齊心協(xié)力，讓“道交條例”成良法

喬駿

7月25日，《上海市道路交通管理條例（修訂草案）》提請市十四屆人大常委會第三十一次會議一審。這部法規(guī)承載著市委提升市民文明素養(yǎng)、城市文明程度的厚望，體現(xiàn)了市政府堅定不移加強(qiáng)綜合交通管理的決心，反映了市人大民主立法、科學(xué)立法的理念，注定將對上海產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

民主立法、科學(xué)立法

交通管理狀況最能體現(xiàn)一座城市科學(xué)管理、系統(tǒng)管理的真實水平。依法加強(qiáng)道路交通管理，對不斷提高城市軟實力和競爭力，提升城市吸引力和影響力，具有十分重要的意義?！渡虾Ｊ械缆方煌ü芾項l例》制定于1997年，其后于1999年、2000年和2001年作過三次修改完善。條例實施以來，對促進(jìn)本市道路交通的有序、安全、暢通，提供了重要的法治保障。隨著本市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，本市的道路交通狀況發(fā)生了巨大變化，突出表現(xiàn)在車輛保有量和駕駛?cè)藬?shù)量持續(xù)增長而路車矛盾日益突出、綜合交通管理面臨諸多短板等方面，條例已明顯滯后于現(xiàn)實管理需要。另一方面，《中華人民共和國道路交通安全法》及國務(wù)院實施條例相繼于2003年、2004年頒布實施，全國已有30余個省、自治區(qū)、直轄市以及多個城市制定了配套的地方性法規(guī)或規(guī)章，本市已嚴(yán)重滯后。為維護(hù)法制統(tǒng)一，加強(qiáng)依法治理，解決突出矛盾，亟需盡快對條例作出修改。

加強(qiáng)綜合交通管理是今年市委明確的兩項“補(bǔ)短板”重點工作之一。幾個月以來，在全市一線干警的辛勤努力和廣大市民的參與支持下，道路交通違法行為明顯減少，交通事故明顯減少，交通秩序明顯改善，為條例修訂積累了實踐經(jīng)驗、創(chuàng)造了有利條件，同時也要求通過修訂條例來固化交通大整治的有效措施，為從嚴(yán)、規(guī)范、科學(xué)執(zhí)法提供法制保障。

市人大對該項立法高度重視，在常委會領(lǐng)導(dǎo)下，市人大內(nèi)司委會同市人大法制委、常委會法工委等貫徹抓早抓質(zhì)量要求，從年初起即與政府平行開展立法調(diào)研，全面收集研判立法需求，廣泛吸收各方意見，并赴廣東等地學(xué)習(xí)考察。4月份以來，結(jié)合監(jiān)督和支持交通大整治，開展專題調(diào)研和執(zhí)法檢查，深入了解交通大整治為地方立法提供執(zhí)法實踐等情況。該項立法由市人大常委會副主任薛潮和副市長白少康共同擔(dān)任工作組長，使得人大相關(guān)委員會與政府相關(guān)部門保持密切互動，協(xié)力做好草案起草修改工作，形成立法工作合力。為堅持人大主導(dǎo)，主動協(xié)調(diào)破解難題，市人大內(nèi)司委匯總梳理立法重點難點問題，與市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門反復(fù)溝通交流，推動各方不斷增進(jìn)立法共識，并多次召開座談會、研討會，邀請專家對重點法律問題進(jìn)行論證。市人大常委會主任殷一璀，副主任吳漢民、薛潮等常委會領(lǐng)導(dǎo)多次通過專題會議、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等形式，推動解決立法重點難點問題。為堅持開門立法，廣泛匯聚民意民智，市人大內(nèi)司委會同常委會人事代表工委開展人大代表問卷調(diào)查，請代表帶著立法重點難點問題下社區(qū)，召開座談會傾聽群眾意見，回收代表和市民問卷分別達(dá)356份和8566份。代表和市民充分肯定交通大整治成效，希望通過立法進(jìn)一步堅持法治引領(lǐng)，完善城市交通的常態(tài)長效管理機(jī)制。常委會研究室組織媒體對問卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行多角度報道，使立法過程成為社會參與、社會動員、宣傳普法、凝聚共識的過程。

綜合施策、疏堵結(jié)合

本次法規(guī)修訂不僅僅是對《道路交通安全法》及其實施條例進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，而是立足于超大型城市道路交通管理的實際需要，針對管理和執(zhí)法過程中遇到的突出問題，力求制定一部體現(xiàn)地方特色的、綜合性的道路交通管理法規(guī)，為本市道路交通執(zhí)法提供強(qiáng)有力的法律保障。法規(guī)修訂草案共八章七十八條，對現(xiàn)行條例作出全面修訂，并增加了交通規(guī)劃與設(shè)施、停車管理和綜合治理三章，體現(xiàn)了對道路交通的全過程、多維度管理，在交通管理理念、公交優(yōu)先發(fā)展舉措、道路通行和停車管理、綜合治理、違法行為處罰等方面有不少亮點和創(chuàng)新。

在交通規(guī)劃與設(shè)施方面，修訂草案協(xié)調(diào)道路交通相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系，完善公交專用道規(guī)劃、公交線網(wǎng)優(yōu)化、慢行交通保障等規(guī)定；明確交通影響評價的地位和作用；通過明確責(zé)任主體實現(xiàn)交通擁堵點的常態(tài)化治理。

在車輛和駕駛?cè)斯芾矸矫妫抻啿莅笇囕v登記限制措施、臨牌申領(lǐng)、機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)、非機(jī)動車目錄管理等作了相應(yīng)規(guī)定；增加對違反交通違法記分管理行為的禁止性規(guī)定。

在通行管理方面，修訂草案明確可以上道路行駛的車輛種類，細(xì)化公交專用道的通行規(guī)則；對機(jī)動車和非機(jī)動車、行人的通行規(guī)定、讓行規(guī)定等作了補(bǔ)充規(guī)定；確立了交通事故快速處置制度。

在停車管理方面，修訂草案確立道路停車泊位設(shè)置總量控制原則；引導(dǎo)住宅小區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)街區(qū)等的停車需求，設(shè)置時段性停車泊位；對公安機(jī)關(guān)交通管理部門設(shè)置禁停標(biāo)志、標(biāo)線的措施予以固化，同時明確臨時停車行為規(guī)范；確立各類停車資源的補(bǔ)充和共享機(jī)制；對長期占用道路停車資源車輛的處理作了指引性規(guī)范。

綜合治理是修訂草案新增重點內(nèi)容，明確了以政府部門為主導(dǎo)，加強(qiáng)基層治理，落實單位交通安全責(zé)任，引導(dǎo)社會公眾積極參與，推廣使用先進(jìn)科技，通過征信管理、宣傳教育等多種手段，推進(jìn)道路交通協(xié)調(diào)發(fā)展。

在法律責(zé)任方面，為固化大整治成果，修訂草案堅持從嚴(yán)的立法價值取向，聚焦現(xiàn)實管理需要，借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗，進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充了交通違法行為的法律責(zé)任。

群策群力、精雕細(xì)琢

道交立法關(guān)系廣大群眾的切身利益，涉及面廣，立法難度大。盡管市政府在修訂草案起草過程中，市人大提前介入，從問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向出發(fā)開展了深入的研究論證，但為經(jīng)得起實踐考驗和時間檢驗，法規(guī)修訂草案仍需要通過常委會審議來精雕細(xì)琢，不斷完善。在7月28日上午的分組審議中，常委會組成人員對法規(guī)草案，特別是立法理念提出了很多建議。

市人大常委會副主任鐘燕群指出，修訂草案中的各類主體間的“權(quán)責(zé)義”要盡可能平衡?？紤]到人民群眾的生活及出行便利和現(xiàn)有的道路資源尚無法滿足全部合理需求的前提下，執(zhí)法措施要盡量精細(xì)化，多一些柔性的措施，要有“因時因地制宜”的思想，兼顧各方利益訴求。不能顧此失彼，要體現(xiàn)兼顧統(tǒng)籌、綜合施策的思想。

沈志先委員指出，對交通違法的整治要從嚴(yán)管理，按照以人為本的理念，把上位法中依法管理和方便群眾的原則貫穿條例始終。從嚴(yán)執(zhí)法和教育要密切聯(lián)系，文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法要在條例中明確。

丁偉委員指出，政府部門在執(zhí)法中要注意將教育和處罰相結(jié)合，教育是前提。我們現(xiàn)在執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，需要大家群策群力，通過立法智慧解決存在的問題。

葉青委員指出，要注意同周邊如長三角其他省市道路交通法規(guī)的銜接問題，避免造成沖突和矛盾。要注重“以德治國”和“依法治國”的統(tǒng)一，在依法處罰的前提下，也要注重教育，不能“以罰代教”。

陳東委員指出，在交通組織方案調(diào)整方面，可以根據(jù)具體路段的擁堵情況相應(yīng)設(shè)置信號燈等設(shè)施，既節(jié)約了警力配備，也保障了交通暢行，還保證了警民人身安全。

張麗麗委員指出，交通事故有很多情況是由于行人行走不當(dāng)造成的，草案中有關(guān)行人通行規(guī)定比較薄弱。對行人通行進(jìn)行規(guī)范也是提高市民文明素養(yǎng)和城市文明程度的很好機(jī)遇。

潘志純委員指出，要把公共交通發(fā)展起來，鼓勵大家多使用公共交通，要通過加強(qiáng)頂層規(guī)劃、每年多辦幾件實事、財政加強(qiáng)投入、市民組織號召等方面多管齊下，從根本上解決上海交通問題。