域美麗鄉(xiāng)村的整體布局，避免雷同化、格式化、表面化。要以制度化的形式確定規(guī)劃，不能隨便變更，防止“建了拆、拆了建”的重復浪費狀況再現。

規(guī)劃要從實際需求和未來發(fā)展趨勢出發(fā)，根據村民的生產生活方式及農村人口結構的變化，針對大都市的“農業(yè)、農民、農村”三個方面既融合又分離的大趨勢，讓規(guī)劃以大都市發(fā)展為背景，更多地面向城市、面向市民、面向非農產業(yè)。

（二）加強領導是建設美麗鄉(xiāng)村的組織保障

要對新城、新市鎮(zhèn)、新農村作全方位的思考。其中，新城是按照區(qū)域一體化理念來細化城市總體規(guī)劃的區(qū)域性規(guī)劃，它既有承擔疏解中心城市人口和集聚新的產業(yè)、帶動區(qū)域發(fā)展的功能，又是處理當代社會經濟、生態(tài)和社會問題的有效載體；新市鎮(zhèn)既有農村接受城市輻射的橋梁功能，又是促進農民實現就地產業(yè)轉型、就業(yè)轉移、生活方式轉變的重要載體；而新農村是與農業(yè)生產相適應的基本形態(tài)，無論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)，無論是集約經營還是分散經營，其生產方式都離不開家庭經營這個基本單元。

建設美麗鄉(xiāng)村不僅是“三農”部門的責任，更需要綜合部門的政策統籌和技術支撐。為此建議進一步明確市農委、市發(fā)改委、市規(guī)土局三個主要牽頭部門職責，明確市農委的組織發(fā)動責任、市發(fā)改委的政策協調責任、市城鄉(xiāng)規(guī)劃土地部門的統籌規(guī)劃責任。

要調動區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，簡政放權，強調服務，發(fā)揮塊的功能，讓區(qū)縣增添建設美麗鄉(xiāng)村的活力。

（三）農民致富是建設美麗鄉(xiāng)村的根本落腳點

要堅持農民是美麗鄉(xiāng)村建設的主體。在推進美麗鄉(xiāng)村建設中，尊重農民的權益，讓農民得實惠。既要增加農民的經營性收入，還要重視農民在土地、財產、就業(yè)、社會保障和公共服務等方面的權益。要防止和避免通過簡單的少數服從多數決策程序來忽視被征地農民的基本權利，防止和避免行政強權推行而無視農民的基本權利。

要高度重視培育新型的農村集體經濟組織，為之創(chuàng)造良好的環(huán)境。借鑒和引入農村股份合作制的模式，讓農民變股民，資產變資本，使廣大農民既成為建設美麗家園的勞動者，又成為開發(fā)美麗鄉(xiāng)村的投資者。

（四）創(chuàng)新機制是建設美麗鄉(xiāng)村的活力所在

要切實解決美麗鄉(xiāng)村建設的財力保障。必須在資金來源上創(chuàng)新建設機制。

一是要充分挖掘農村資源。盤活本市1195平方公里的農村集體建設用地。讓這些土地資源成為美麗鄉(xiāng)村建設的物質基礎和潛在財富。要結合“鎖定總量、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的新一輪土地調整政策，從擴大宅基地置換試點入手，在統一規(guī)劃基礎上完善功能定位，提高容積率，挖掘土地潛力，變資源為資本。

二是要充分發(fā)揮市場配置資源的作用。學習借鑒浙江的經驗，鼓勵吸引社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建設。政府的精力應該集中在抓公共基礎設施建設、規(guī)則和標準制定、市場和環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督等，讓社會資本按照規(guī)則和標準有序參與。

三是要鼓勵集體經濟組織把規(guī)模化的特色農業(yè)產業(yè)與特色鄉(xiāng)土文化結合，形成農旅結合的美麗鄉(xiāng)村產業(yè)鏈，為農民開辟就業(yè)崗位，拓寬致富門路、增加財產性收入；讓市民親近農村天地的自然美，體驗農村生活的樸實美，回味農村鄉(xiāng)愁的人文美。