淺析政治協(xié)商會議對人民代表大會的補充作用

摘 要 “兩會機制”作為一種“政治——社會”相互動的有效模式，為我國政治文明建設(shè)貢獻了一份重要的力量。在“兩會機制”的模式下，政治協(xié)商會議又對人民代表大會起到了不可忽視的作用。本文將基于“兩會機制”的視角，重點分析論證政治協(xié)商會議是如何作用于人民代表大會并達到了一種怎樣的效果。以期為推進國家治理能力現(xiàn)代化和進一步推動“兩會機制”的建設(shè)和完善提供一些理論支持。

關(guān)鍵詞 兩會機制 兩會 人民代表大會 政治協(xié)商會議

作者簡介：楊欣悅，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，研究方向：中國政治思想史。

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-144-03

在我國，“兩會”是指人民代表大會和人民政治協(xié)商會議?！皟蓵笨梢灾复鷥蓚€層次，一個是全國人民代表大會與全國人民政治協(xié)商會議；另一個是地方各級人民代表大會與政治協(xié)商會議。本文主要討論第一種層次，即全國人民代表大會與全國人民政治協(xié)商會議。之所以被稱為“兩會”，是因為自1978年以來，兩場會議的會期基本重合：政協(xié)于每年3月3日開幕，全國人民代表大會于每年3月5日開幕。隨著我國各項政治制度的不斷發(fā)展和完善，目前二者已經(jīng)成為一種相互協(xié)調(diào)、相互作用、不可分離的有機體，且在“兩會”閉會期間仍發(fā)揮著重要作用。故我們將其稱為一種機制，即“兩會機制”。

眾所周知，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會作為人民代表大會制度的載體，是我國最高國家權(quán)力機關(guān)；政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，中國人民政治協(xié)商會議是我國政治協(xié)商制度的重要載體，承擔(dān)著政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要職能。那么政治協(xié)商會議是如何作用于人民代表大會并達到了一種什么樣的效果呢？

目前國內(nèi)學(xué)者對于兩會機制的研究正在不斷深入，并取得了良好的成就。例如，學(xué)者盛林認為：“兩會機制”是在執(zhí)政黨的推動下客觀形成的、用來管理國家的依賴機制，“兩會機制”不但增強了中國政治的有機性，而且還構(gòu)建了中國特色的民主實現(xiàn)模式。①學(xué)者唐靜認為：“兩會機制”實現(xiàn)了人的多樣性與人民同質(zhì)性的統(tǒng)一，不但為中國特色社會主義完善了正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)，而且還驗證了國家—社會互動理論的有效性，為現(xiàn)代民主國家建設(shè)開辟了新的理論視野?！皟蓵C制”為社會主義民主政治的理論發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗，是我國現(xiàn)代政治文明建設(shè)的重要生長點。②

以上兩者都是就政治協(xié)商制度的宏觀價值，現(xiàn)實意義等方面對兩會機制做出相關(guān)論述。然而，在兩會機制的模式下，政治協(xié)商會議對于人民代表大會又有哪些作用呢？學(xué)者盛林認為，“人民政協(xié)的政治角色經(jīng)歷了一個漸進的制度變遷過程，不斷實現(xiàn)了對人大制度、政黨制度、社會主義民主制度的嵌入?！?③除此之外，筆者沒有找到其他學(xué)者、老師對于該論題進行論述的相關(guān)文獻。

然而，盛林老師也只是對人民政治協(xié)商會議的作用做出了一個宏觀概述，并沒有具體說明政治協(xié)商會議對于人民代表大會有哪些作用。本文將從如下六個方面來論述本文的中心論點——即政治協(xié)商會議對人民代表大會的補充作用。

一、政治協(xié)商會議拓寬了人民代表大會意見表達的廣闊性

如果從政府運作過程的角度研究政府，我們可以將政府過程簡單歸納為四個環(huán)節(jié)，分別是意見表達、意見綜合、決策和決策的施行。人民政治協(xié)商會議的存在，在極大程度上拓寬了人民代表大會意見表達的廣闊性。

人民代表大會的代表構(gòu)成主要以各省劃分。以2016年第十二屆全國人大四次會議為例，人大代表一共將近3000名，分別來自35個選舉單位所組成的35個代表團。包括32個省、直轄市和自治區(qū)（包括臺灣地區(qū)），香港和澳門兩個特別行政區(qū)，以及中國人民解放軍。

而政治協(xié)商會議的委員構(gòu)成主要以界別劃分。從第八屆政治協(xié)商會議開始，政協(xié)委員一共由34個界別構(gòu)成，包括中國共產(chǎn)黨、8個民主黨派、無黨派民主愛國人士10個黨派界別，婦聯(lián)、共青團、工商聯(lián)等 8 個團體，以及各個職業(yè)性界別和特別邀請人士。

如果將人大代表的構(gòu)成看作一種以地域劃分的縱向構(gòu)成，那么政協(xié)委員的構(gòu)成則是一種以界別劃分橫向構(gòu)成。這種縱橫交錯的構(gòu)成方式，會將來自不同地區(qū)同一界別的政協(xié)委員和來自同一地區(qū)不同界別的人大代表緊密聯(lián)系在一起，不僅可以發(fā)現(xiàn)更多的問題，提出更多有建設(shè)性、代表性的提案，更可以避免意見表達主體的單一性，極大的拓寬意見表達的廣闊性。

二、政治協(xié)商會議可以輔助提高人民代表大會的決策質(zhì)量、立法質(zhì)量

政治協(xié)商是人民政協(xié)的三大職能之一。政治協(xié)商是指政協(xié)委員通過對國家和地方的大政方針以及重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商。通過該職能，政協(xié)可根據(jù)相關(guān)提議，舉行有各黨派、各界別代表、各團體的負責(zé)人參加的會議，進行協(xié)商，同時也可以建議上述各個單位將相關(guān)的重要問題提交協(xié)商。

參政議政同樣是人民政協(xié)的三大職能之一。參政議政是指政協(xié)魏湍通過對國家中的重要問題以及人民普遍關(guān)心的重大問題開展調(diào)查和研究，反映社會情況和民眾意愿，進行協(xié)商討論。同時，政協(xié)代表可以通過提交調(diào)研報告、建議案或其他等形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)提出意見和建議。

也就是說，通過政治協(xié)商和建言獻策，政協(xié)可對人大就重大事件的決策提出意見和建議，從而提高人大決策質(zhì)量，實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策。

與此同時，由于政治協(xié)商會議具有一定的建議權(quán)，所以政協(xié)也可以通過政治協(xié)商和建言獻策，為人大的立法工作補充新鮮血液和能量，達到“建立社會各界參與立法的機制，發(fā)揮政協(xié)專家學(xué)者的優(yōu)勢”的效果，保證立法的科學(xué)性與民主性。

1959 年 4 月，參加全國政協(xié)的委員第一次正式列席全國人大，并由此開始，政協(xié)委員與人大代表互相列席彼此會議就成為慣例。近年來，每當(dāng)兩會召開時，人大代表會通過出席各級政協(xié)會議、參與小組討論等途徑，聽取政協(xié)委員的對人大工作的意見和建議；同時，政協(xié)委員也可以通過出席人民代表大會，提出自己的意見和建議。如果說人民代表大會制度所代表的權(quán)力來源于法律和制度的授予，體現(xiàn)出了一種“剛性”的影響力；那么政治協(xié)商制度則更多的是通過其政治——社會相結(jié)合的機制的運作，從而體現(xiàn)出一種“柔性”影響力。如此一來，人大與政協(xié)的合作互動，就體現(xiàn)了一種“剛?cè)峤Y(jié)合”的優(yōu)勢，通過政協(xié)的影響力，可以輔助人大更好的行使決策權(quán)和立法權(quán)。

三政治協(xié)商會議可以對人民代表大會進行“外部監(jiān)督”

與西方分權(quán)制衡相比，中國的議行合一制度將人民代表大會推到了一個至高無上的地位。人民代表大會雖然與“一府兩院”是分設(shè)的，但“一府兩院”都由它產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。當(dāng)然，人民代表大會的至高無上地位是必要的，是人民當(dāng)家作主的重要保證，因為它由人民產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。這是我國政治制度的一項偉大創(chuàng)新，是實現(xiàn)事實上的民主的重要舉措，更是社會歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

但是，以第十二屆人民代表大會為例，在近3000名代表中，黨政干部高達1042人，占總體人數(shù)的34.88%。如此之高的干部比例，使“百姓監(jiān)督官員”陷入一種事實上的實施困境。并且由于現(xiàn)階段我國人民政治素養(yǎng)還有待提高，很多人將個人與國家的發(fā)展主觀性剝離開來，展現(xiàn)出一種“事不關(guān)己高高掛起”的政治冷漠態(tài)度，更多數(shù)人則是沒有精力、沒有能力去履行自己對人民代表大會的監(jiān)督的權(quán)利；盡管國家正在加大力度“打老虎”，媒體受國家反腐力量鼓舞也逐漸通過曝光、設(shè)置評論員等方式走向監(jiān)督官員、監(jiān)督政府行為的舞臺，但畢竟打下的“老虎”、曝光的不稱職官員還是少數(shù)。在這種情況下，就需要另一種力量對人民代表大會進行必要的監(jiān)督。而政治協(xié)商會議的存在就使得這種監(jiān)督變成了可能。

民主監(jiān)督是政治協(xié)商會議的三大職能之一。政協(xié)委員可以通過對國家機關(guān)的工作人員提出建議和意見；對違法亂紀等行為進行檢舉揭發(fā)等途徑對包括人民代表大會代表在內(nèi)的所有相關(guān)人員進行監(jiān)督，履行自己的職責(zé)。除此之外，政協(xié)委員還可以通過建議和批評等手段，來監(jiān)督國家憲法、法律法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，從而無形中對百姓原本難以監(jiān)督的官員以及人民代表大會自身加強了一種約束力，得以更好的代表人民的利益，為人民服務(wù)。

四、政治協(xié)商會議中的專家學(xué)者積極參政可以對人民代表大會的“主權(quán)在民”進行補充

人大代表強調(diào)以地區(qū)為選舉單位，是人民自己選舉出來代表自己的代表，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督，體現(xiàn)了“主權(quán)在民”?？梢哉f，這個選舉辦法在地廣人多的我國是必要的，是必須的，這是我國人民當(dāng)家作主的重要保證。但是，正是由于我國地廣人多，我們無法保證我們選出的代表一定具有履行人大代表職責(zé)的能力。例如，有學(xué)者通過對第十屆全國人民代表大會中的將近3000名代表5年來一共提出的5000多件議案進行統(tǒng)計后，得出結(jié)論：大約有 2000名人大代表在第十屆全國人民代表大會進行的5年間沒有領(lǐng)銜提出過一件議案，而相比之下，前20名代表領(lǐng)銜提出議案的數(shù)量卻占到了提案總數(shù)的70%以上。該數(shù)據(jù)表明，在受人大代表的專業(yè)水平和能力，選舉代表制度等條件的影響下，有相當(dāng)一部分的人大代表欠缺責(zé)任意識，并且履行義務(wù)的能力水平也不夠高。

在這種情況下，強調(diào)以界別為單位，由各黨派中央、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別等協(xié)商推舉而不是由人民選舉出來的政協(xié)委員，憑借其是各行各業(yè)中的佼佼者的優(yōu)勢，就可以以他們的自身能力文和化素養(yǎng)通過列席人大會議、發(fā)表各種意見、參加討論國家大政方針和重大事務(wù)，以此補充人民代表大會的單純的“主權(quán)在民”，從而加強決策的科學(xué)性。

五、政治協(xié)商會議可以保證少數(shù)人的權(quán)益，體現(xiàn)了民主的少數(shù)原則

我將從以下兩方面來論證該分論點：

首先，無論是選舉、決定還是立法表決，人大都強調(diào)以大多數(shù)人的意見為最終通過條件。例如，我國憲法修改需要經(jīng)過全國人大代表投票三分之二以上通過；再例如，人民代表大會選舉和通過決議，需要以全體代表過半數(shù)以上通過即為有效。另外，根據(jù)全國“兩會”議事規(guī)則，除法定國家機關(guān)外，只有一個代表團或者30名以上的代表才可以聯(lián)名提出議案。這些都證明了人大的民主強調(diào)的是民主的多數(shù)原則。那么對那些沒有半數(shù)以上的人民支持的意見、沒有代表團或者沒有30名以上的代表聯(lián)名提出的意見就不重要了嗎？顯然不是。

其次，人民代表大會代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民的根本利益，即建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)。從這個角度上說，人民代表大會代表了全國人民的利益（即建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)），體現(xiàn)出一種共性。那么由于人們生活在不同的階層和利益群體之中，不同職業(yè)、不同界別的人的個別利益又不盡相同，也就是說，在建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)這個共同的根本利益之下，不同界別的人又存在與其他人不同的特殊利益。那么，這些特殊利益又如何保證與建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)這個共同的根本利益完全一致，沒有任何沖突呢？當(dāng)出現(xiàn)沖突的時候，又該怎么辦呢？

在這種情況下，政治協(xié)商會議的存在就顯得尤為必要。當(dāng)有著共同的特殊利益的人聚集在一起尋求意見表達的途徑的時候，政治協(xié)商會議就為他們提供了一個平臺，使得“求同”（即建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)）和“存異”（保證少數(shù)人的特殊利益）相結(jié)合。相對于人民代表大會提出議案條件限制的較高門檻，所有參加政協(xié)的單位和委員個人都有資格提出提案，門檻相對較低。所以政治協(xié)商會議就可以很好的體現(xiàn)出少數(shù)人的意見，使少數(shù)人的意見經(jīng)過協(xié)商之后影響人民代表大會的決策和立法，保證了政策和法律的科學(xué)性和民主性。

六、政治協(xié)商會議的協(xié)商民主對人民代表大會的代議民主進行補充

以人民代表大會為載體的代議民主是指由公民以選舉的形式選出立法機關(guān)的成員，并代表其在議會中行使權(quán)力；而以政治協(xié)商會議為載體的協(xié)商民主是指人民內(nèi)部各界別、各方面就重大決策、重大問題進行協(xié)商，盡可能取得一致性意見。

盡管代議民主是現(xiàn)代政治生活中一種很好的民主形式，但因為有“委托”關(guān)系存在，也有其不可避免的缺陷，比如有時出現(xiàn)背離“委托人”意愿的情況發(fā)生，或者出現(xiàn)權(quán)力的“變異”。在人民代表大會中，這種現(xiàn)象表現(xiàn)的也較為明顯：我國地廣人多，直接民主顯然不切合實際，所以我們選舉出“人大代表”，來代表我們自己。但是我國現(xiàn)有人口約13.68億，而第十二屆全國人大代表僅有不到3000人。粗略估計，每名人大代表大約代表46萬人口，這樣一來，代表們很難完全符合自己所代表的所有人民的利益。

而協(xié)商民主就可以很好的避免代議民主的這種不足。協(xié)商民主強調(diào)通過協(xié)商達成共識，可以很好的整合公民的利益，使公民有序的參與政治生活，對代議民主進行補充。

綜上所述，政治協(xié)商會議作為我國的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”、“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的重要機構(gòu)”、“發(fā)揚社會主義民主的重要形式”，雖然沒有正式的法律約束力，但是它通過列席人大重要會議，討論政府工作報告，并提出提案、批評、建議和意見等方式，對人民代表大會及人民代表大會制度提供了科學(xué)化、民主化的補充與輔助，為人民代表大會的體制吸納了更廣泛的社會政治力量，充實了人民代表大會即人民代表大會制度合法性，并對鞏固政治一體化發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，是完全有必要“長期存在”的。

注釋：

盛林.“兩會”機制研究.南開大學(xué).2009.

唐靜.“兩會”機制的哲學(xué)意涵與理論價值探析.云南社會科學(xué).2013.

盛林. 人民政協(xié)政治角色的制度變遷.黨史研究與教學(xué).2015.

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