地方綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)法治構(gòu)建

摘 要 隨著十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)新內(nèi)涵的提出及習(xí)近平主席對(duì)一體化法治社會(huì)建設(shè)的詮釋，法治建設(shè)成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展主題之一。我國(guó)自2005年開設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，對(duì)其全面或某一方面研究越來(lái)越多，但從立法角度解析卻寥寥無(wú)幾。因此，對(duì)綜改區(qū)立法實(shí)證分析在法治建設(shè)要求下就顯得尤為必要和重要。因此本文將對(duì)綜改區(qū)立法實(shí)踐中突出問(wèn)題進(jìn)行剖析，并探索出法治解決的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞 綜合配套改革試驗(yàn)區(qū) 立法問(wèn)題 法治構(gòu)建

作者簡(jiǎn)介：張朝，山西大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)在職法碩。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-221-02

一、綜改區(qū)立法現(xiàn)存問(wèn)題

整體來(lái)看，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)或多或少有相關(guān)法律保障，但這些立法規(guī)范往往不同程度存在缺陷和空白。現(xiàn)存有的大多法律規(guī)范體系已經(jīng)不能滿足綜改實(shí)踐發(fā)展的新內(nèi)容。改革創(chuàng)新與立法規(guī)制之間沖突及潛在的法律問(wèn)題具體可以整理為以下幾個(gè)方面：

（一）國(guó)家層面最高統(tǒng)一綜改立法的缺失

自綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)，全國(guó)人大未出臺(tái)一部最高法律規(guī)范以此規(guī)制所有綜改區(qū)發(fā)展的基本問(wèn)題。國(guó)務(wù)院也未制定出此方面的行政法規(guī)，14個(gè)綜改區(qū)改革總體方案經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批復(fù)，但仍未在示范性高的法律上在作出確定，也未顯現(xiàn)出國(guó)家法律對(duì)綜改區(qū)發(fā)展的重視。另一方面，統(tǒng)一法律的缺失使綜改區(qū)的先行規(guī)定權(quán)也未確定。地方先行規(guī)定權(quán)的缺失對(duì)綜改區(qū)部分創(chuàng)新發(fā)展帶來(lái)制約。如：天津?yàn)I海新區(qū)的金融改革是其綜改發(fā)展的重要課題之一。天津地方立法不能與國(guó)家層面金融立法相關(guān)規(guī)定有沖突，當(dāng)然也不允許作變通或調(diào)整性規(guī)定，地方的先行和變通規(guī)定權(quán)也沒有法律依據(jù)，以此發(fā)展下去，濱海綜改區(qū)的金融改革就會(huì)受阻甚至進(jìn)行不下去。地方性立法固然有其具體性和可操作性的特征，但它仍未具備全國(guó)性法律的綱領(lǐng)性和原則性特點(diǎn)。全國(guó)性法律能夠從全局角度看問(wèn)題，以整體利益的眼光解決最基本問(wèn)題。它不僅為綜改區(qū)的先行先試和和試錯(cuò)權(quán)作出具體規(guī)定，也會(huì)其他地區(qū)的改革做出示范作用。隨著綜改區(qū)的深化發(fā)展，制定全國(guó)性法律的條件已經(jīng)成熟而且非常必要。

（二）綜改區(qū)域立法存空白、滯后和模糊地帶，未形成完備體系

綜改區(qū)先行創(chuàng)新一套適合自己的措施方案，但仍在部分重要方面存在法律未出臺(tái)的情形。區(qū)域法律空白現(xiàn)狀使部分領(lǐng)域無(wú)法可依。如：武漢城市圈建設(shè)兩型社會(huì)是其綜改目標(biāo)，此時(shí)伴隨發(fā)展就會(huì)顯現(xiàn)出新事物和新問(wèn)題，棘手的問(wèn)題主要有流動(dòng)人口管理問(wèn)題和城市圈交通運(yùn)營(yíng)建設(shè)等，但在這些方面都還沒制定出相應(yīng)地方性法規(guī)。類似情況還有濱海綜改新區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，在此方面沒有專門性法律文件為發(fā)展作出具體規(guī)范。

此外，綜改區(qū)立法滯后就像把改革捆綁起來(lái)，阻礙了創(chuàng)新發(fā)展深入進(jìn)行。其中較為明顯的表現(xiàn)有：各綜改區(qū)發(fā)展的推進(jìn)使城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為當(dāng)下趨勢(shì)，但這與《土地管理法》不符，因此，要保證土地改革體制創(chuàng)新，就需對(duì)當(dāng)下不符合的法律規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)充、修改和廢止。另一方面，綜改區(qū)的立法也未能與國(guó)際慣例和通行做法相適應(yīng)，使在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和“走出去”發(fā)展方面受阻。

另外，綜改區(qū)法律模糊問(wèn)題也是阻礙其深入進(jìn)行的原因之一。最為突出的表現(xiàn)是湖南湖北兩型社會(huì)建設(shè)中制定的相關(guān)就業(yè)促進(jìn)方面的法規(guī)，大多為政策性軟法律，硬性程度不高，可持續(xù)性不強(qiáng)。

綜上，法律缺失和模糊造成綜改區(qū)未形成完備的法律體系，對(duì)綜改區(qū)各領(lǐng)域和整體發(fā)展都是一種阻礙，需進(jìn)一步完善和加強(qiáng)解決力度。

（三）先行規(guī)定權(quán)未確立，與上位法絕對(duì)一致性不能適應(yīng)先行先試需要

其次，綜改區(qū)立法與上位立法保持一致性的要求，與其先行先試的需要不相匹配。綜合配套改革對(duì)立法體系的綜合性要求更高，一部分立法已過(guò)于陳舊需要立新，或者需對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行變通與修改的創(chuàng)新立法，而我國(guó)《立法法》規(guī)定地方性法規(guī)不應(yīng)同其上位法相抵觸。因此，綜改區(qū)的立法不能對(duì)國(guó)家層面的法律進(jìn)行突破調(diào)整和變通。這也正是地方先行規(guī)定權(quán)未確立的局限所在。但是，綜合配套改革若是在既有的法律規(guī)范框架下開展就不具有先行先試的特點(diǎn)，也不可能實(shí)現(xiàn)綜改方案的任務(wù)及促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的目標(biāo)。例如：國(guó)務(wù)院定位山西省綜改區(qū)為山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，鼓勵(lì)其進(jìn)行增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)資源型城市發(fā)展。若要實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)任務(wù)的完成，我們需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的資源型立法的相關(guān)規(guī)定予以健全。雖新《立法法》增添規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可授權(quán)部分地方調(diào)整或暫停適用部分法律，這一條規(guī)定有其進(jìn)步之處，但付諸實(shí)施和距離實(shí)施成功仍需大量的時(shí)間。所以說(shuō)，目前綜改試驗(yàn)區(qū)立法機(jī)制與其所要實(shí)現(xiàn)的任務(wù)是有偏差的，確立適合綜改試驗(yàn)的立法機(jī)制也就凸顯出非常重要。

（四） 綜改區(qū)立法過(guò)程公眾參與度不高

當(dāng)前對(duì)于試驗(yàn)區(qū)地方立法而言，由于我國(guó)沒有一部《行政程序法》，所以在民眾參與的問(wèn)題上，憑借的大多數(shù)是各個(gè)單行法規(guī)的零散規(guī)定。而在這些零散規(guī)定當(dāng)中，也只是“提到”公眾參與，對(duì)其參與的具體程序沒能做到細(xì)致的規(guī)定。根據(jù)對(duì)綜改區(qū)立法實(shí)踐的考察，在立法過(guò)程中較少有公眾參與，對(duì)相關(guān)法規(guī)起草文本也較少公布。在報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)媒體上公布的相關(guān)立法信息，僅部分公民能了解到。存有部分綜改區(qū)農(nóng)村尚未大面積普及報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)，公民對(duì)綜改區(qū)有關(guān)于改革的立法信息知情不充分。

二、解決綜改區(qū)立法問(wèn)題建議和構(gòu)想

對(duì)于當(dāng)前地方綜合配套改革與法律之間的矛盾和沖突，我們需要采用完善立法保障的方法最終實(shí)現(xiàn)既能實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展的需要，又能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值。具體構(gòu)建綜改區(qū)的立法保障思路如下：

（一）制定國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，確定綜改區(qū)先行規(guī)定權(quán)

綜改試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)建立10余年，仍未出臺(tái)一部中央層面的立法。故在綜改時(shí)局發(fā)展穩(wěn)定下，全國(guó)人大應(yīng)頒布一部《地方綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)法》以此來(lái)解決改革發(fā)展的基本問(wèn)題。在基本法律中可以明確綜改發(fā)展的原則、主體、授權(quán)立法和責(zé)任承擔(dān)等基本問(wèn)題。以全面高度視角出發(fā)，以整體利益的眼光來(lái)對(duì)待綜改區(qū)的體制創(chuàng)新。

從另一角度，也明確了綜改區(qū)法律地位，從法律層面重視綜改，加快其法治發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)也非常重要的一點(diǎn)是確定綜改區(qū)的先行先試權(quán)和試錯(cuò)權(quán)，以法律程序來(lái)解決我國(guó)新修改的《立法法》關(guān)于確定經(jīng)濟(jì)體制改革方面授權(quán)的具體事項(xiàng)及應(yīng)遵循的原則等問(wèn)題。同時(shí)，也應(yīng)更加關(guān)注新增關(guān)于賦予地方立法權(quán)及權(quán)力邊界確定等問(wèn)題。此部基本法頒布以后，作為全國(guó)性法律，也為非綜改地區(qū)適合自己特色改革提供了很好的范本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二） 對(duì)綜改區(qū)立法補(bǔ)、改、廢，形成完備法律體系

隨著綜改的深入 ，法律的滯后、空白問(wèn)題日漸突出，這樣法律非但不會(huì)加速綜改進(jìn)展的，還會(huì)成為改革行進(jìn)道路上的絆腳石。綜改區(qū)立法應(yīng)緊隨實(shí)踐的腳步適時(shí)修改、補(bǔ)充和廢止，使改革和法治并駕齊驅(qū)。這樣才能實(shí)現(xiàn)改革障礙的排除和法律沖突的化解雙利雙贏。例如：2002年天津?yàn)I海區(qū)制定的新區(qū)綜改方面的條例已經(jīng)跟不上綜改發(fā)展步伐，于是，為推進(jìn)新區(qū)的發(fā)展，加快發(fā)展開放的腳步，濱海新區(qū)對(duì)原來(lái)的條例進(jìn)行了修訂。此次的《修訂草案》對(duì)體制管理創(chuàng)新、創(chuàng)新改革、便利貿(mào)易投資、建設(shè)生態(tài)文明等做出了規(guī)范。此項(xiàng)舉動(dòng)為新區(qū)下一步深化改革提供更加有力的法治保障，也更好支持綜改區(qū)的建設(shè)發(fā)展。因此，法規(guī)跟隨改革進(jìn)程逐步完善是綜改區(qū)全面發(fā)展很重要的一步。另外，對(duì)于綜改區(qū)法律體系中不協(xié)調(diào)、不一致等問(wèn)題依然突出，黨在十八屆四中全會(huì)中提出了形成完備的法律體系目標(biāo)。而形成地方立法法律體系的完備，首先要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，增強(qiáng)法律法規(guī)的系統(tǒng)性，解決因體系性不強(qiáng)導(dǎo)致法律規(guī)定在邏輯上價(jià)值取向相互不統(tǒng)一的問(wèn)題。其次，對(duì)于落后于改革發(fā)展的法律規(guī)范及時(shí)清理，可選擇定期或集中清理的辦法?？傊螒c綜改區(qū)的立法科學(xué)化為依法治國(guó)提供堅(jiān)實(shí)后盾。

（三） 加強(qiáng)綜改區(qū)政策法律化，強(qiáng)化對(duì)效力高的法律進(jìn)行解釋

以綜改區(qū)立法出現(xiàn)問(wèn)題可以得出綜改區(qū)軟政策性文件及規(guī)定過(guò)多而強(qiáng)制性法律所占的比例過(guò)少。在政策法治化提出的情形下，它更向往一種把政策具體化到措施規(guī)定到法律中，使其具有更高的效力。

另外，對(duì)于法律中一些規(guī)定模糊的法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題也應(yīng)明確化，加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制性法律效力的解釋，強(qiáng)化法律責(zé)任的承擔(dān)，這樣法律的規(guī)范性才能真正的發(fā)揮。在這過(guò)程中，政策與法律的平衡把握也非常關(guān)鍵。政策主要包括中央政策和地方政策，在實(shí)現(xiàn)法律明確具體化進(jìn)程中，法律相對(duì)于政策應(yīng)處于主導(dǎo)地位。因?yàn)榉ㄖ紊鐣?huì)的要求，綜改區(qū)也應(yīng)在法治的環(huán)境中改革前進(jìn)，而不能主要依靠政策的指揮。

（四） 加強(qiáng)綜改立法公眾參與力度，完備監(jiān)督體制

黨的十八大將依法治國(guó)新內(nèi)涵具體化，其中一項(xiàng)為“拓展參與立法途徑”、“保障人民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)”。因此，綜改區(qū)的立法只有經(jīng)過(guò)民主環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)法規(guī)的高質(zhì)量和民主科學(xué)性。對(duì)此，新《立法法》開展立法協(xié)商，完善論證、聽證和草案公開征求意見等制度以此提高立法質(zhì)量。公眾參與可從三階段實(shí)現(xiàn)，首先是在地方立法存空白滯后的情況下，地方民眾可以對(duì)立法機(jī)關(guān)提出需要立法的項(xiàng)目，立法機(jī)構(gòu)對(duì)其提出的建議進(jìn)行審核和書面答復(fù)。其次，在法律起草階段，讓民眾對(duì)自己切身感受的法律條款提出自己的經(jīng)驗(yàn)性建議，立法起草機(jī)關(guān)可以將其列入意見簿中加以考慮。最后是在法律已經(jīng)出臺(tái)的情況先，適用一段時(shí)間以后，可詢問(wèn)民眾的評(píng)價(jià)及對(duì)具體實(shí)施情況加以監(jiān)督的意見。在各個(gè)階段，民眾真正參與法律起草、制定和監(jiān)督等過(guò)程中，也可達(dá)到知法、懂法和守法的目的。這樣出臺(tái)的法律才能指導(dǎo)綜改區(qū)長(zhǎng)久而穩(wěn)健的發(fā)展。

綜改區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，不僅關(guān)系到綜改區(qū)域各方面綜合全面發(fā)展和穩(wěn)定，更關(guān)系到全國(guó)整體在國(guó)際上綜合競(jìng)爭(zhēng)能力的提升，它承擔(dān)著艱巨的發(fā)展使命。對(duì)地方綜改試驗(yàn)區(qū)法治問(wèn)題的探究，是法學(xué)研究和綜改發(fā)展研究的一個(gè)前沿性問(wèn)題。希望本論文有對(duì)綜改區(qū)立法問(wèn)題提出中肯的建議和構(gòu)想。

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