張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的立法建議

多年來，上海市政府針對張江的不同園區(qū)出臺了相應(yīng)的政策法規(guī)。但是隨著張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的發(fā)展建設(shè)，尚缺乏一部統(tǒng)一的規(guī)范性的法規(guī)，這是目前上海地方立法亟待重視的一個問題。本課題將結(jié)合《中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》，提出《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》的立法建議。立法建議的主要目標(biāo)，就是要在張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)通過法律保障，在促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、完善金融支持體系、鼓勵各類主體創(chuàng)新、加大知識產(chǎn)權(quán)運用和保護力度、激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、加強法律保障、管理體制創(chuàng)新等方面形成發(fā)展建設(shè)的核心制度。

1、管理機制體制

管理的機制體制是影響創(chuàng)新的一個重要因素，適應(yīng)市場的管理機制體制能夠大大促進創(chuàng)新的發(fā)展。如何建立創(chuàng)新的機制體制是自主創(chuàng)新示范區(qū)條例需要慎重考慮的，否則再好的政策措施在執(zhí)行的時候都會流于形式無法真正落實。張江高科作為一個上市企業(yè)如何做好這方面工作是亟待解決的。政企分開、簡政放權(quán)；資金如何更好地跨部門、跨區(qū)域流動；科研機構(gòu)和院校如何建立多元的投入發(fā)展模式、擁有更多的自由權(quán)等。

（1）市政府設(shè)立市示范區(qū)管理機構(gòu)，將大張江管委會和小張江管委會統(tǒng)一起來，更好地發(fā)揮二者在規(guī)劃、指揮、協(xié)調(diào)以及服務(wù)方面的作用。同時市政府各部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好示范區(qū)建設(shè)與發(fā)展相關(guān)工作。各區(qū)也應(yīng)當(dāng)落實相應(yīng)的管理部門，負責(zé)示范區(qū)在本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)與發(fā)展工作。

（2）市政府設(shè)立政府綜合公共服務(wù)平臺，市發(fā)展改革、經(jīng)貿(mào)信息、科技、市場監(jiān)督、規(guī)劃國土、環(huán)境資源等部門應(yīng)當(dāng)在綜合服務(wù)平臺設(shè)立辦事窗口，為示范區(qū)內(nèi)的組織和個人提供行政審批一站式服務(wù)，簡化程序、優(yōu)化流程，提高行政效率和服務(wù)水平。

（3）市政府要加強完善政策法規(guī)，理順張江自主創(chuàng)新示范區(qū)立法的規(guī)范范圍，突破上位法的制約，爭取先行先試等方式將現(xiàn)有的法律法規(guī)、優(yōu)惠政策推廣到一區(qū)22園。

（4）市知識產(chǎn)權(quán)部門應(yīng)當(dāng)建立知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化交易、侵權(quán)鑒定、境外應(yīng)急援助等機制，建立健全知識產(chǎn)權(quán)舉報、投訴、維權(quán)、援助和運營平臺，推動國際專利受理審查機構(gòu)落戶張江，同時加快國家在張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)建立藥品審批部門機構(gòu)。

（5）市統(tǒng)計行政管理部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立示范區(qū)統(tǒng)計機構(gòu)，建立并完善符合示范區(qū)發(fā)展特點的統(tǒng)計指標(biāo)體系，負責(zé)組織實施統(tǒng)計調(diào)查，對示范區(qū)建設(shè)情況進行監(jiān)測、分析、預(yù)警和評價。同時針對張江自主創(chuàng)新示范區(qū)設(shè)立合理的評估指標(biāo)，從而優(yōu)化張江的資源整合。

2、空間的優(yōu)化配置

張江自主創(chuàng)新示范區(qū)一直在擴大范圍，但是土地最終是有限的，不能無限制擴充，所以需要強調(diào)空間的集約使用，張江需要考慮的是如何在現(xiàn)有的土地基礎(chǔ)上獲得收益最大化，同時如何同周圍更好地融合，相互發(fā)展。

（1）市政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，編制示范區(qū)空間布局規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃示范區(qū)的建設(shè)用地與發(fā)展。市規(guī)劃國土部門應(yīng)當(dāng)建立示范區(qū)土地節(jié)約集約利用的評價和動態(tài)監(jiān)測機制，提高土地利用效率。

（2）各個分園要根據(jù)自己園區(qū)的情況發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)，避免同質(zhì)化發(fā)展和惡性競爭。張江自主創(chuàng)新示范區(qū)總共有22個園區(qū)，這22個園區(qū)應(yīng)該發(fā)展規(guī)劃具有自己的特色發(fā)展模式或者產(chǎn)業(yè)，不可過分地同質(zhì)化發(fā)展，因為同質(zhì)化發(fā)展會帶來惡性競爭，差異化發(fā)展才能夠達到優(yōu)劣互補，持續(xù)發(fā)展。

（3）建立更加靈活的土地使用政策。例如：建立對企業(yè)使用示范區(qū)建設(shè)用地的聯(lián)審機制、示范區(qū)土地的出讓和流轉(zhuǎn)制度等，多方面多角度地完善張江土地使用。

3、人才政策

人才資源主要可以通過人才引進政策制定，包括國內(nèi)外地區(qū)人才引進以及本地人才培養(yǎng)；人才激勵，首先將人才進行分類，然后不同類別的人才可以通過多種形式進行激勵，例如：股權(quán)激勵、管理權(quán)激勵、在職離崗創(chuàng)業(yè)，妥善解決各類人才住房、醫(yī)療、子女入學(xué)等現(xiàn)實問題等；完善人才評價機制等方面進行規(guī)范和保障。根據(jù)上海發(fā)布的人才新政20條意見，張江應(yīng)該成為上海人才新政實施的高地，并給予推進和創(chuàng)新。

（1）創(chuàng)新更具競爭力的人才集聚政策。張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)要明確自己所需要的人才特征，實施更加完善更具有激勵作用的國內(nèi)外人才引進政策，同時為各類型的人才提供便利的服務(wù)。

（2）建立更加靈活的人才管理機制。主要從科技成果如何更好地轉(zhuǎn)化、科研人員的成果轉(zhuǎn)化收益如何分配、科研人才的激勵和雙向流動著手完善相關(guān)機制，同時變革科研人才的評價機制，加大創(chuàng)新性人才的培養(yǎng)。

（3）優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的綜合環(huán)境。如何很好地推進眾創(chuàng)空間的構(gòu)建、更好地發(fā)揮天使投資和科技中介等作用、營造社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的氛圍。

4、科技金融

科技和金融二者的緊密結(jié)合對高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新性企業(yè)和科技型小企業(yè)的發(fā)展作用甚大。

（1）培育和扶持科技中介，促進社會資本科技和金融的緊密結(jié)合。重點支持和大力發(fā)展研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、檢驗檢測認(rèn)證、創(chuàng)業(yè)孵化、知識產(chǎn)權(quán)、科技咨詢、科技金融等專業(yè)科技服務(wù)和綜合科技服務(wù)，培育一批知名科技服務(wù)機構(gòu)和骨干企業(yè)，形成若干個科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群。

（2）發(fā)揮投貸聯(lián)動效應(yīng)。建立適應(yīng)于創(chuàng)新型企業(yè)的貸款政策。同時建立投貸保一體化服務(wù)模式。

（3）鼓勵建立信用擔(dān)保機制。鼓勵在示范區(qū)依法設(shè)立信用擔(dān)保機構(gòu)、再擔(dān)保機構(gòu)，支持擔(dān)保機構(gòu)加入再擔(dān)保體系，為創(chuàng)新型企業(yè)提供融資信用擔(dān)保。建立信用擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度和財政有限補償擔(dān)保代償損失制度，支持信用擔(dān)保機構(gòu)、再擔(dān)保機構(gòu)擴大科技創(chuàng)新信用擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模。

（4）擴展企業(yè)的融資渠道。支持示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)運用中期票據(jù)、短期融資券、公司債、信托計劃等方式籌集資金，通過私募股權(quán)、公開上市方式拓寬融資渠道。支持示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)在新三板掛牌。鼓勵融資租賃服務(wù)業(yè)發(fā)展、支持企業(yè)借助并購貸款、并購基金等多種并購融資工具開展兼并收購、鼓勵信托機構(gòu)發(fā)行支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的信托金融產(chǎn)品。

（5）科技金融的發(fā)展需要完善科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和知識產(chǎn)權(quán)的保護是分不開的，主要可以通過以下方法來推進：加快產(chǎn)學(xué)研機制的發(fā)展；科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的普惠稅制；將知識產(chǎn)權(quán)資本化、證劵化；建立第三方科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中介機構(gòu)，例如：類似于證劵交易所的知識產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)等。

5、雙自聯(lián)動

以上海自貿(mào)試驗區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為改革平臺，發(fā)揮“雙自聯(lián)動”優(yōu)勢，創(chuàng)建人才改革試驗區(qū)，推進人才政策先行先試，為全市人才工作體制機制創(chuàng)新突破提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。這是上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的一個特色。張江和自貿(mào)區(qū)需要深思熟慮如何發(fā)揮張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和自貿(mào)區(qū)兩者政策的疊加優(yōu)勢；如何將兩者更好融合從而促進和推動上海建立具有全球性影響力的科技創(chuàng)新中心。

（1）堅持以“雙自聯(lián)動”推進人才制度創(chuàng)新。在人才引進培養(yǎng)、股權(quán)激勵、成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)業(yè)孵化、創(chuàng)業(yè)融資等方面先行先試，大力建設(shè)創(chuàng)新人才高度集聚、創(chuàng)新資源深度融合、創(chuàng)新機制開放靈活、創(chuàng)新活力競相迸發(fā)的國家人才改革試驗區(qū)。為全市人才工作體制機制創(chuàng)新突破提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。試點建立與國際規(guī)則接軌的高層次人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社會保障等制度，支持高校、科研院所、園區(qū)等試點建立“學(xué)科（人才）特區(qū)”，實施長聘教職制度，構(gòu)建靈活的用人機制。探索建立上海自貿(mào)試驗區(qū)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，加大海外人才引進渠道和平臺建設(shè)力度，建立多層次的離岸創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持系統(tǒng)，探索可復(fù)制、可推廣的離岸創(chuàng)業(yè)托管模式，為海外人才營造開放、便利的創(chuàng)業(yè)營商環(huán)境。

（2）加快雙自聯(lián)動共同促進。張江要以自貿(mào)試驗區(qū)的理念和制度創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新中心建設(shè)與國際通行規(guī)則接軌，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)也要以張江科技創(chuàng)新作為一大支撐，并通過科創(chuàng)中心的相關(guān)政策來突破一些難點。

（3）加強物理空間的互動。將依托上海光源、國家蛋白質(zhì)中心等國家大科學(xué)設(shè)施，在張江高科技園區(qū)建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心。此外，還將加強張江的產(chǎn)城融合和服務(wù)配套，推動其從單純的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向宜居宜業(yè)的科技城轉(zhuǎn)變。

（4）加快制度體系的對接。自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新和開放環(huán)境，為科技創(chuàng)新企業(yè)破除制度瓶頸、利用全球資源提供了便利。隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)的深入，這種跨境研發(fā)活動會越來越頻繁。這會給予張江自主創(chuàng)新示范區(qū)注入更多的活力。

（5）深化金融改革。上海自貿(mào)區(qū)的聚焦點，也是“雙自聯(lián)動”的支撐點?？梢约涌熳再Q(mào)區(qū)和張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)重量級、國際性、功能型金融機構(gòu)的集聚，從而加大金融對科技創(chuàng)新的支持力度。探索設(shè)立張江科技銀行等金融機構(gòu)，開展針對科技型中小企業(yè)的金融服務(wù)創(chuàng)新，支持高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。