劃撥土地收回的法理思考

摘要：當(dāng)前房地產(chǎn)市場調(diào)控仍然處于關(guān)鍵時期，在促進(jìn)房地產(chǎn)市場價格理性回歸的目標(biāo)仍然艱巨的背景下，收回閑置土地，重新進(jìn)行市場化資源配置，對于規(guī)范土地市場，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，有效調(diào)控房地產(chǎn)市場的供應(yīng)結(jié)構(gòu)具有重要的意義。劃撥土地收回制度，在我國發(fā)展時日不長，但卻關(guān)系到不少原劃撥土地使用人的合法權(quán)益。從法理角度入手，運(yùn)用最基本的案例分析模式，逐面透析其法律構(gòu)成要件，最后將”補(bǔ)償”這一核心點出，興許可以對劃撥土地收回這一法律問題的整合，理清，完善助一綿薄之力。

關(guān)鍵詞：劃撥土地；使用權(quán)收回；補(bǔ)償

中圖分類號：DF452 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0068-01

一、概念源由之厘清

劃撥土地，又稱土地劃撥。是經(jīng)批準(zhǔn)取得國有土地使用權(quán)的一種方式。它是長期以來中國土地使用者取得國有土地使用權(quán)的主要途徑。

劃撥土地收回制度可以追溯至1958年的《國家建設(shè)征用土地辦法》，盡管當(dāng)時并沒有土地使用權(quán)這一說法。由此可見，土地收回制度從一開始起就與土地劃撥聯(lián)系在一起的，并作為土地劃撥的后續(xù)配套制度而設(shè)置的，可以說是土地行政劃撥制度的產(chǎn)物。到1982年《國家建設(shè)征用土地條例》通過，該條例繼續(xù)沿用《辦法》規(guī)定的國有土地的行政劃撥與土地收回制度，正式使用“劃撥”一詞?？梢哉f，土地使用權(quán)收回制度從設(shè)立開始起就打上了時代的烙印。

二、所涉及的相關(guān)法律法規(guī)

我國現(xiàn)有的、涉及到劃撥土地收回制度的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《物權(quán)法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等。粗看此發(fā)現(xiàn)，劃撥土地收回制度在我國的土地管理法律中并不是一項統(tǒng)一完整的制度，只是以粗略的構(gòu)造，凌亂的分布，簡單而模糊的形式呈現(xiàn)著。

與劃撥土地收回制度相關(guān)度最甚的便是：《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的第47條、《土地管理法》的第58條、《城區(qū)房地產(chǎn)管理法》的第19條、《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的第42條。

三、法理透析

從概念和歷史脈絡(luò)的羅列中不難看出，劃撥土地收回制度的產(chǎn)生較晚，發(fā)展緩慢，并不能十分安好的指導(dǎo)實踐。下面僅以現(xiàn)有的理論，從法理學(xué)的角度，將一起真實的案例做一法理淺析，以期能找到修整完善劃撥土地收回制度的突破口與落腳點。

（一）案例再現(xiàn)

安富農(nóng)場系四川省滬州市納溪區(qū)管轄內(nèi)的一家城鎮(zhèn)個體所有制企業(yè)，其生產(chǎn)、辦公和住宅房所使用的土地均系國家劃撥使用的國有土地。2002年10月16日，滬州市人民政府以滬市府地發(fā)（2002）95號文件作出《關(guān)于納溪區(qū)2001年第三批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批復(fù)》，同意納溪區(qū)2001年第三批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)所涉及的安富農(nóng)場6. 4727公傾農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。2002年8月9日，滬州納溪工商行政管理局發(fā)布公告，吊銷了安富農(nóng)場的營業(yè)執(zhí)照。并與原安富農(nóng)場在職職工、退休職工簽訂了安置補(bǔ)償協(xié)議。2002年12月16日，當(dāng)事人卻以“未按法律規(guī)定補(bǔ)償，未按土地法及實施細(xì)則程序操作，具體行政行為違法”為由將納溪區(qū)人民政府告上法庭。

（二）法理淺析

本案反映的是我國通過劃撥方式取得的土地使用權(quán)收回及其補(bǔ)償方式。從具體要件分析來看：

1.主體要件正當(dāng)。依據(jù)我國《憲法》第13條“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”和《土地管理法》第58條的規(guī)定，本案中主體的行政行為并無不當(dāng)。這是我國劃撥土地使用權(quán)收回的憲法基礎(chǔ)和基本法根據(jù)，它確立了我國劃撥土地使用權(quán)收回的法定理由之一。但應(yīng)指出，“為了公共利益的需要”只是收回土地使用權(quán)的法定事由之一，而不是全部。而本案恰是以“行政處理”方式為了公共利益的需要收回土地使用權(quán)的，不帶有懲罰性，所以需要給予相對人合理的補(bǔ)償。

2.程序基本合法。我以為，收回劃撥土地使用權(quán)的行政行為應(yīng)遵循：首先，要經(jīng)法定部門（一般為區(qū)級以上的人民政府）的審批。其次，被批準(zhǔn)后，雙方依法平等協(xié)商，并簽訂協(xié)議及時給付補(bǔ)償金。本案也基本符合了這樣的程序。

3.補(bǔ)償近乎合理。依據(jù)我國《土地管理法》第58條、《城區(qū)房地產(chǎn)管理法》第19條、《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條之規(guī)定，本案中的滬州市納溪區(qū)人民政府與安富農(nóng)場簽訂了《收回國有土地協(xié)議》，并已全部履行。因此，在合理給付補(bǔ)償金的要件上，本案被訴的行政行為也是合法的。

（三）法理思考

在劃撥土地收回這一法律問題上，歸根結(jié)底要回到對行政相對人的補(bǔ)償問題上。在實踐中，慣有思想認(rèn)為“劃撥土地使用權(quán)是無償取得的，國家也應(yīng)無償收回國有土地使用權(quán)”，這便不得不引起我們對這樣的認(rèn)識產(chǎn)生的原因做一淺顯的法理推析：

1.計劃經(jīng)濟(jì)時期留下的印記：若是為了“公共利益”的需要，無論是集體還是個人，都理應(yīng)無條件給國家讓位。

2.我國傳統(tǒng)的行政劃撥的實踐：第一，土地使用者如果需要土地，不是通過購買或租賃方式獲得，而是按照一定的建設(shè)用地程序，由政府有關(guān)主管部門無償撥給；第二，國家因經(jīng)濟(jì)、文化、國防、建設(shè)或興辦社會公共事業(yè)，如果需要使用土地使用者正在使用的土地，也不是通過購買或租賃方式取得，而是運(yùn)用行政手段無償調(diào)用。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：趙丹丹（1990.10-），女，陜西漢中人，西北政法大學(xué)2014級經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)在讀研究生。