探析英國(guó)的內(nèi)閣制

摘要：在西方國(guó)家中，英國(guó)第一個(gè)創(chuàng)建內(nèi)閣制。其責(zé)任內(nèi)閣的萌芽可以追溯到多鐸時(shí)期的樞密院，在斯圖亞特王朝后期，內(nèi)閣逐漸走向公開(kāi)化、獨(dú)立化、制度化，到19世紀(jì)中葉內(nèi)閣正式確立。責(zé)任內(nèi)閣制以議會(huì)為權(quán)力核心，行政權(quán)與立法權(quán)合一，總攬國(guó)家的行政權(quán)力并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。伴隨著歷史的進(jìn)程，從17世紀(jì)到19世紀(jì)，英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)較漫長(zhǎng)的過(guò)程。在英國(guó)，如今的內(nèi)閣依舊在政治舞臺(tái)上發(fā)揮著重要作用，決定著國(guó)家的重大政策。就現(xiàn)今來(lái)看，英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣將繼續(xù)存在并馳騁政壇。當(dāng)今世界還有許多實(shí)行內(nèi)閣制的國(guó)家。所以，研究英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制有重要意義。

關(guān)鍵字：責(zé)任內(nèi)閣制；王權(quán)；前景

Abstract：Britain is the first western country to create the system of cabinet， which fource can be tracted back to privy council of Dodo dynasty. In the late Stuart Dynasty， the cabinet is becoming public， feasibility and institutionalized. In the middle of the 19th century， the cabinet established formally. Parliament is in the core of the responsibility cabinet， which possesses administrative power and legislative power. The responsibility cabinet monopolizes the administrative power of the country and is responsible to parliament. Along with historical progress， the development of British responsibility cabinet has experienced a long process from 17 century to 19 century. At Britain， cabinet still plays an important role in the political arena today and determine the major policy of the country. From the perspective of today， the responsibility cabinet of the British will continue to exist and gallop in politics. In todays world， there are always existing many countries that practicing cabinet. Therefore， it is meaningful to study British responsibility cabinet.

Key words：responsibility cabinet；royalty；prospect

中圖分類(lèi)號(hào)：G633.51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）03-0172-02

一、英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣制的確立

責(zé)任內(nèi)閣制是一種在議會(huì)中產(chǎn)生，掌管?chē)?guó)家的行政權(quán)力，并對(duì)議會(huì)負(fù)有責(zé)任的政權(quán)組織形式。在議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖通常會(huì)被任命為內(nèi)閣首相。首相組織內(nèi)閣的基本原則是從議會(huì)中挑選政見(jiàn)基本相同的議員，提請(qǐng)國(guó)家元首任命他們?yōu)閮?nèi)閣閣員，而后開(kāi)始組織內(nèi)閣。國(guó)家元首是虛位元首，“統(tǒng)而不治”，并無(wú)實(shí)際權(quán)力，只是名義上代表國(guó)家，真正代表國(guó)家的是內(nèi)閣，對(duì)議會(huì)直接負(fù)責(zé)。如果內(nèi)閣的作為得不到議會(huì)的信任，其閣員就必須集體辭職，或者內(nèi)閣提請(qǐng)國(guó)家元首宣布解散議會(huì)，重新進(jìn)行議會(huì)選舉。

說(shuō)起英國(guó)責(zé)任制內(nèi)閣的起源，可以追溯至都鐸王朝時(shí)期，當(dāng)時(shí)樞密院的外交委員會(huì)奠定了責(zé)任內(nèi)閣的雛形。在16世紀(jì)上半葉，都鐸王朝設(shè)立政府機(jī)構(gòu)——樞密院，其職責(zé)在于為君主出謀劃策并協(xié)助君主處理政務(wù)，其成員組成有王室官員、國(guó)王私人顧問(wèn)、地位顯赫的貴族等等，初期人數(shù)只有大約20人，到后期逐漸增加至30-50人。樞密院每周都設(shè)定固定的時(shí)間開(kāi)會(huì)，用以協(xié)助君主“處理國(guó)務(wù)，并就政府政策做出決斷”。①英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣的萌芽時(shí)期大致位于16世紀(jì)初到18世紀(jì)初。威廉三世自1688年光榮革命以后逐步退出內(nèi)閣，此后國(guó)王權(quán)力逐漸削弱，成為“統(tǒng)而不治”的君主。1714年，安妮女王去世后，由喬治一世繼承王位，由于喬治不懂英語(yǔ)，很難融入到內(nèi)閣會(huì)議中，逐漸失去參會(huì)的興趣，很少出席會(huì)議，甚至不出席會(huì)議而依靠大臣們管理國(guó)家。喬治一世不出席內(nèi)閣會(huì)議，內(nèi)閣會(huì)議無(wú)人主持，于是大臣們就自己主持內(nèi)閣會(huì)議、自己商定國(guó)事對(duì)策，然后交由國(guó)王審定會(huì)議結(jié)果。此后，輝格黨在英國(guó)政治舞臺(tái)上越來(lái)越占主導(dǎo)地位，掌握了實(shí)際政權(quán)，內(nèi)閣逐步取代樞密院，成為了國(guó)王之下的最高行政機(jī)關(guān)，首開(kāi)英國(guó)內(nèi)閣制的先聲。內(nèi)閣開(kāi)始負(fù)擔(dān)實(shí)際的行政事務(wù)，其地位和重要性不斷加強(qiáng)。1721年，內(nèi)閣在才華出眾的輝格黨領(lǐng)袖羅伯特·沃波爾領(lǐng)導(dǎo)下正式形成，羅伯特·沃波爾也成為英國(guó)第一任內(nèi)閣首相，主持協(xié)調(diào)各部門(mén)工作。值得注意的是，“沃波爾雖為英國(guó)第一位首相，卻是有實(shí)無(wú)名。他從不在任何正式場(chǎng)合中和任何正式文件上，自稱(chēng)或被稱(chēng)為首相”。②事實(shí)上在責(zé)任制內(nèi)閣形成之前，并沒(méi)有首相之說(shuō)，“只是其作用和影響稍高于其他閣員而已”。③

18世紀(jì)末到19世紀(jì)初，英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制得到進(jìn)一步強(qiáng)化。其主要原因是，在十九世紀(jì)中葉英國(guó)率先完成了工業(yè)革命，新興工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)一躍發(fā)展成為統(tǒng)治階級(jí)中最有實(shí)力最強(qiáng)大的階層；相反，土地貴族的寡頭統(tǒng)治卻迅速崩潰。統(tǒng)治階級(jí)各部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力的演變終久要體現(xiàn)于國(guó)家政治權(quán)力的分配上。④假如內(nèi)閣失去了下院多數(shù)議員的信任，需率內(nèi)閣全體成員辭職，可解散下院重新選舉。一個(gè)典型例證就是，1742年，首相羅伯特·沃爾伯因失去下院議員多數(shù)的信任，被迫率領(lǐng)內(nèi)閣全體辭職。此后，一種不成文的制度——“內(nèi)閣失去下院多數(shù)信任必須辭職”的條例出現(xiàn)。到1784年，小威廉·庇特通過(guò)改革抑制了當(dāng)時(shí)英王喬治三世的專(zhuān)權(quán)傾向，他的改革得到了新議會(huì)的大力支持，庇特解散了下院重新選舉議會(huì)，此后庇特主持內(nèi)閣17年。由此，責(zé)任內(nèi)閣制形成，內(nèi)閣開(kāi)始總攬國(guó)家行政權(quán)力，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。

二、責(zé)任內(nèi)閣與王權(quán)的斗爭(zhēng)

內(nèi)閣制屬于資本主義國(guó)家的一種政府組織形式，“責(zé)任政府制”或“代議政府制”都是英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣制的稱(chēng)謂。英國(guó)的內(nèi)閣來(lái)源于樞密院中的外交委員，一般認(rèn)為第一個(gè)內(nèi)閣成立于18世紀(jì)英王喬治一世統(tǒng)治時(shí)期。克拉倫敦勛爵在1640年曾這樣寫(xiě)道：“國(guó)務(wù)大事的重?fù)?dān)，主要落到（這些人的）肩膀上?！麄兘M成國(guó)務(wù)委員會(huì)，在外界被人們譴責(zé)為‘小集團(tuán)，在宮廷則被人羨慕地稱(chēng)為‘內(nèi)閣會(huì)議?！雹?/p>

在英國(guó)的歷史上一直伴隨著王權(quán)與議會(huì)的斗爭(zhēng)，結(jié)果是王權(quán)日趨衰落而議會(huì)的權(quán)利日益擴(kuò)大。英國(guó)的議會(huì)產(chǎn)生于13世紀(jì)，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的萌芽和發(fā)展，王權(quán)與議會(huì)之爭(zhēng)開(kāi)啟。在14世紀(jì)，議會(huì)分上下兩院，上議院的主要成員是貴族，下議院則由選舉產(chǎn)生。到1603年斯圖亞特王朝統(tǒng)治英國(guó)時(shí)期，英國(guó)的社會(huì)矛盾開(kāi)始一步步走向激化。斯圖亞特王朝的國(guó)王奉行“君權(quán)神授”，強(qiáng)化專(zhuān)制權(quán)威，隨意征收新稅、解散議會(huì)，同議會(huì)沖突激烈。1688年，英國(guó)發(fā)生了一起不流血的革命——“光榮革命”，信奉天主教的詹姆士二世被廢除，英國(guó)就此開(kāi)始了君主立憲政體，限制國(guó)王的權(quán)力，并確定了議會(huì)至上原則。隨著議會(huì)至上原則的確立、虛位元首的出現(xiàn)和兩黨競(jìng)選制度的形成，英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣制又新增了不少新內(nèi)容，向著更完善的方向發(fā)展。“它不僅保留了過(guò)去形成的某些原則和憲法慣例，如首相取代國(guó)王主持內(nèi)閣工作，政府失去下院信任后必須辭職或重新進(jìn)行選舉等?！雹拗链?，在近半個(gè)世紀(jì)的英國(guó)議會(huì)與國(guó)王斗爭(zhēng)中，最終以議會(huì)的勝利而宣告結(jié)束。資產(chǎn)階級(jí)革命后，王權(quán)逐漸走向衰弱，從“實(shí)位”向“虛位”演變。1694年，議會(huì)制定《三年法案》，規(guī)定“議會(huì)至少每三年召開(kāi)一次”。⑦安妮女王在位時(shí)期，由于其才能平庸，健康不佳，對(duì)議會(huì)的控制力下降。自1707年以后，英國(guó)君主在議會(huì)上就不在行使立法否決權(quán)。喬治一世和喬治二世時(shí)期，王權(quán)加速衰落。1832年，第一次議會(huì)改革，內(nèi)閣成員負(fù)責(zé)觀念明確化，更明確合理的管理國(guó)家。此后，經(jīng)過(guò)18世紀(jì)和19世紀(jì)的洗禮，內(nèi)閣一步步走向完善，掌握更多的權(quán)力，處理更多的國(guó)家事務(wù)。

英國(guó)內(nèi)閣是英國(guó)現(xiàn)代政治權(quán)力的核心，是英國(guó)政府的代表，是立法者，又是管理者，控制國(guó)家行政，它是國(guó)家的“行政之巔”。它的作用可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，它是政府的最高決策機(jī)構(gòu)，但卻對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督，有利于避免專(zhuān)治政治，體現(xiàn)了法律至上的原則，有利于體現(xiàn)民主。第二，控制立法?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，政府提出公議案后，需由內(nèi)閣提交下院通過(guò)，在準(zhǔn)備議案中，內(nèi)閣委員會(huì)越來(lái)越多的參與其中，開(kāi)始影響國(guó)家的立法工作。第三，除了對(duì)國(guó)家、政府進(jìn)行行政上的領(lǐng)導(dǎo)外，同時(shí)也對(duì)其政黨行使著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。如討論決定黨的方針政策、組織競(jìng)選宣言等，在下院和公眾中，為其黨的政策、行動(dòng)進(jìn)行宣傳，解釋和辯護(hù)等等。第四，進(jìn)一步限制了王權(quán)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)王完全上的統(tǒng)而不治，有利于消除各階層的矛盾，緩解社會(huì)矛盾。就以上而言，責(zé)任內(nèi)閣制活躍在政治舞臺(tái)上就有其存在的必要價(jià)值。

三、英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣的現(xiàn)狀及其前景

由于社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，立法和決策大量增加，政府的職能開(kāi)始強(qiáng)化，干預(yù)不斷提升，在日趨復(fù)雜化和技術(shù)化的情況下，內(nèi)閣不得不在決策上小型化、多樣化并逐步形成他的外圍系統(tǒng)，并且出現(xiàn)了首相加強(qiáng)決策權(quán)的趨勢(shì)。首先體現(xiàn)于對(duì)內(nèi)閣委員會(huì)控制力的加強(qiáng)。首相任命內(nèi)閣委員會(huì)的主席，選擇其成員，并且決定內(nèi)閣委員會(huì)的成立與解散，重要的常設(shè)委員會(huì)也是由首相主持。其次則是擁有自己的智囊團(tuán)，智囊團(tuán)主要由文官、大臣和政治顧問(wèn)等組成，很有權(quán)力，主要目的是審查政府，可審查超越部門(mén)界限的問(wèn)題，并且只對(duì)首相個(gè)人負(fù)責(zé)。現(xiàn)在在理論上，內(nèi)閣還有干預(yù)任何決策領(lǐng)域的權(quán)力，實(shí)際上“內(nèi)閣討論很少一點(diǎn)的政府工作”。因?yàn)楹芏嘀卮鬀Q策都是在內(nèi)閣之外作出的，即使拿到內(nèi)閣會(huì)議上討論，也是早已決定。當(dāng)然這并不否認(rèn)內(nèi)閣的存在。問(wèn)題是內(nèi)閣的這種權(quán)力 “侵蝕”現(xiàn)象有加快的傾向。

現(xiàn)在的英國(guó)國(guó)王“統(tǒng)而不治”，其存在不可替代，國(guó)王也是基于國(guó)民意志而存在的資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家機(jī)器的一部分。在政治上，國(guó)王象征民族團(tuán)結(jié)和標(biāo)志國(guó)家統(tǒng)一，不具有明顯的政治傾向，是超越階級(jí)、階層、集團(tuán)和黨派利益的“全民利益的代表”。英國(guó)是實(shí)行君主立憲制的國(guó)家，國(guó)王的存在是其歷史選擇的結(jié)果。君主立憲制融合了君主制、貴族制與民主制。代議制民主是其基礎(chǔ)，責(zé)任內(nèi)閣制為其核心。內(nèi)閣是英國(guó)的整個(gè)政治體系的樞紐，制定國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外的大政方針。但內(nèi)閣與政府不同，政府是由全體大臣、國(guó)務(wù)大臣、各部政務(wù)次官、執(zhí)政黨督導(dǎo)員和王室官員組成，內(nèi)閣只是政府的組成部分之一。自由黨和工黨是現(xiàn)今活躍在英國(guó)政壇上的兩黨，兩黨輪流執(zhí)政。2010年大選，這是自丘吉爾政府執(zhí)政的65年之后，英國(guó)政壇再次出現(xiàn)兩黨聯(lián)合執(zhí)政的局面，保守黨領(lǐng)袖卡梅倫為內(nèi)閣首相。聯(lián)合執(zhí)政面臨多重考驗(yàn)，在英國(guó)兩黨制的傳統(tǒng)政治格局之下，不論哪個(gè)政黨，只要站在中間立場(chǎng)，其發(fā)展必然受到擠壓。內(nèi)閣對(duì)下院負(fù)責(zé)，但在失去下院信任時(shí)，在它面前不只有辭職一條路，它還有權(quán)解散下院，宣布重新大選，讓選民來(lái)決定它的去留，如能得到選民信任，它可以繼續(xù)當(dāng)政；如失去選民信任，它才最終下臺(tái)。⑧就未來(lái)而言，責(zé)任內(nèi)閣制的存在有其必然的意義。下院和內(nèi)閣各有互相對(duì)付的辦法，他們互相杭衡、互相牽制，不使一方的權(quán)力過(guò)分膨脹。

自由和民主是人類(lèi)長(zhǎng)期以來(lái)孜孜不倦追求的一種愿景。從內(nèi)閣制產(chǎn)生到一步步走向完善歷經(jīng)三個(gè)多世紀(jì)，這說(shuō)明偉大的人類(lèi)文明不僅會(huì)被慢慢創(chuàng)造，而且前進(jìn)的腳步永遠(yuǎn)不會(huì)停止。

四、

責(zé)任內(nèi)閣制是一種在議會(huì)中產(chǎn)生，掌管?chē)?guó)家的行政權(quán)力，并對(duì)議會(huì)負(fù)有責(zé)任的政權(quán)組織形式。同英國(guó)一樣，日本、意大利、德國(guó)、希臘、印度、新加坡等國(guó)家也屬于內(nèi)閣制國(guó)家?？v觀整個(gè)歷史長(zhǎng)河，英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制從萌芽到一步步走向完善，經(jīng)歷了一個(gè)較慢長(zhǎng)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，主權(quán)不斷遭到削弱，最終“臨朝而不理政”；只是一種國(guó)家象征，而內(nèi)閣的職責(zé)不斷得到強(qiáng)化和完善，活躍在現(xiàn)代政治舞臺(tái)上，掌握國(guó)家的行政權(quán)和立法權(quán)，制定國(guó)家的大政方針，把握前進(jìn)方向?，F(xiàn)今的責(zé)任內(nèi)閣制同以前的相比，有了些許變化，其功能在某種程度上遭到削弱，首相的權(quán)力較以前加強(qiáng)。就目前而言，我認(rèn)為，責(zé)任內(nèi)閣制將會(huì)繼續(xù)存在并發(fā)揮其作用。

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作者簡(jiǎn)介：魏茂莉，（1991.2-）女，山東省臨沂市人，燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向政治學(xué)原理。