關(guān)于村民委員會(huì)組織法本市實(shí)施情況的研究

加強(qiáng)村委會(huì)建設(shè)，實(shí)行村民自治是發(fā)展基層民主、加強(qiáng)基層建設(shè)的重要形式。市人大工作研究會(huì)第四研究小組將關(guān)于《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》實(shí)施情況的研究列為年度重點(diǎn)研究課題，在對(duì)存在問題調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步加強(qiáng)村民委員會(huì)建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村基層民主自治提出意見建議。

一、村委會(huì)組織法實(shí)施以來的基本情況

新修訂的村委會(huì)組織法實(shí)施以來，為保障農(nóng)村村民自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用，本市在貫徹實(shí)施過程中形成了許多好的經(jīng)驗(yàn)：一是民主選舉制度逐步完善。從2012年起，村委會(huì)成員“海選”制度在本市各區(qū)縣廣泛推行，通過“海選”，擴(kuò)大了村民對(duì)選舉工作的參與面，有效保障了村民的民主選舉權(quán)利。二是民主決策制度逐步規(guī)范?！盎鶎狱h組織提議、兩委商議、黨員或村民代表審議、村民或村民代表決議”和“過程公開、結(jié)果公開”的民主決策制度普遍推開。三是民主管理制度逐步健全。村委會(huì)工作職責(zé)、村民（代表）會(huì)議職責(zé)及議事規(guī)則、村民自治章程、村規(guī)民約等民主管理制度普遍建立，為村委會(huì)有序運(yùn)行、村民行為規(guī)范和村民自治提供了準(zhǔn)則。四是民主監(jiān)督制度逐步深化。村委會(huì)定期向村民代表會(huì)議匯報(bào)工作，村民代表對(duì)村委會(huì)工作評(píng)議，建立村級(jí)民主理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村委會(huì)成員離任審計(jì)、任期審計(jì)等全面推進(jìn)。

二、當(dāng)前形勢下村民委員會(huì)建設(shè)、運(yùn)行中遇到的主要問題

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加快、來滬人員涌入、環(huán)境承載能力下降以及群眾利益訴求復(fù)雜，村委會(huì)建設(shè)和運(yùn)行還存在一些問題亟待破解：

（一）村級(jí)組織工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)

村委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重，目前本市各村委會(huì)普遍承擔(dān)的工作有七大類，任務(wù)約有150項(xiàng)，臺(tái)帳140多本，報(bào)表90多份，相關(guān)季節(jié)性工作30余項(xiàng)，臨時(shí)性工作10余項(xiàng)，檢查考核評(píng)比創(chuàng)建30多項(xiàng)。大量行政性工作占用了村委會(huì)主要精力和時(shí)間，弱化了其作為自治組織的自治功能。村黨支部與村委會(huì)職責(zé)在實(shí)際工作中較難界定，很多村只開村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)兩套班子會(huì)，不開村委會(huì)會(huì)議，原因是村兩委班子成員交叉任職，據(jù)統(tǒng)計(jì)，嘉定區(qū)村委會(huì)書記、主任“一肩挑”的占66.7%，寶山區(qū)村委會(huì)書記、主任“一肩挑”的占40.5%。許多屬于村委會(huì)行使的職權(quán)沒有得到落實(shí)。換屆選舉情況復(fù)雜，存在賄選查證難、“空殼村”換屆選舉難、外來人員參選意愿強(qiáng)等問題，對(duì)現(xiàn)有行政村管理體制產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。部分村委會(huì)托底保障不夠，農(nóng)村發(fā)展不均衡，部分村經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，村委會(huì)承擔(dān)的社會(huì)治理任務(wù)重。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”沒有完全落實(shí)，“以獎(jiǎng)代撥”導(dǎo)致部分村委會(huì)難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）村民委員會(huì)制度建設(shè)和落實(shí)方面的不足

制度建設(shè)參與面不夠廣，往往由村委會(huì)包辦，普通村民參與較少，真正吸收村民意見、反映村民意愿的制度建設(shè)尚處于起步階段。內(nèi)部工作制度不夠健全，村民委員會(huì)內(nèi)部的議事、協(xié)調(diào)、服務(wù)等工作機(jī)制還不完善，工作效率有待提升。制度落實(shí)形式化，有些村委會(huì)落實(shí)制度流于形式，召開村民會(huì)議只是通報(bào)工作，決策時(shí)缺乏民主和協(xié)商，習(xí)慣“替民作主”，輕視為民辦事、為民服務(wù)；干部待遇、村級(jí)財(cái)務(wù)等內(nèi)容公開程度不夠。

（三）村民在實(shí)行依法自治方面的差距

村民參與意識(shí)有待提升，村委會(huì)換屆選舉的參選率偏低，普遍存在委托代選、放棄參選的情況。村民參與能力有待提升。由于形勢變化及村民結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)等因素，村民參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的能力尚顯不足，評(píng)議村委會(huì)工作、審議村財(cái)務(wù)收支等，都受能力“瓶頸”制約。權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的情況時(shí)有發(fā)生。

（四）村民委員會(huì)干部隊(duì)伍建設(shè)存在的問題

干部隊(duì)伍年齡偏大、儲(chǔ)備不足，如浦東新區(qū)2683名村委會(huì)干部中，平均年齡為48.3歲，其中50歲以上者約占50.3%；青浦區(qū)近年招錄的334名市區(qū)兩級(jí)大學(xué)生村官中，考取機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及離職的198人，期滿后真正留在村里工作的很少，年輕人口外流加上村委會(huì)成員屬地化要求，導(dǎo)致后備干部不足。干部隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高。村委會(huì)成員文化程度不高，如浦東新區(qū)村委會(huì)干部中高中及以下文化程度的約占55.2%，缺乏現(xiàn)代管理理念和知識(shí)，與外來人員交流困難；群眾工作經(jīng)驗(yàn)不足，處理基層矛盾常顯得力不從心。激勵(lì)保障不夠到位，工作人員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)懸殊，缺少規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)指引，退休后待遇偏低，職業(yè)發(fā)展空間有限。

（五）其它影響村民委員會(huì)建設(shè)的突出問題

中心城區(qū)鎮(zhèn)的撤建制村隊(duì)問題。目前中心城區(qū)絕大多數(shù)鎮(zhèn)已完成撤建制村隊(duì)工作，但后續(xù)問題不容忽視：“城中村”管理難。亂設(shè)攤、違法搭建、環(huán)境臟亂差、外來人員集聚、矛盾糾紛和案件多發(fā)等問題突出，村委會(huì)管理力量薄弱，群眾意見較大。部分村撤建制后沒有及時(shí)成立居委會(huì)，選民登記工作難以順利開展，影響選舉權(quán)行使。集體資產(chǎn)后續(xù)處置難，對(duì)以貨幣形式一次性分割的資產(chǎn)，由于改制前資產(chǎn)管理不規(guī)范、農(nóng)齡認(rèn)定差距大等因素，容易造成分配不公，引發(fā)社會(huì)矛盾。對(duì)以股份制企業(yè)形式繼續(xù)保留的資產(chǎn)，保值增值壓力大，原村民參與資產(chǎn)管理的權(quán)利也難以得到有效保障。外來人口與原村、居民雜居狀態(tài)，造成社區(qū)治理難。利益訴求多元，社會(huì)治理工作難度較大。新社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及服務(wù)能力的短板也亟待彌補(bǔ)。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題。目前，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)措施少、進(jìn)度慢。從硬件情況看，農(nóng)村道路、農(nóng)田水利電力通信等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，與城市社區(qū)差距較大。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺少規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)水平不均衡。從軟件情況看，為農(nóng)綜合服務(wù)平臺(tái)還有待完善，網(wǎng)格化管理模式在農(nóng)村社區(qū)未得到充分延伸，社會(huì)組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、服務(wù)基層群眾缺乏政策引導(dǎo)。

三、關(guān)于加強(qiáng)村民委員會(huì)建設(shè)和村民自治工作的意見建議

村委會(huì)建設(shè)和村民自治需要各級(jí)黨委、人大、政府、村委會(huì)干部、廣大村民群眾共同努力，尤其是各級(jí)政府及有關(guān)職能部門，要抓住關(guān)鍵，采取有針對(duì)性的政策措施，切實(shí)提高村委會(huì)建設(shè)和村民自治工作水平。

（一）以理順關(guān)系為核心，提升村級(jí)組織整體效能

理順區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村委會(huì)的關(guān)系。黨委要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)的主體責(zé)任，政府要切實(shí)履行對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)職能，完善考評(píng)機(jī)制，落實(shí)基本資金保障。探索實(shí)行農(nóng)村事務(wù)準(zhǔn)入制度，厘清村委會(huì)協(xié)助黨委、政府工作事項(xiàng)，凡未列入準(zhǔn)入事項(xiàng)的，不得委托村委會(huì)辦理。加強(qiáng)村機(jī)構(gòu)牌子多、考核評(píng)比多、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)多問題清理整治，精簡村委會(huì)各類臺(tái)賬、報(bào)表，為基層減壓減負(fù)。理順村黨組織、村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。充分發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保證村委會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)組織等依法依規(guī)行使職權(quán)。減少村兩委成員交叉任職，村黨支部、村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)分設(shè)，明確村委會(huì)依法自治履職內(nèi)容，完善村委會(huì)班子議事規(guī)則，切實(shí)發(fā)揮村委會(huì)的自治功能。實(shí)行村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理，明確集體資產(chǎn)收益用途，保障村集體經(jīng)濟(jì)組織自主行使經(jīng)營管理權(quán)利。

（二）以村民滿意為目標(biāo)，健全村委會(huì)工作機(jī)制

進(jìn)一步健全調(diào)查研究、決策流程、財(cái)務(wù)管理、督查反饋、向村黨組織匯報(bào)等村委會(huì)工作制度。定期向村民（代表）通報(bào)工作，探索建立村民代表議案、村民詢問、聽證等制度，促使村委會(huì)不斷提升服務(wù)能級(jí)。完善村委會(huì)成員、村條線干部、村民小組長聯(lián)系服務(wù)村民機(jī)制。制定年度村重點(diǎn)工作及重大項(xiàng)目評(píng)議清單。建立評(píng)議結(jié)果與村干部的待遇和使用掛鉤制度。

（三）以制度落實(shí)為抓手，支持和保障村民依法自治

擴(kuò)大村民自治有序參與，在制定章程、村規(guī)民約等制度時(shí)聽取和吸收村民意見。進(jìn)一步完善村民（代表）會(huì)議及村民議事制度的銜接機(jī)制，明確相關(guān)制度的執(zhí)行程序、方式及步驟，細(xì)化落實(shí)方案，增強(qiáng)制度可操作性。發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)建議。政府要把保障村民自治作為基層組織建設(shè)的重要內(nèi)容，加強(qiáng)指導(dǎo)檢查，切實(shí)保障村民依法自治權(quán)利行使。

（四）以政策支撐為導(dǎo)向，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)步伐

要抓緊研究制定扶持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策措施，總結(jié)先進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，推行農(nóng)村社區(qū)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村莊改造計(jì)劃，完善農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全農(nóng)村道路、供電供水、供氣、通信網(wǎng)絡(luò)等公用設(shè)施的建管用機(jī)制。提升農(nóng)村基層公共服務(wù)信息化水平，構(gòu)建區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目向農(nóng)村社區(qū)延伸。大力培育社會(huì)組織，通過購買服務(wù)方式，把部分政策性、專業(yè)性較強(qiáng)的工作和部分社會(huì)管理職能委托社會(huì)組織辦理。組織村民開展文體娛樂活動(dòng)，鼓勵(lì)村民參與社區(qū)志愿服務(wù)。

（五）以隊(duì)伍建設(shè)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化村委會(huì)自身建設(shè)

對(duì)照市委《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》要求，制定實(shí)施細(xì)則，配套相應(yīng)管理制度，把拓寬村干部來源，完善薪酬體系，完善發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，暢通村干部發(fā)展通道等要求切實(shí)落實(shí)到位。圍繞“四個(gè)民主”，加強(qiáng)村干部隊(duì)伍培訓(xùn)和考核，完善以群眾滿意為依據(jù)的考核制度，倒逼村干部隊(duì)伍提升能力。加大村干部隊(duì)伍儲(chǔ)備力度和退出機(jī)制，重點(diǎn)培養(yǎng)“三支一扶”人員、大學(xué)生村官、退伍軍人和村委現(xiàn)職社工中的優(yōu)秀苗子，避免出現(xiàn)村干部青黃不接的局面。

有關(guān)部門要重視村委會(huì)運(yùn)行及村民自治過程中的特殊問題，比如關(guān)于中心城區(qū)鎮(zhèn)撤建制村隊(duì)的后續(xù)管理、“空殼村”的換屆選舉、不具備選舉條件村的民主管理以及常住外來人口選民資格的認(rèn)定問題等等，要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，及時(shí)研究解決。

報(bào)告還對(duì)本市村委會(huì)組織法實(shí)施辦法提出了修改意見。