對(duì)出境檢查由重實(shí)體向重程序轉(zhuǎn)變的可行性探討

摘 要 長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)體性檢查在我國(guó)邊防出境檢查中處于中心地位，并在邊防檢查實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。但是，隨著我國(guó)改革開放的深入以及我國(guó)與世界各國(guó)交往的進(jìn)一步深化，出境檢查正由實(shí)體（性）檢查向程序（性）檢查轉(zhuǎn)變。側(cè)重程序性查驗(yàn)的出境檢查不但不與實(shí)體檢查相沖突，反而會(huì)達(dá)到尊重人權(quán)，方便人員往來(lái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。本文認(rèn)為主張出境檢查程序化是可行的，也是必要的。

關(guān)鍵詞 出境檢查 實(shí)體 程序

作者簡(jiǎn)介：朱峰民，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院軍隊(duì)政治工作學(xué)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-165-02

隨著改革開放的不斷深入以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的出境檢查制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。如何運(yùn)用發(fā)展變化的唯物主義觀念，改革我國(guó)的出境制度，使我國(guó)公民出境檢查更加便捷以及在此基礎(chǔ)上更好的簡(jiǎn)化我國(guó)出入境手續(xù)，使之更好的為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，已經(jīng)成為邊防檢查部門認(rèn)真研究和努力實(shí)踐的一個(gè)重要課題。

一、當(dāng)前我國(guó)公民出入境活動(dòng)的概況和特點(diǎn)

出境檢查的客體是出境人員。因此，對(duì)出境檢查制度進(jìn)行探討，首先要研究并把握的就是出境人員的活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上才能做到因地制宜，有的放矢。建國(guó)初期，我國(guó)公民的出境形勢(shì)是“人員少，規(guī)模小，目的單一”。進(jìn)入改革開放時(shí)期后，出境活動(dòng)呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，并表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）人數(shù)激增

隨著我國(guó)改革開放的進(jìn)一步深化，我國(guó)與世界各國(guó)的交往愈來(lái)愈頻繁。近年來(lái)出入我國(guó)境人員數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)。據(jù)公安部出入境管理局公布的數(shù)字表明，在過(guò)去的十年中，邊防檢查機(jī)關(guān)驗(yàn)放出入境旅客十三億三千四百萬(wàn)人次，年均增長(zhǎng)27.91%；驗(yàn)放出入境交通工具一億兩千萬(wàn)輛（架、列、艘）次，年均增長(zhǎng) 23.49%；目前已有150個(gè)國(guó)家和地區(qū)成為我國(guó)公民出境旅游的目的地。

（二）成分復(fù)雜，目的多樣

改革開放以來(lái)，我國(guó)出境公民的成分構(gòu)成已不僅僅局限在以前的政府官員、專家學(xué)者等個(gè)別群體，而是擴(kuò)展到包括工人、農(nóng)民、學(xué)生、商人等各個(gè)階層。于此相適應(yīng)的，出境公民的目的和事由也不僅僅局限在以前的考察、留學(xué)等官方行為，而是拓展到包括旅游、商務(wù)、探親、定居多個(gè)方面，且因私出國(guó)人員占了出國(guó)總?cè)藬?shù)的大部。這說(shuō)明隨著人民群眾生活水平的不斷提高，對(duì)物質(zhì)文化精神方面的需求已不僅僅局限于國(guó)內(nèi)范圍，而是向著國(guó)外發(fā)展。

（三）手續(xù)繁瑣

與逐年遞增的出境中國(guó)公民和正待出國(guó)的中國(guó)公民相比較。我國(guó)現(xiàn)行的出入境審查制度和檢查制度則顯得與這種形勢(shì)很不相稱。主要表現(xiàn)在審批難、手續(xù)繁瑣、驗(yàn)放速度慢等方面。正鑒于此，公安部在2015年12月28發(fā)布公告，詳細(xì)公布公民申請(qǐng)辦理出入境證件的規(guī)定要求，進(jìn)一步簡(jiǎn)化有關(guān)申請(qǐng)材料，其中明確，今后公民申辦因私出入境證件不再需要提交戶口簿。這是我國(guó)在出入境管理制度改革方面邁出的重要一步，標(biāo)志著我國(guó)出入境管理制度正向國(guó)際化、正規(guī)化、人性化方向邁進(jìn)，促進(jìn)了邊防檢查由重實(shí)體向重程序方向的轉(zhuǎn)變。

二、出境檢查工作由重實(shí)體向重程序轉(zhuǎn)變的必要性

所謂實(shí)體（性）檢查是指邊檢機(jī)關(guān)對(duì)出境公民的出境行為的事實(shí)、證明、緣由等方面進(jìn)行全面檢查，當(dāng)然也包括對(duì)上述檢查對(duì)象形成程序合法性的審查。具體內(nèi)容不僅包括對(duì)出境公民所持護(hù)照和簽證或其他出境證明的真實(shí)性、有效性做出鑒別，而且對(duì)出境公民的身份、政治背景、出境事由和目的以及護(hù)照證件申領(lǐng)手續(xù)的合理性和可行性要做出判斷。所謂程序（性）檢查是指邊檢機(jī)關(guān)審查的內(nèi)容，緊緊圍繞出境公民的出境條件是否符合法律規(guī)定的條件，具體內(nèi)容應(yīng)包括出境公民所持護(hù)照和簽證或其他出境證明是否齊備，是否合法有效，而不從實(shí)體上做定性處理。

不可否認(rèn)，重實(shí)體的出境檢查制度在歷史上，對(duì)維護(hù)我國(guó)國(guó)家主權(quán)和安全，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)出入境人員的監(jiān)管，以及控制和打擊非法出入國(guó)邊境都發(fā)揮了不可替代的作用。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，尤其是改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，實(shí)體化檢查制度這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物已越來(lái)越暴露出自身存在的不可調(diào)節(jié)的弊端。事實(shí)證明，現(xiàn)行偏重實(shí)體性查驗(yàn)的出境檢查制度已滯后并已在一定程度上阻礙了我國(guó)出入境制度的發(fā)展。主要表現(xiàn)為：

（一）偏重實(shí)體性查驗(yàn)的出境檢查制度限制了公民出入境的自由權(quán)

公民出入境自由權(quán)是指一國(guó)公民享有從本國(guó)到別國(guó)旅游、留學(xué)、就業(yè)及移民或從別國(guó)返回國(guó)內(nèi)居留的權(quán)利。這種權(quán)利是公民的基本權(quán)利之一，也是人身自由的重要組成部分。對(duì)此，各國(guó)大都在憲法和出入境法律中予以明確保障。例如加拿大憲法規(guī)定：“每一個(gè)加拿大公民都享有進(jìn)入、居留和離開加拿大的權(quán)利?！彪S著現(xiàn)代國(guó)際交往的日益密切，這種權(quán)利還進(jìn)一步得到國(guó)際法律的確定。1946和1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)先后通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》和《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》中明確規(guī)定：“人人有權(quán)離開任何國(guó)家，連其本國(guó)在內(nèi)，并有權(quán)返回其本國(guó)?！卑压竦某鋈刖匙杂蓹?quán)利列為公民的基本權(quán)利之一。目前，我國(guó)已加入世界人權(quán)公約，相信隨著“依法治國(guó)”精神被寫入憲法，我國(guó)公民出入境自由方面的法律規(guī)定會(huì)日臻完善。但是由于我國(guó)目前的檢查程序?qū)Τ鋈刖陈每偷臋z查較為嚴(yán)格，在客觀上限制了公民出境自由權(quán)的行使。顯然，這種情況的存在是與我國(guó)逐漸重視保護(hù)人權(quán)的努力相抵觸的，也是與我國(guó)和世界人權(quán)條約法律精神背道而馳的，因此，邊防檢查程序化是我國(guó)政府重視人權(quán)的必然結(jié)果，它體現(xiàn)了我國(guó)出入境管理更加尊重人權(quán)，更加崇尚法制，出入境管理部門只能加以保障而不是限制。

（二）偏重實(shí)體性查驗(yàn)的出境檢查制度已不適應(yīng)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)國(guó)際的環(huán)境，我國(guó)公民的正當(dāng)出境權(quán)益受到很大的限制，以致因私出國(guó)人員較少。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，尤其是改革開放以來(lái)，我國(guó)對(duì)外交往活動(dòng)日益頻繁，我國(guó)公民出國(guó)從事勞務(wù)、商務(wù)活動(dòng)以及旅游和體育文化交流活動(dòng)的人員越來(lái)越多。出國(guó)人員身份及出國(guó)事由呈現(xiàn)多層次多樣化的特點(diǎn)。如果在這種情況下，仍由邊檢機(jī)關(guān)對(duì)出國(guó)人員的出境目的可能性和真實(shí)性做出判斷，未免有些強(qiáng)人所難。對(duì)于從事商務(wù)、勞務(wù)活動(dòng)的人員而言，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，情況瞬息萬(wàn)變，機(jī)會(huì)稍縱即逝，過(guò)于繁瑣的程序，等待時(shí)間勢(shì)必延長(zhǎng)，給申請(qǐng)出國(guó)人員帶來(lái)極大的不便，甚至因此喪失了極好的對(duì)外商務(wù)、勞務(wù)機(jī)會(huì)。在這種情況下，由于增加了過(guò)于繁瑣的邊檢查驗(yàn)程序，時(shí)間勢(shì)必延長(zhǎng)，給申請(qǐng)出國(guó)人員帶來(lái)極大的不便。有些企業(yè)人員或勞務(wù)人員因不得不接受進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，進(jìn)而喪失了極好的對(duì)外商務(wù)、勞務(wù)機(jī)會(huì)，不僅給當(dāng)事人造成了經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也人為的降低了我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，制約了我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）偏重實(shí)體性查驗(yàn)的出境檢查制度其查獲和打擊非法出境活動(dòng)的方法已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)的需要

我們以往注重實(shí)體檢查的目的本是通過(guò)增加對(duì)出境人員出境事由和目的的檢查，達(dá)到掌握中國(guó)公民出境流向，打擊非法出境活動(dòng)的目的。但目前的情形是，一方面，我國(guó)政府正逐漸放寬出境審查手續(xù)。另一方面，我國(guó)公民出境目的地和所持簽證種類呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜化特點(diǎn)。目前，外國(guó)駐華使館已近一百三十余個(gè)，所發(fā)簽證種類不下百余個(gè)。由于各國(guó)政府并未向我國(guó)出入境管理部門提供該國(guó)簽證的詳細(xì)識(shí)別暗記，甚至當(dāng)該國(guó)換發(fā)新版簽證時(shí)，也未告知我邊檢部門。這就造成在邊防檢查中，我邊檢人員只有憑借多年積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)外國(guó)簽證進(jìn)行識(shí)別。這樣不僅不能有效的識(shí)別非法出境人員，反而會(huì)出現(xiàn)誤留誤放旅客的現(xiàn)象。從一定意義上講，我邊檢機(jī)關(guān)為他國(guó)識(shí)別簽證的做法是得不償失的。這樣，所謂的實(shí)體性檢查也就失去了它的效力和作用。

三、出境檢查工作由重實(shí)體向重程序轉(zhuǎn)變的可行性

綜上所述，隨著時(shí)代的發(fā)展，實(shí)體檢查制度有些不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，必須加以改革。這是時(shí)代發(fā)展對(duì)我國(guó)出入境管理制度的必然要求。對(duì)于此項(xiàng)改革的可行性，可以從以下幾方面加以說(shuō)明：

一是從轉(zhuǎn)變的主客觀動(dòng)因上講，重程序的出境檢查制度適應(yīng)并將促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展。鄧小平同志多次強(qiáng)調(diào)，我們黨和政府的各項(xiàng)制度、方針、策略的制定都要始終圍繞“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一原則，這是我們當(dāng)前最大的政治。作為與人民群眾密切相關(guān)的出入境管理工作，更要時(shí)刻以為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)為根本出發(fā)點(diǎn)，以為人民服務(wù)為宗旨。

二是從邊檢工作實(shí)際操作方面講，程序化檢查并不意味著我們將放松出境檢查的力度，更不會(huì)引發(fā)所謂的“出境潮”。程序與實(shí)體二者并不矛盾。無(wú)程序則實(shí)體失去了實(shí)現(xiàn)的可能；無(wú)實(shí)體則程序就沒有了目的，二者是統(tǒng)一于一個(gè)檢查活動(dòng)中的形式和內(nèi)容的關(guān)系。實(shí)行重程序的出境檢查制度，相信會(huì)在一定程度上刺激中國(guó)公民的出境活動(dòng)，這就不可避免的會(huì)使一些不法分子產(chǎn)生混水摸魚，非法出境的想法，也就對(duì)我們的工作提出了更高的要求和更大的挑戰(zhàn)。但只要我們認(rèn)真分析就不難看出，非法出境人員只占出境人員的極少部分。只要我們加大執(zhí)法力度，通過(guò)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，技術(shù)水平，及充分發(fā)揮群防群治等積極因素，采取“疏堵結(jié)合”的方針，有針對(duì)性的開展邊防檢查工作，就一定能壓縮非法出境分子的活動(dòng)空間，不給他們可乘之機(jī)。

三是從國(guó)際方面講，程序化檢查制度符合國(guó)際慣例。國(guó)際上弱化出境檢查的趨勢(shì)早已有之。一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)本國(guó)公民出境限制很少，查驗(yàn)程序也很簡(jiǎn)便，即只要出境旅客所持護(hù)照合法有效，簽證無(wú)明顯問(wèn)題，邊檢機(jī)關(guān)就應(yīng)查驗(yàn)放行。至于簽證的真?zhèn)蝿t交由前往國(guó)移民部門做進(jìn)一步審查。這不排除與這些國(guó)家和地區(qū)簽訂互免簽證協(xié)議的國(guó)家和地區(qū)較多這一因素。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和國(guó)際地位的不斷提高，中國(guó)公民獲得他國(guó)簽證或被免簽也將越來(lái)越容易?？偟膩?lái)看，各國(guó)在出境檢查管理方面，都已經(jīng)或正在呈現(xiàn)出由實(shí)體性查驗(yàn)向程序性查驗(yàn)的趨勢(shì)。我國(guó)實(shí)行重程序的出境檢查制度將是我國(guó)與國(guó)際接軌在邊檢工作中的具體體現(xiàn)。

四是從技術(shù)方面講，可以通過(guò)加大出入境邊防檢查的科技含量來(lái)彌補(bǔ)由于實(shí)行程序化檢查后出現(xiàn)的漏洞。這是出入境邊防檢查工作的根本出路。目前最迫切的是要解決口岸檢查前后臺(tái)驗(yàn)證鑒別真?zhèn)蔚脑O(shè)備，實(shí)現(xiàn)出入境檢查的信息化。盡快解決總站與各站，總站與上級(jí)機(jī)關(guān)，總站與辦證部門的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題，確保上下左右信息暢通。同時(shí)努力提高檢查員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，做好軟硬件各方面的工作，不給不法分子可乘之機(jī)。

今后我們要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)出入境人員的信用制度建設(shè)和口岸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。出入境管理工作應(yīng)本著“抓小放大”的原則，放松對(duì)大多數(shù)普通出境人員管理的同時(shí)，通過(guò)口岸查控，建立國(guó)家公務(wù)員等特殊群體的出境審批報(bào)備制度等，加強(qiáng)對(duì)特殊階層和重點(diǎn)人群的管理，真正實(shí)現(xiàn)出入境管理工作由管理服務(wù)型向服務(wù)管理型的轉(zhuǎn)變。

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