財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理模式及其績(jī)效評(píng)價(jià)研究

王月芬

摘要：預(yù)算管理作為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不只是進(jìn)行收支預(yù)計(jì)，更重要的是優(yōu)化資源配置，即通過(guò)合理的預(yù)測(cè)與科學(xué)的決策，結(jié)合年度計(jì)劃、工作任務(wù)，統(tǒng)籌安排有限的資金，充分發(fā)揮資金使用效益。文章將對(duì)財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理策略進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上就財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，談一下自己的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，僅供參考。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；財(cái)政全額撥款；預(yù)算管理模式；績(jī)效評(píng)價(jià)；研究

從國(guó)內(nèi)財(cái)政全額撥款事業(yè)單位的實(shí)際情況來(lái)看，所采用的預(yù)算管理模式多為控制型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及體制改革的不斷深化，加之公共財(cái)政框架的建立，傳統(tǒng)的控制型預(yù)算管理形式已經(jīng)無(wú)法有效適應(yīng)單位和社會(huì)的發(fā)展，暴露出很多的問(wèn)題與弊端。在新的歷史形勢(shì)下，不斷健全財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理模式，對(duì)于降低行政運(yùn)行成本、提高財(cái)政資金的有效利用率，效果特別顯著。

一、預(yù)算管理問(wèn)題分析

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，雖然國(guó)內(nèi)全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理整體水平有所提高，但是實(shí)踐中依然存在著一些問(wèn)題與不足，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）資金利用計(jì)劃性差

對(duì)于全額撥款事業(yè)單位而言，預(yù)算管理中存在的問(wèn)題首先表現(xiàn)為資金利用計(jì)劃性差，突擊花錢以及經(jīng)費(fèi)擠占現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這在很大程度上造成資金浪費(fèi)、資金短缺。從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)內(nèi)全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理中，比較注重事后管控（更準(zhǔn)確地說(shuō)是被動(dòng)處理問(wèn)題），比較重視經(jīng)費(fèi)支出核算，嚴(yán)重忽略了資金預(yù)測(cè)問(wèn)題，最終造成的結(jié)果是資金有效利用率較低。

（二）執(zhí)行乏力

調(diào)查顯示，目前國(guó)內(nèi)全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部，在使用預(yù)算資金時(shí)，表現(xiàn)出較大的隨意性，以至于預(yù)算計(jì)劃頻繁變更，預(yù)算執(zhí)行乏力、缺乏權(quán)威性。同時(shí)，專項(xiàng)資金的支出管理力度不夠。比如，與預(yù)算執(zhí)行相互混淆，以至于預(yù)算編制與執(zhí)行之間出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，最終的結(jié)果就是資金短缺、浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)了以權(quán)謀私等不良現(xiàn)象。

（三）預(yù)算編制及評(píng)價(jià)需要完善

實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)為數(shù)不少的全額撥款事業(yè)單位，直徑仍未建立健全科學(xué)完善的預(yù)算評(píng)價(jià)和管理制度，資金利用缺乏監(jiān)控，尤其是預(yù)算資金的利用存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，而且不合法、不合理。由于很多單位沒(méi)有健全和完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，難以合理利用預(yù)算資金，更難以有效改進(jìn)預(yù)算資金的應(yīng)用績(jī)效，因此也就處于被動(dòng)狀態(tài)。

（四）監(jiān)管體系有待健全

雖然目前我國(guó)的全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算管理已經(jīng)形成一定的體系，但是在監(jiān)督方面仍存在著不少的問(wèn)題。比如，財(cái)政預(yù)算沒(méi)有建立預(yù)算公開(kāi)制度，部分單位預(yù)算審查、監(jiān)督乏力，甚至存在著一些問(wèn)題與漏洞，審查、監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)管體系不健全，難以確保公開(kāi)性、公平性以及公正性。

二、財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理策略

基于以上對(duì)全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理中的難點(diǎn)問(wèn)題分析，筆者認(rèn)為要想提高財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理水平，可從以下幾個(gè)方面著手：

（一）提高預(yù)算資金利用計(jì)劃性

針對(duì)預(yù)算資金利用缺乏計(jì)劃性問(wèn)題，建議重新對(duì)預(yù)算周期進(jìn)行界定，并且嚴(yán)格按照計(jì)劃辦事。實(shí)踐中。結(jié)合實(shí)際情況，就每一個(gè)年度的一季度無(wú)部門預(yù)算批復(fù)而撥付資金現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重新制定預(yù)算年度適用機(jī)制。從當(dāng)前的情況來(lái)看，國(guó)內(nèi)多適用的是預(yù)算年度制，對(duì)策建議進(jìn)行更改，適用跨年制。具體實(shí)施過(guò)程中，以本年度的4月1日至次年的3月31日界定為預(yù)算年度，以此來(lái)避免人大批復(fù)與預(yù)算年度計(jì)劃之間相互沖突，以保證財(cái)政部門于預(yù)算年度之初，據(jù)批復(fù)預(yù)算撥付資金類，預(yù)算約束力增強(qiáng)。

（二）提高預(yù)算執(zhí)行力

針對(duì)預(yù)算執(zhí)行乏力問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先對(duì)支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，以確保各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)能夠順利實(shí)施。實(shí)踐中，個(gè)人的經(jīng)費(fèi)需納入人員經(jīng)費(fèi)定額范疇，并且應(yīng)當(dāng)注意避免公用經(jīng)費(fèi)一刀切現(xiàn)象，嚴(yán)格按照職能、工作量要求，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化。比如，差旅費(fèi)、辦公費(fèi)等可人均量化者，采取定員定額方式進(jìn)行處理；同時(shí)，還要嚴(yán)格控制單位用車、各類物資采供，嚴(yán)格控制公用經(jīng)費(fèi)，確保預(yù)算編制能與單位的職能相結(jié)合，提高其合理性。

（三）做好預(yù)算編制工作

針對(duì)預(yù)算管理評(píng)價(jià)不到位問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)健全和完善制度，創(chuàng)新預(yù)算編制方法，同時(shí)，還要對(duì)編制預(yù)算及其評(píng)價(jià)工作進(jìn)行規(guī)范化管理。自預(yù)算改革至今，呼聲一直比較高的是零基預(yù)算，然目前仍有很多單位沿用傳統(tǒng)的基數(shù)法。由于每一年度的預(yù)算均在上年度預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整編制，因此導(dǎo)致所編制的預(yù)算與單位的實(shí)際情況存在較大的出入，影響了后續(xù)預(yù)算執(zhí)行秩序。在當(dāng)前新的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，積極改進(jìn)預(yù)算編制手段，比如采取零基、績(jī)效等預(yù)算編制方法。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意改變偏重定性的分析習(xí)慣，采用數(shù)理方法分析預(yù)算定量，并以此來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算準(zhǔn)確度的提高。對(duì)于全額撥款事業(yè)單位而言，預(yù)算質(zhì)量直接關(guān)系著事業(yè)單位的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)也會(huì)影響其績(jī)效。從這一層面來(lái)講，一定要加強(qiáng)預(yù)算編制。第一，做好事前調(diào)查工作，確保預(yù)算編制基礎(chǔ)的真實(shí)有效性。第二，審批以后，不能隨便變更預(yù)算，如確實(shí)需要調(diào)整，則必須嚴(yán)格按照有關(guān)流程操作。第三，對(duì)虛報(bào)預(yù)算行為嚴(yán)懲，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅處理。編制時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著公平、公正的立場(chǎng)。第四，預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)詳載。對(duì)部門績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格考核，做好核對(duì)工作，對(duì)各部門工作加強(qiáng)指導(dǎo)，從而約束下屬部門，提高資產(chǎn)利用和管理水平。

（四）建立健全監(jiān)督管理體系

針對(duì)實(shí)踐中存在的監(jiān)督管理體系不健全等問(wèn)題，建議建立財(cái)務(wù)報(bào)告制度，加強(qiáng)監(jiān)督。正如上市公司，現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境條件下的事業(yè)單位全部活動(dòng)，均應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督和管理，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)或者違紀(jì)操作現(xiàn)象，必須嚴(yán)格制止。同時(shí)，還要加強(qiáng)事業(yè)單位資產(chǎn)以及預(yù)算管控，基于外界壓力，加強(qiáng)內(nèi)部資產(chǎn)以及預(yù)算管理勢(shì)在必行，通過(guò)內(nèi)外共同努力，來(lái)促進(jìn)事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平、預(yù)算管理效率的大幅度提升。

三、強(qiáng)化預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的方法

全額撥款事業(yè)單位在部門預(yù)算管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)引入績(jī)效管理機(jī)制，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，可借鑒現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展過(guò)程中的績(jī)效管理方式和有效方法，確保預(yù)算改革的規(guī)范化以及有效性。

在評(píng)價(jià)體系的前期制度建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)建立組織實(shí)施機(jī)制。對(duì)于預(yù)算支出績(jī)效管理工作而言，其覆蓋面非常的廣，而且內(nèi)容也比較豐富，涉及到多方面的內(nèi)容。針對(duì)這一現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建多部門組織實(shí)施機(jī)制，將預(yù)算單位、權(quán)力機(jī)關(guān)以及設(shè)計(jì)和財(cái)政部門聯(lián)合起來(lái)，在社會(huì)公眾的監(jiān)督下，進(jìn)行明確分工，做好協(xié)調(diào)配合工作。實(shí)踐中，可采用的績(jī)效評(píng)估措施和方法，主要有全面質(zhì)量管理法、360度績(jī)效評(píng)定法以及平衡記分卡和層次分析法等。以層次分析法為例，預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，還可利用層次分析法對(duì)預(yù)算管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。第一，將問(wèn)題分解成若干個(gè)因素，再將有關(guān)因素按照具體的屬性，從上到下一一分解，將其細(xì)化成多個(gè)層次指標(biāo)。第二，比較判斷矩陣構(gòu)建。分解指標(biāo)后，對(duì)判斷矩陣進(jìn)行構(gòu)建，得到矩陣指標(biāo)兩兩對(duì)比數(shù)值。第三，各層指標(biāo)權(quán)重計(jì)算。利用和積法對(duì)各指標(biāo)權(quán)數(shù)進(jìn)行計(jì)算，然后再?gòu)幕鶎娱_(kāi)始，將每一個(gè)指標(biāo)權(quán)數(shù)與上層指標(biāo)權(quán)重依次相乘，從而形成各指標(biāo)之于總體績(jī)效評(píng)定權(quán)重。可采用的數(shù)學(xué)模型，表示如下：

上式中的代表各層次的定性指標(biāo)或者定量指標(biāo)， 代表層的權(quán)重?cái)?shù)，利用加權(quán)綜合求和法對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象得分進(jìn)行計(jì)算。同時(shí)，還要跟蹤管理，以確保實(shí)施結(jié)果準(zhǔn)確性。為了保證所制訂的績(jī)效指標(biāo)體系可滿足預(yù)期效果。對(duì)于預(yù)算單位而言，企評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效目標(biāo)程度跟蹤管理，從而實(shí)行績(jī)效指導(dǎo)之目的，并且實(shí)時(shí)掌握業(yè)務(wù)活動(dòng)以及執(zhí)行。具體操作過(guò)程中，應(yīng)對(duì)積極采集業(yè)務(wù)績(jī)效信息，與目標(biāo)比對(duì)分析，確定績(jī)效結(jié)果、預(yù)期目標(biāo)之間的偏離，并且查找其中的原因，針對(duì)性地采取一些措施和方法。針對(duì)非量化績(jī)效指標(biāo)完成情況，采集與之相關(guān)的信息、資料以及圖片和影像，這些均可證明運(yùn)行效果，并且以此作為績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的參考資料。就績(jī)效管理而言，其最終的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)，全面提升財(cái)政資金的利用實(shí)效性。該任務(wù)的完成，需將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在管理制度的完善、工作計(jì)劃和方式的優(yōu)化以及管理質(zhì)量和水平的提高以及業(yè)務(wù)監(jiān)督實(shí)效的保證等方面。同時(shí)，還有特別注重績(jī)效評(píng)價(jià)差以及相對(duì)比較薄弱的環(huán)節(jié)，查找其中的原因，審定績(jī)效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)的活動(dòng)計(jì)劃以及具體執(zhí)行狀況，從工作目標(biāo)的確立上、關(guān)鍵指標(biāo)的制訂上、業(yè)務(wù)活動(dòng)執(zhí)行過(guò)程、評(píng)價(jià)組織的跟蹤監(jiān)督力度、自評(píng)價(jià)過(guò)程的客觀性等各方面揭示存在問(wèn)題，找出問(wèn)題根源，研究解決方案，進(jìn)行必要的調(diào)整、完善和改進(jìn)，為下一期績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，全額撥款事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)，可以有效彌補(bǔ)落后管理體制，使全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算制度得到有效的執(zhí)行。通過(guò)不斷健全和完善預(yù)算編制、加強(qiáng)監(jiān)督管理、規(guī)范預(yù)算編制等方式，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化預(yù)算管理以及績(jī)效評(píng)價(jià)目的。

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（作者單位：昆明市外國(guó)語(yǔ)學(xué)校）