中國項目制的內(nèi)在邏輯和影響

洪帥

【摘 要】協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，保持地方社會經(jīng)濟發(fā)展的活力，是中國這樣一個龐大的單一制國家面臨的難題。自1994年進行分稅制改革以來，地方事權(quán)和財權(quán)明顯不對稱的問題日益突出，造成了“小馬拉大車”的困境。項目制正是在這樣的背景下產(chǎn)生。本文對中國項目制的內(nèi)在邏輯和影響作了綜合探討，并對項目制能否縮小貧富差距作了邏輯推理，最后對項目制作了討論與總結(jié)，同時對未來項目制的開展作了展望。

【關(guān)鍵詞】項目制；內(nèi)在邏輯；影響；爭議；展望

在中國歷史上中央與地方的博弈就未曾停止過，兩者之間財權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)始終是個難題。在我國這樣一個龐大的單一制國家中，創(chuàng)新中央與地方治理機制來平衡兩者的關(guān)系一直是我國改革的重點，其目的是既要保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又要充分調(diào)動地方政府的積極性。

一、中國項目制產(chǎn)生的背景

自1994年實行分稅制改革以來，中央的財政收入大大增加，其對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力和對政治體系的控制能力得到明顯增強。但相應(yīng)所帶來的問題是承擔(dān)著公共服務(wù)供給與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能的地方政府財力日趨緊張，造成地方事權(quán)和財權(quán)明顯不對稱。與此同時，2001年實行的農(nóng)村稅費制度改革進一步降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，使得農(nóng)民享受的基本公共服務(wù)水平有所下降。于是，中央迫切需要找到資金向下流動的渠道以“反哺”地方尤其是中西部的農(nóng)村地區(qū)。因此，項目制成為中央政府的選擇并不是偶然的，它是平衡中央與地方財政和政治的必然選擇，也是中國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，具備現(xiàn)有國家體制所提供的支配性的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

二、項目制的概念與內(nèi)在邏輯

（一）項目制的概念

目前學(xué)界對于項目制的概念大體一致，即項目制實質(zhì)上是財政資金的專項化，是分稅制改革后上下級政府間財政關(guān)系變化的獨特現(xiàn)象。折曉葉、陳嬰嬰認為項目制是一種激勵動員下級政府的形式存在，展現(xiàn)的是從中央到地方到基層政府間的一種博弈，各級政府根據(jù)自身的條件，向上級討價還價爭取自身發(fā)展的一種手段。項目制不僅僅意味著一種單純的體制，它更是越出政治范圍，成為一種決定著國家、社會乃至個人決策和行動的思維模式?？傊?，項目制同原先的單位制一樣，其精神性內(nèi)涵已深深地融入社會之中。黃宗智先生甚至認為，項目制是社會主力價值觀下所形成的權(quán)錢結(jié)合，主要展現(xiàn)為“官商勾結(jié)”。先不論其確切與否，我們可以認為，項目制已經(jīng)超越了簡單的項目概念，成為影響中國政治與社會的一項關(guān)鍵制度，其影響極為廣闊和深遠。

（二）項目制的內(nèi)在邏輯

研究項目制，就必須提及已經(jīng)滲透到眾多社會生活領(lǐng)域中，體現(xiàn)了社會生活理性化的官僚制。馬克思·韋伯是官僚制理論的奠基人，他認為，作為一種理想的行政組織形式，官僚制具有以下基本特征：專業(yè)分工、層級體制、依法行政、非人格化、量才用人和永業(yè)化傾向。由此也帶來諸多優(yōu)點：上級可以有效指揮和控制下級；破除各自為政、事權(quán)不清和營私舞弊的情況；提升工作人員的效率和績效并使機關(guān)業(yè)務(wù)達到高度專業(yè)化。雖然中國官僚制由于受傳統(tǒng)官僚制歷史遺留的影響，是建立在傳統(tǒng)型權(quán)威的基礎(chǔ)上，它無法排除主觀的、情緒的和人格的因素干擾，本質(zhì)上屬于“人治型”統(tǒng)治模式，是不完全的官僚制行政（耿雪萍，2008）。但由于官僚制以效率為中心并且追求理性，同時具有穩(wěn)定的特點，有利于中央政府加強對各級官員的控制，也有利于中央政府處理各級地方政府多元化的利益訴求，為中國社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和中國政府政權(quán)統(tǒng)治的鞏固作出了不可替代的作用，而愈加進步的理性思想也讓人看到了中國政府進一步改革的希望。

然而，官僚制也有著很多缺點。比如：太過強調(diào)機械性的正式組織層面而忽略同樣重要的非正式組織層面；專業(yè)分工導(dǎo)致了彼得定理：一個人的知識升到某個職位，就達到極限了；層級節(jié)制削弱上級對下級的影響力；依法行政導(dǎo)致目標錯置；非人格化導(dǎo)致思考物化：將服務(wù)對象當(dāng)作一個個個案，忽略服務(wù)對象的利益；量才用人引來應(yīng)付考試的人才；永業(yè)化使人員喪失斗志。從國家層面上來說，如果只有官僚制來調(diào)配資源，那么必然會導(dǎo)致行政系統(tǒng)的僵化和辦事效率的降低。因此，必須在維持官僚制的優(yōu)點的基礎(chǔ)之上，找尋一種依舊能夠刺激地方政府積極性，結(jié)合運用市場體制，提高行政效率。而項目制，恰恰能夠在官僚制度下引入市場化競爭方式，提高地方政府有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的積極性。同時，相比于傳統(tǒng)的官僚制，項目制使得上級政府擁有的大量的資源能夠轉(zhuǎn)化為籌碼，更好地動員基層政府官員，也有利于加強中央對地方的控制。

項目制作為一個龐大的政府項目，可以從多角度進行不同的考量，而這種多維觀察，是促進項目制本身以及中國政治經(jīng)濟管理發(fā)展的良好途徑。項目過程中的分級“制度機制”運作模式，包括國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和基層（村莊）的“抓包”機制（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。周飛舟通過農(nóng)村義務(wù)教育資金的分配問題，提出了公用經(jīng)費的“專項化”使得支出責(zé)任模式由改革前的“L”模式轉(zhuǎn)向了“seven”模式的觀點，采用義務(wù)教育資金由縣財政撥給縣教育局，再由縣教育局直接撥給鄉(xiāng)教育和學(xué)校的方法，巧妙地避開了資金在鄉(xiāng)一級的輪轉(zhuǎn)，因而保證了教師工資的及時發(fā)放，保證了義務(wù)教育的順利進行。這種制度改革的邏輯就是為了專項資金能夠直接到達基層，做到資金跟著項目走。可以說，項目制對于略顯呆板的科層制是一個有效補充，因為項目制要求項目的獲得是由各個地方積極爭取，一定程度上體現(xiàn)了市場機制，極大地調(diào)動了各個基層的積極性。所謂“打包”，是按照發(fā)展規(guī)劃和意圖，加入地方意圖把各種項目捆綁成一種綜合工程，使之利用財政項目政策來動員使用方的資源，實現(xiàn)地方總體發(fā)展戰(zhàn)略（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。從這一說法中我們能夠知道，地方積極性被調(diào)動起來的原因就在于地方可以通過爭取項目得到項目資金，然后因地制宜地根據(jù)項目要求并且結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H來實現(xiàn)戰(zhàn)略上的綜合發(fā)展。因此，“打包”的過程中也需要地方政府積極配合，切實提高項目制的運作效果，這也是本文文末所展望的問題。

由此，我們轉(zhuǎn)入另一個角度。協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，保持地方社會經(jīng)濟發(fā)展的活力，是中國這樣一個龐大的單一制國家面臨的難題。項目制就可以充當(dāng)聯(lián)系的橋梁，使兩者之間的關(guān)系保持相對平衡。項目制就是兩者手中的籌碼，中央通過項目來引導(dǎo)地方執(zhí)行決策，而地方政府則以獲取項目為籌碼，將其視為忠實執(zhí)行中央政策的條件。因此我們可以說，項目制在這一意義上已不僅僅是從上往下的一種資金流動過程，更是取得中央與地方之間良性互動的一種有效措施，兩者都能通過項目制來有效達到目的，最終促進整個社會的發(fā)展。因此，項目制在基層政府的擴張使得傳統(tǒng)的官僚制發(fā)生重構(gòu)，政府動員模式由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫椖恐行哪Ｊ剑惣医ǎ?013）。

三、項目制的影響和爭議

（一）項目制的積極影響

通過探討項目制的概念與內(nèi)在邏輯，我們可以看出項目制的積極影響就在于它能夠?qū)⑿姓w制與市場體制有效結(jié)合起來，在一定程度上能夠彌補科層制效率低下的缺點，協(xié)調(diào)中央與地方之間的關(guān)系，促進地方政府之間的良性競爭，因地制宜地促進地方社會和經(jīng)濟發(fā)展。

但項目制更大的積極影響在于它改變的不僅是中央與地方的關(guān)系，項目制也浸入了地方，導(dǎo)致地方政府也常常運用項目制來調(diào)動下級政府。而且，項目制不僅僅是通過財政領(lǐng)域，而且也在其他許多領(lǐng)域中自上而下推動政治任務(wù)（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。因此，所謂的“項目治國”的最大意義不在于中央政府與地方政府的互動，而在于在此基礎(chǔ)上形成了各級地方政府間在各個領(lǐng)域內(nèi)的良性合作與互動，更好地動員基層政府完成治理目標和任務(wù)。由此，“項目治國”不再是單一的中央治理地方行為，而是形成了從中央到地方、從省市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到農(nóng)村的一整套飽滿復(fù)雜的治理模式。

（二）項目制的消極影響

項目制作為一種中央與地方兩者之間博弈的手段，具有一定的動態(tài)性，其缺點也在博弈的過程中體現(xiàn)出來。首先，項目制要求地方之間相互競爭，在項目制蛋糕一定的情況下，這種“以項目拉動地方經(jīng)濟發(fā)展”的期許一旦成為運動，就會導(dǎo)致“跑部錢進”等荒誕的現(xiàn)象。第二，項目制中隨財政上劃而出現(xiàn)的權(quán)力上移問題，進一步強化了上級政府的權(quán)威。渠敬東發(fā)現(xiàn)，在基層可以顯著感受到縣級政府及各職能部門的權(quán)威因為項目制而得到明顯強化，而導(dǎo)致上下信息不對稱，增加了在設(shè)項立項中滋生涉租尋租的機會。項目制試圖革除鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的財政影響，減小官僚制的弊端，卻強化了更高層級的行政權(quán)威，反而造成社會矛盾的累積，使得治理風(fēng)險和行政負擔(dān)上移，令整個體制不堪重負。第三，根據(jù)渠敬東在黑龍江的肇東市（縣級市）和綏棱縣關(guān)于義務(wù)教育資金問題的案例研究可以發(fā)現(xiàn)，地方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級由于更了解當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，因而能更為合理和充分地利用資金來進行義務(wù)教育建設(shè)，但項目制由于直接跳過了鄉(xiāng)一級而剝奪了鄉(xiāng)一級對義務(wù)教育資金安排的意見權(quán)利，壓縮了基層政府應(yīng)對困難和危機的靈活性空間，因而導(dǎo)致資金浪費。而專項資金將資源套在一個個“格子”之中，?？顚Ｓ茫坏门灿?，也在一定程度上使得專項資金成為禁錮而不是資源（周雪光，2015），常常難以避免出現(xiàn)發(fā)展項目吞噬基層自主權(quán)的尷尬。第四，項目制所依靠的激勵機制是地方政府及市場參與主體的經(jīng)濟自利性，再加上政府掌控的巨大權(quán)力和官僚制弊端，易導(dǎo)致弄虛作假、官商勾結(jié)，從而導(dǎo)致官商致富而民眾不富的問題。

（三）關(guān)于項目制的爭論：到底能否縮小貧富差距

這里要重點探討的并不是目前學(xué)界對于項目制的是非功過的相關(guān)爭論，而是聚焦在一個問題上：實行項目制能否縮小我國的貧富差距？王瑩認為項目制的制度績效之一就在于它能夠平衡地區(qū)間貧富的差異：發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟快速發(fā)展，國家的稅收返還和一般性的轉(zhuǎn)移支付致使地區(qū)間的貧富差距拉大，欠發(fā)達地區(qū)通過財政的專項轉(zhuǎn)移支付獲得中央的財政支持，對基礎(chǔ)設(shè)施投入財力，完善公共事業(yè)的發(fā)展目標，使欠發(fā)達地區(qū)逐步發(fā)展，盡可能為貧困地區(qū)人民提供相同的公共服務(wù)質(zhì)量，從而縮小了貧富差距。但不得不承認的是，由于項目制在很大程度上會不可避免的優(yōu)先選擇較為先進的地方作為試點，以期做出項目模范，起到帶動作用。尤其是“跑項目”等活動還要求地方政府具有及時獲取上級政府信息、擴展行政人脈的能力，而且前期所需要投入的經(jīng)濟資源也不是個小數(shù)目。這一系列要求導(dǎo)致項目往往落在了那些原本基礎(chǔ)就較好的地方，項目制中的資源會很大程度上的向富裕地方傾斜，導(dǎo)致了貧富差距的拉大，影響了社會穩(wěn)定。

關(guān)于這個問題的爭論，筆者想引入弗朗西斯·福山在其著作《大分裂：人類本性與社會秩序的重建》中的研究方法來進行討論。福山在研究后工業(yè)化時代社會大分裂的狀況時，具體研究了犯罪率、家庭、社會信任度三個維度，其實質(zhì)是通過研究個體、家庭和社會整體來表現(xiàn)社會大分裂的程度。整個社會就好比一張網(wǎng)，一個個家庭就是網(wǎng)上的格子，個人就是格子之間交集的點。因此，應(yīng)用到這個問題上來說，整個國家就是一張網(wǎng)，每個省份就是一個個格子，具體的每個地區(qū)就是一個個點，要研究項目制到底能否縮小貧富差距就需要從這三個維度來進行研究。

首先，在項目制的影響之下，作為中央來說并不存在打造品牌示范地區(qū)的問題，因此項目制的資源絕大多數(shù)會流向中西部貧困地區(qū)，因此從這個維度來看，中西部地區(qū)與東部地區(qū)之間的差距明顯會縮小。其次，進入每個格子中來看，省級政府作為最高級別的地方政府，對每個省的經(jīng)濟發(fā)展具有宏觀調(diào)控職能，縮小各個縣市之間的貧富差距顯然是其重要目標，因此省級政府所掌控的項目制資源也會更多地向本省貧困地區(qū)傾斜，有利于縮小貧富差距。最后，具體到每個地區(qū)來進行考量，所謂的項目制資源向富裕地區(qū)傾斜的問題也就是出現(xiàn)在這個維度。通過上述分析，我們可以說，實行項目制明顯會縮小我國整體的貧富差距，其存在的問題就在于落后地區(qū)在接收項目制資源后會出現(xiàn)分配不均衡的問題，地方政府注重“樹典型、造亮點”的政績觀會造成落后地區(qū)貧富差距的進一步擴大。

四、討論與展望

近年來在地方政府實行項目制的過程中創(chuàng)造了許多有效的做法，積累了許多經(jīng)驗，都值得學(xué)界作進一步的調(diào)查與探討。筆者注意到，許多基層政府在實行項目制的過程中，上一級下?lián)軐ｍ椯Y金的政府部門會成立相應(yīng)的項目組，進駐到下一級政府部門中去，以指導(dǎo)項目的有效開展、資金的合理使用和工作思路的正確把握。不僅如此，上一級政府還會定期召開會議與討論會，并不定期派專項檢查組下去檢查項目的執(zhí)行狀況，進一步提升下一級部門對該項目的重視程度，督促基層政府官員更好地完成目標和任務(wù)，提高行政效率。

因此，今后中央在實行項目制的過程中也可以借鑒地方政府的一些做法，對一些重要項目成立項目組進駐地方以指導(dǎo)和管理項目的有效開展，并結(jié)合定期召開相關(guān)會議與不定期派相關(guān)檢查組前去檢查的方式，最大限度地提高實施項目制所帶來的效果。

綜上所述，項目制當(dāng)前已成為貫穿中央至基層整個政府體系的一項影響當(dāng)前和未來中國政治經(jīng)濟發(fā)展的重要制度，從中衍生出的“項目權(quán)力”與原行政體制相配合，構(gòu)成了更為強大的行政權(quán)力“項目制”理論本身并無過多可以指摘之處，但它顯然需要完善的法律及制度來加以規(guī)范。筆者認為綜合來看，項目制的積極作用是要大于其消極作用的。因為它不僅僅是一條從上往下的資金流動渠道，更是一種能夠同時加強中央控制力和地方積極性的巧妙的方法。誠然，它仍然存在許多問題，需要更多的學(xué)者從更多的方面來對它進行考量和評判。但是，“只要強化其過程的公開透明，制度化的監(jiān)督機制，使其始終嵌入在制度和法制的框架之中”（尹利民，2015），那么它就能夠有效起到促進中央地方良性互動、提高國家財政資金的使用效率以及推動整個國家的經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的巨大作用。

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