從法律的角度解析“開放小區(qū)”

摘 要 國務院日前提出的關于開放小區(qū)、推廣街區(qū)制的意見在社會上引起廣泛討論，對其態(tài)度褒貶不一。本文認為，開放小區(qū)在法律上依據(jù)明確，但也存在與《物權法》等現(xiàn)行法律的沖突，本文試圖從法律的角度解讀“開放小區(qū)”，并在法律法規(guī)完善和執(zhí)行等方面提出相應的意見。

關鍵詞 開放小區(qū) 封閉小區(qū) 街區(qū)制

作者簡介：李興，廣西師范大學法學院2013級法學專業(yè)本科生。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-184-02

《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出，推廣街區(qū)制，逐步打開封閉小區(qū)和單位大院，引發(fā)廣泛討論，對于該《意見》，社會中有很多人持支持的態(tài)度，認為此做法具有許多可取之處，如利于有限資源的充分利用和城市布局規(guī)劃，同時具有一定先進性，以部分發(fā)達國家的街區(qū)制為參考。但不少人也持反對態(tài)度，反對觀點主要是圍繞對小區(qū)開放后的人身財產隱患、占用了小區(qū)業(yè)主的資源、房產是否會貶值以及業(yè)主會不會得到相應補償?shù)确矫嬲归_，也有人認為此舉侵犯了公民的合法權益，該規(guī)定沒有合法性。筆者認為《意見》的制定具有充分的法律依據(jù)。但也存在與現(xiàn)行法律的矛盾之處，相應的法規(guī)并不完善，目前實施可能相對困難，筆者亦在下文提出了對該《意見》的思考。

一、《意見》制定的法律依據(jù)

根據(jù)《物權法》第四十二條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。筆者認為，小區(qū)土地、綠地、道路、休閑娛樂設施及車位等，業(yè)主們有共有所有權，自然屬于所有業(yè)主的其他不動產，打開封閉小區(qū)是很大部分的原因是為了資源的合理利用、道路的規(guī)劃。同時，筆者認為城市規(guī)劃和街區(qū)制建設的需要完全屬于法律所指向的公共利益，國家自然可以依法進行征收。

除《物權法》的規(guī)定外，《中華人民共和國土地管理法》和《憲法》也有類似的規(guī)定。國家為了公共利益需要使用土地的，由有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。

從以上的法律中可見，建設開放性小區(qū)、逐步打開封閉小區(qū)的做法，是符合法律規(guī)范的，是有法可依的。筆者認為，住建部頒發(fā)的《意見》出發(fā)點是很好的，實施也是值得肯定的。

其一，打開封閉小區(qū)，實行街區(qū)制，有利于城市建設和城市規(guī)劃，封閉小區(qū)對交通的發(fā)展產生了一定阻礙，使得部分地區(qū)出現(xiàn)“斷頭路”、道路狹窄卻難以擴建等情況。

其二，街區(qū)制的優(yōu)點在國外已經得到證明，尤其是小區(qū)內部道路公共化利用，中國作為一個人口大國，人均公共資源占有量遠低于人口較少的發(fā)達國家。在我國，城市建設用地屬于國家所有，公民享有使用權。國家基于公共利益的考慮，經過合法程序，對有限資源進行有效使用和合理規(guī)劃也無可厚非，也是符合情理的。而非像部分觀點認為的無法可依。

二、《意見》與現(xiàn)行法律的沖突

《意見》確實也與部分法律發(fā)生較為明顯的沖突。筆者也認為，《意見》也不完全符合法律的規(guī)定。

從立法的層面上看，我國《立法法》明確規(guī)定了要保證立法的公開性，使公民參加立法活動，反映人民的意見和意志。立法還應該實事求是，從實際出發(fā)。在程序上，國務院制定行政法規(guī)應先擬定草案并審查群眾的異議。為什么部分公民會覺得此次《意見》頒發(fā)過去草率，甚至是突然襲擊，有一部分原因是該《意見》的內容此前國務院并未向社會公布以征求意見。同時，該《意見》是否充分體現(xiàn)了人民的意志，至少在目前反對意見是存在的。對此，筆者認為，公共政策的制定需要經過長時間的考量，法規(guī)制定機關與人民群眾之間應充分溝通和交流，交換意見，這樣才不至于當政策頒布和執(zhí)行的時候出現(xiàn)較大的阻力，也有利于社會的穩(wěn)定和長期的發(fā)展。

從物權法的角度看，建筑區(qū)劃內的道路、綠地、公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房，屬于業(yè)主共有。在我國，土地的所有權屬于國家，小區(qū)土地的使用權都是開發(fā)商從政府手中獲取并以有償?shù)姆绞浇坏綐I(yè)主手中，而且業(yè)主們所支付購房款，與小區(qū)的綠地、設施、道路等條件是密不可分的，此時將原本封閉的小區(qū)開放，是否有可能造成房價的下降？將原本業(yè)主們集體“私有”的空間“公有化”，無疑侵犯了全體業(yè)主的產權。同時，《意見》頒布后并未為其實施制定具體的相應輔助意見，如經濟補償?shù)染唧w問題還缺乏指導意見，在實際執(zhí)行中不易操作。

三、對《意見》的完善意見

雖然住建部規(guī)定封閉小區(qū)是“逐漸”打開，但是通過上文的論述，筆者認為，該《意見》仍然侵犯了業(yè)主的合法權益，在此，筆者提出如下幾個思考：

（一）“開放小區(qū)”應該面向《意見》提出后的新建成或在建小區(qū)適用

如上文所述，從長期發(fā)展和資源有效利用的角度看，住建部頒發(fā)的《意見》確實從中國實際情況出發(fā)，利于有限資源達到最大化利用和城市規(guī)劃的合理化發(fā)展。

隨著時代的發(fā)展，我國立法機關和有關部門頒布和修改了許多法律法規(guī)。人們有義務去遵循現(xiàn)在的法律是毋庸置疑的，但卻沒有辦法去預測未來法律的發(fā)展，更不能要求人們去遵循未來的法律，所以無論是民事法律還是其他各類法律規(guī)范，基本都會有法不溯及既往的原則，即新法不適用于其頒布之前的人或事。我國小區(qū)建設至今，絕大部分的小區(qū)都是封閉式的，此時去要求物業(yè)公司和業(yè)主接受“打開”小區(qū)的《意見》的實施，是否有違法律原則和有損公民利益呢？

筆者認為，《意見》應該主要使用于新建小區(qū)。

其一，新建小區(qū)在拆除封閉設施等方面較為方便，也便于從新規(guī)劃，使小區(qū)內的道路與小區(qū)外的道路合理融合，同時，新建小區(qū)遵守現(xiàn)行法規(guī)也是其法定義務。

其二，此做法在遵循了新法不追溯既往的原則的同時，也兼顧了現(xiàn)存小區(qū)業(yè)主的合法權益，利于維持社會的穩(wěn)定。

（二）對現(xiàn)存的小區(qū)若使用《意見》應得到業(yè)主的同意，并給予經濟補償

根據(jù)《物權法》第四十二條，國家有權根據(jù)公共利益的需要，征收公民的不動產。上述筆者已經論證過，小區(qū)圍墻可理解為業(yè)主們共有的不動產，小區(qū)內部的綠地、道路、停車位和休閑設施等，也是小區(qū)業(yè)主們共有的不動產。法律雖然賦予了國家征收公民不動產的權力，但這種權力并不是沒有限制的，公民的利益也不是無償犧牲的。在賦予國家征收業(yè)主們不動產權力的同時，《物權法》第四十二條第三款也規(guī)定了應該給予被拆遷人一定的經濟補償?！锻恋毓芾矸ā芬灿蓄愃频囊?guī)定，在此不再復述。

從這個角度上說，現(xiàn)存法律已經明確規(guī)定了要對打開封閉小區(qū)的做法進行相應的經濟補償，至于補償?shù)臄?shù)額，則是相關專業(yè)的鑒定機構、評估機構、各方協(xié)商等進行的實際情況的考量。同時，在依法治國的大背景之下，強拆搶收的行為應該嚴格控制，既不能無償強行打開封閉小區(qū)，也不能打開封閉小區(qū)后象征性的補償不符合其損失價值的金額了之?！段飿I(yè)管理條例》有規(guī)定，關于共有權利的重大事項，由業(yè)主共同決定。所以開放小區(qū)與否，理應是業(yè)主們共同決定的重大事項，政府部門應尊重業(yè)主的意見。

實行街區(qū)制、建設開放小區(qū)和打開封閉小區(qū)的過程應該是政府與公民和諧共進、共同協(xié)商、互相做出合理讓步以及多方共贏的。

（三）制定配套的管理措施或法規(guī)促進開放小區(qū)建設

《意見》中對開放小區(qū)使用了“逐步”，那“逐步”在時間上是否應該有一個概念呢？筆者認為，對于現(xiàn)存小區(qū)，可以考慮完善目前立法中的一個空白，《物權法》中規(guī)定土地產權使用70年期限屆滿后可自動續(xù)上，自動續(xù)上的字眼并沒有提及是否需要進行重新登記的手續(xù)或更換新的產權證證書，從另一個角度說，這一空白為此次《意見》的實施提供了一定條件?？梢栽诂F(xiàn)存小區(qū)使用年限屆滿后，或者現(xiàn)存小區(qū)需要進行拆除重建、舊房改造等過程中推行開放小區(qū)的建設，并頒發(fā)新的產權證書。這樣，阻力應當會有所減少。

封閉式小區(qū)對防止盜竊、搶劫等財產類犯罪和人身遭受侵犯起著一定的防范作用。同時，小區(qū)內部交通網簡單，車流量小，業(yè)主們出行的安全性也相對較高。開放小區(qū)后，一定程度上會帶來人身財產安全隱患等問題，然而目前對《意見》的執(zhí)行還沒有配套措施，業(yè)主們的顧慮也并非沒有道理，此次《意見》的頒布確實略顯草率。法律是時代發(fā)展的產物，理應更隨社會的發(fā)展與時俱進。

最高法在《意見》在社會上引起廣泛討論后，也在第一時間給出了說法。最高法民一庭庭長程新文在今年二月下旬召開的有關物權法新聞發(fā)布會上回應“目前這一《意見》屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現(xiàn)法治化的過程?！?/p>

在《物業(yè)管理條例》中，規(guī)定業(yè)主有按時繳納物業(yè)管理費用的義務，在小區(qū)未開放前，按當時業(yè)主們共用部分繳納的物業(yè)管理費用該如何處理？日后的費用又該如何繳納？是高還是低？這些問題暫時還沒有得到解決。

同時，該條例也規(guī)定有業(yè)主和公安部門互相配合維護小區(qū)的治安，開放小區(qū)后，小區(qū)的治安問題該如何解決？是有業(yè)主們出費用增多保安數(shù)量還是公安加大社會治安的維護力度？

除了筆者列舉的疑問，還存在許多尚未解決的細節(jié)問題。如果法律相對完善，公民的權益得到法律的充分保護，開放小區(qū)的工作才會順利和讓人安心。

（四）可以考慮從各級部門的“大院”入手，政府表率進行試點

雖然在社會上存在一定的質疑，但《意見》對開放小區(qū)的建設意見并沒有得到實踐的考究。對此，筆者認為，可以對各地存在的各級單位“大院”入手，充當街區(qū)制試點。

街區(qū)制在政府大院推行試點，一是可以降低成本，《意見》容易執(zhí)行，不會存在復雜糾紛。二是群眾對《意見》和大院的關注度較高，若試行較為順利，利大于弊，則對日后推行街區(qū)制無疑會起積極作用。

（五）因地制宜，不可“一刀切”

無論是新建小區(qū)還是現(xiàn)存小區(qū)，是否適用《意見》都應該結合小區(qū)的實際情況。比如，某些現(xiàn)存小區(qū)或新建小區(qū)，其內部的綠地較少，道路狹窄，本身的交通狀況就較為緊張，再將其開放，即便得到業(yè)主們的一致同意，也對達到舒緩交通壓力和完善城市規(guī)劃的目的起不到絲毫作用，反而會加劇自身交通狀況的惡化。其實，早在九十年代末期，北京勁松街道就曾經嘗試過將小區(qū)圍墻拆除，建設開放式的街區(qū)。

2005年，大連和廣州也都出臺過類似拆除小區(qū)封閉設施，開放小區(qū)的政策。但是，不同城市的不同小區(qū)、同一地段的不同小區(qū)執(zhí)行效果差異甚大。

因此，是都在封閉小區(qū)推行街區(qū)制，還應充分考慮小區(qū)的實際情況，要考慮開放小區(qū)的利弊得失。對此，筆者認為，是否開放小區(qū)，應當由城市規(guī)劃部門對小區(qū)進行實地考察，綜合考慮對當?shù)爻鞘幸?guī)劃的影響大小來判定。