臺(tái)灣“新南向”的迷思

熊俊莉

臺(tái)灣即將于5月進(jìn)行的執(zhí)政黨輪替，是關(guān)系島內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)走向的大事。新的女性領(lǐng)導(dǎo)者蔡英文制定了明確的“經(jīng)濟(jì)去中國(guó)化”戰(zhàn)略，“新南向”政策是其中的一項(xiàng)重要舉措。借鑒了前幾次“南向”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，此次“新南向”有備而來(lái)，島內(nèi)民眾亦對(duì)它寄予厚望。但它真的會(huì)使臺(tái)商停下“西進(jìn)”大陸的腳步嗎？真的能讓臺(tái)灣走出經(jīng)濟(jì)低迷的困境嗎？

“新南向”的前世今生

“南向”政策可能是臺(tái)灣所推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中歷時(shí)最長(zhǎng)、爭(zhēng)議最多的一項(xiàng)，它執(zhí)行效果平平，卻在多次政權(quán)輪替中得到延續(xù)。人們不禁好奇：究竟為何“南向”政策成為立場(chǎng)明顯不同的國(guó)、民兩黨的“共識(shí)”？

李登輝時(shí)期的“南向”。臺(tái)灣“解嚴(yán)”后，臺(tái)商掀起了一波赴東南亞地區(qū)投資熱潮。上世紀(jì)90年代初，臺(tái)灣對(duì)東南亞的投資在其對(duì)外投資的比重已接近1/3。這股投資熱本是出于市場(chǎng)與臺(tái)商的發(fā)展需求，但李登輝當(dāng)局卻將其視作“經(jīng)濟(jì)外交”的突破口，借機(jī)推出“南向”政策，希望通過(guò)與東南亞各國(guó)建立更緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，幫助臺(tái)灣拓展“外交”空間。1993年的“南進(jìn)政策說(shuō)帖”是李登輝“南向”政策的起點(diǎn)，1994年、1997年、1999年臺(tái)灣連續(xù)執(zhí)行了三期“加強(qiáng)對(duì)東南亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)工作綱領(lǐng)”。臺(tái)商對(duì)當(dāng)局故意忽視大陸的巨大發(fā)展?jié)摿?，而將資源傾注于政局不穩(wěn)、風(fēng)險(xiǎn)較大的東南亞頗多抱怨。在1997年?yáng)|南亞金融風(fēng)暴爆發(fā)后臺(tái)商紛紛“用腳投票”，從“南向”轉(zhuǎn)為“西進(jìn)”，1999年臺(tái)商赴東南亞投資比重下降至16%。盡管如此，在此期間，臺(tái)灣與菲律賓、新加坡、馬來(lái)西亞、印度、泰國(guó)、越南等國(guó)簽訂了“投資保障協(xié)議”;與新加坡、馬來(lái)西亞、印度、越南簽訂了“避免雙重課稅及防杜逃漏稅協(xié)議”;與部分國(guó)家互派機(jī)構(gòu)的名稱與位階也有所提升。這些“官方”交流與合作成為這一時(shí)期“南向”取得的最大“財(cái)富”。

2013年5月26日，來(lái)自東南亞國(guó)家的勞工在臺(tái)北一所公園內(nèi)參加聚會(huì)。

陳水扁時(shí)期的“南向”。2000年臺(tái)灣出現(xiàn)了首次政黨輪替，上臺(tái)后的民進(jìn)黨對(duì)于如何施政，特別是對(duì)于如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)并未做好準(zhǔn)備，這使其在兩岸和對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上犯下錯(cuò)誤。在全球化、自由化的大趨勢(shì)下，大陸于2001年加入世貿(mào)組織（WTO），臺(tái)灣2002年也以“中華臺(tái)北”的身份加入WTO，2002年?yáng)|盟自由貿(mào)易區(qū)成立，大陸和東南亞自然都成為臺(tái)商關(guān)注的重點(diǎn)。但陳水扁當(dāng)局除了因WTO要求向大陸開(kāi)放“不得已”的內(nèi)容外，并未有任何主動(dòng)作為，后來(lái)干脆撕掉虛偽的“外衣”，口號(hào)也由“積極開(kāi)放、有效管理”改成“積極管理、有效開(kāi)放”。2002年陳水扁在公開(kāi)場(chǎng)合重提“南向政策”，強(qiáng)調(diào)“臺(tái)灣要走自己的路”。但這一階段是大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迅速的時(shí)期，市場(chǎng)作用對(duì)臺(tái)商的“磁吸”絕非政策所能扭轉(zhuǎn)，臺(tái)灣當(dāng)局自經(jīng)歷了上一階段的挫敗后，也明白“無(wú)能為力”，對(duì)于“南向”逐漸“由明轉(zhuǎn)暗”。

馬英九時(shí)期的“南向”。2008年兩岸關(guān)系進(jìn)入和平發(fā)展的新階段，兩岸簽署了包括《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA）在內(nèi)的21項(xiàng)協(xié)議，在商品、資金、人員等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了自由流動(dòng)，兩岸經(jīng)濟(jì)交流有了實(shí)質(zhì)的大飛躍。當(dāng)然，兩岸只是馬英九當(dāng)局對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略天平的一邊，天平的另一邊是連結(jié)包括美歐、東南亞在內(nèi)的全球。國(guó)民黨長(zhǎng)期執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)，使其做出準(zhǔn)確的判斷——“從大陸走向全球”是唯一可行的路徑。因此，盡管馬當(dāng)局也積極推動(dòng)“南向”，其優(yōu)先級(jí)卻低于兩岸。盡管馬當(dāng)局推動(dòng)力度不大，但這一階段的“南向”倒也取得了較好的成果。2013年臺(tái)灣與新加坡簽署了經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，2015年臺(tái)灣對(duì)東盟投資比重達(dá)到31.5%。

金門特產(chǎn)——高粱豆腐乳通過(guò)義烏市場(chǎng)銷往大陸。?

蔡英文時(shí)期的“新南向”。2016年臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉和“立委”選舉落幕，民進(jìn)黨主席蔡英文高票當(dāng)選臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)民進(jìn)黨在“立法院”的席位大增，民進(jìn)黨實(shí)現(xiàn)“完全執(zhí)政”。這意味著蔡英文在政策制定上基本可以“為所欲為”，國(guó)民黨已無(wú)力通過(guò)“立法”手段進(jìn)行掣肘?！靶履舷颉笔遣逃⑽脑谶x舉時(shí)提出的重要政見(jiàn)，預(yù)計(jì)蔡英文執(zhí)政后，“新南向”將成為蔡英文強(qiáng)化對(duì)外關(guān)系、抗衡大陸經(jīng)濟(jì)“磁吸”的重要工具。

“新南向”的變與不變

顧名思義，“新南向”是對(duì)“南向”的再啟動(dòng)、重組和補(bǔ)充，它繼承了“南向”最根本的精神和思路，汲取了前三次的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，接收了多年積累的成果，如今還將增加新的使命和內(nèi)容。雖然蔡英文還尚未執(zhí)政，“新南向”的具體舉措也很少見(jiàn)諸文字，但綜合目前各方信息，“新南向”與過(guò)去有一些不同之處。

首先，在戰(zhàn)略意圖上，“新南向”被賦予新的內(nèi)涵?！靶履舷颉钡哪繕?biāo)已不再是簡(jiǎn)單的分散市場(chǎng)、與東南亞地區(qū)發(fā)展經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，以及取得一些政治、“外交”、社會(huì)等外溢效果，更重要的戰(zhàn)略目標(biāo)是為了跟隨美日，配合美國(guó)的“亞太再平衡戰(zhàn)略”。為此，蔡英文已多次表態(tài)將積極推動(dòng)加入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），而基本不提被認(rèn)為是與TPP“分庭抗禮”、由東盟和中國(guó)大陸主導(dǎo)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》（RCEP）談判。但眾所周知，RCEP對(duì)臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)大于TPP，臺(tái)灣若不能參加將面臨巨大的貿(mào)易和投資轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)。因此，將東盟、印度等地從RCEP中分離出來(lái)、通過(guò)“新南向”政策來(lái)彌補(bǔ)參與TPP可能對(duì)臺(tái)灣造成的損失就成為蔡英文的重要目標(biāo)之一。從某種程度上看，蔡英文的對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略早已思慮“周全”，由TPP和“新南向”互為配套，一頭連結(jié)發(fā)達(dá)的美日地區(qū)，另一頭連結(jié)東南亞地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)其“降低對(duì)大陸經(jīng)濟(jì)依賴”的企圖。

其次，需要重點(diǎn)關(guān)注的“南向”地區(qū)與過(guò)去相比有所增加。一是印度。蔡英文在“新南向”政策中重點(diǎn)提到了印度。在其看來(lái)，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)或政治方面，東盟地區(qū)與中國(guó)大陸都存在高度互補(bǔ)并展開(kāi)了合作，相對(duì)而言印度不僅處于經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)時(shí)期，而且對(duì)中國(guó)大陸在經(jīng)濟(jì)政治等方面的依賴度較低，是臺(tái)灣更“穩(wěn)定”和更“可靠”的經(jīng)貿(mào)合作對(duì)象。二是越南。最近幾年臺(tái)越經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展受人矚目。由于大陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求，從事傳統(tǒng)制造業(yè)的臺(tái)商已不再適合“西進(jìn)”發(fā)展，而土地、勞動(dòng)力成本低廉的越南就成為這些產(chǎn)業(yè)延續(xù)的新投資地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前臺(tái)灣在越南吸引外資中排名第四位，其中82%集中在加工制造業(yè)。由于越南已加入TPP，預(yù)計(jì)這一波臺(tái)商赴越投資潮還將持續(xù)推進(jìn)。越南作為“新南向”政策的重點(diǎn)毋庸置疑。三是緬甸。緬甸資源豐富，勞動(dòng)力成本低，無(wú)疑是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)臺(tái)商轉(zhuǎn)移的理想地區(qū)。最近幾年，緬甸實(shí)行了全面的政治和經(jīng)濟(jì)改革，美國(guó)取消了對(duì)緬甸的投資禁令，并與其簽署了“貿(mào)易及投資架構(gòu)協(xié)議”，這引起了臺(tái)商的興趣。四是柬埔寨。柬埔寨在李登輝“南向”時(shí)期就曾被考慮發(fā)展成“大本營(yíng)”，雖未實(shí)現(xiàn)但臺(tái)灣已在當(dāng)?shù)亟⒘艘恍┱剃P(guān)系。近幾年該國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在7%以上，被認(rèn)為是接替“金磚國(guó)家”進(jìn)入爆發(fā)成長(zhǎng)期的“新新興市場(chǎng)”之一。最讓臺(tái)商感興趣的是，柬埔寨的投資環(huán)境是東盟內(nèi)最優(yōu)越的，對(duì)投資管制極少，沒(méi)有外匯限制，沒(méi)有利潤(rùn)匯回本國(guó)的規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)外資的差別待遇。

此外，為了避免重蹈過(guò)去臺(tái)灣“南向”政策“急功近利”的覆轍——以為“帶錢去東南亞就能收政治、外交之效”，“新南向”可能更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段和人文工具并重，如充分利用在臺(tái)灣的東南亞留學(xué)生、新娘及移民二代等，在經(jīng)貿(mào)往來(lái)中以“誠(chéng)意”、“尊敬”等去“感化”他們。

但無(wú)論是更豐富的戰(zhàn)略內(nèi)涵、還是擴(kuò)大了的合作對(duì)象，“新南向”的直接目標(biāo)是不變的，那就是為了分散市場(chǎng)、降低對(duì)大陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)依賴。自兩岸通商以來(lái)民進(jìn)黨就主張以“南向”抗衡“西進(jìn)”，因此，蔡英文上臺(tái)后，也將以“新南向”為“連結(jié)全球”、“分散大陸風(fēng)險(xiǎn)”的重要手段。

“市場(chǎng)之力”還是“政策之功”

客觀地看，相比前幾次“南向”有限的成果，蔡英文的“新南向”有望取得相對(duì)明顯的“成功”。但對(duì)此需要全面、理性地進(jìn)行分析。

第一，“新南向”可能成為蔡英文執(zhí)政時(shí)期經(jīng)濟(jì)施政的重要“亮點(diǎn)”。當(dāng)前臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)面臨的困難太多： GDP增速掉到1%以下，缺乏增長(zhǎng)動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下滑、企業(yè)經(jīng)營(yíng)“缺電、缺水、缺地、缺人才”，貧富差距加大等。雖然蔡英文提出了所謂“創(chuàng)新”引領(lǐng)的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式”，但在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成。在內(nèi)外環(huán)境都不利的背景下，“新南向”極有可能成為其施政中少見(jiàn)的“亮點(diǎn)”。

第二，“新南向”是蔡英文一次成功的“政策投機(jī)”。當(dāng)前，“新南向”正面臨前所未有的有利時(shí)機(jī)。一方面，全球經(jīng)濟(jì)還未從金融危機(jī)中徹底恢復(fù)，而包括東盟、印度等在內(nèi)的新興市場(chǎng)卻表現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿?，得到全球資本和跨國(guó)企業(yè)的青睞;另一方面，中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型調(diào)整期，而東南亞投資環(huán)境有了大幅改善，大陸和東南亞地區(qū)對(duì)投資的吸引力出現(xiàn)相對(duì)的“此消彼長(zhǎng)”。從這個(gè)角度上看，蔡英文的運(yùn)氣不錯(cuò)，市場(chǎng)為“新南向”打開(kāi)了“機(jī)會(huì)之窗”，而蔡英文也及時(shí)抓住了這次機(jī)會(huì)，利用島內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難、部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要，推出“新南向”政策。

第三，政策的作用將被高估。按當(dāng)前形勢(shì)看，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年臺(tái)灣與東南亞地區(qū)的貿(mào)易和投資將保持升溫態(tài)勢(shì)，或與印度、菲律賓等展開(kāi)自由貿(mào)易區(qū)的談判。這些有可能被視作蔡英文“新南向”政策奏效。實(shí)際上，李登輝和陳水扁時(shí)期的“南向”政策之所以失敗，是因?yàn)槠湎Ｍ哉吲で袌?chǎng)，而“新南向”政策一定程度能順應(yīng)市場(chǎng)，在市場(chǎng)與政策作用的正向疊加效應(yīng)下成功的機(jī)會(huì)將大大提高。但島內(nèi)普通民眾不一定能看到這點(diǎn)，他們也許會(huì)將“新南向”政策的成果歸功于蔡英文。

“南向”會(huì)取代“西進(jìn)”嗎

當(dāng)前，東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈欣欣向榮之勢(shì)，蔡英文的“新南向”或許能取得一定成效，但指望以“新南向”救臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)恐怕太過(guò)樂(lè)觀。

首先，“南向”的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)多為追逐土地或勞動(dòng)力的低成本的制造業(yè)，“南向”只能短暫地延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)生命周期、延緩企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下滑問(wèn)題，無(wú)益于解決臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的根本性問(wèn)題——產(chǎn)業(yè)升級(jí)，甚至還有負(fù)作用。

其次，“新南向”可能使臺(tái)商走彎路。部分臺(tái)商受政策吸引赴東南亞投資，但也許會(huì)發(fā)現(xiàn)物流成本、語(yǔ)言和文化造成的溝通成本遠(yuǎn)大于在土地和勞動(dòng)力方面節(jié)約下來(lái)的成本，同時(shí)在東南亞經(jīng)營(yíng)還面臨人才短缺、“排華”政治風(fēng)險(xiǎn)等諸多問(wèn)題。

最后，正如不少臺(tái)商在大陸投資生產(chǎn)卻無(wú)法經(jīng)營(yíng)“內(nèi)銷”市場(chǎng)一樣，“新南向”能否幫助臺(tái)商走入東南亞市場(chǎng)也頗受質(zhì)疑。在東南亞設(shè)廠的臺(tái)商，由于大量中間零組件仍需自臺(tái)進(jìn)口，沒(méi)有參與RCEP、沒(méi)有與東南亞地區(qū)簽署自貿(mào)協(xié)定的臺(tái)灣仍面臨較高的關(guān)稅壁壘、投資障礙等問(wèn)題。

近期，在大陸的臺(tái)商的確遇到了一些挫折，特別是對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)而言，經(jīng)營(yíng)壓力增大，轉(zhuǎn)型也較困難。2015年臺(tái)商“西進(jìn)”大陸，實(shí)際到資額下降了24%，而同期赴東南亞六國(guó)核準(zhǔn)投資金額增長(zhǎng)了220%。但這些都是表面數(shù)字， “南向”從來(lái)都不可能成為“西進(jìn)”的“替代品”。

目前，大陸正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為此擴(kuò)大了對(duì)GDP增速下行的容忍度，而巨大的內(nèi)需市場(chǎng)和深化改革的制度，確保了全球?qū)χ袊?guó)大陸經(jīng)濟(jì)的信心。2008年后在世界經(jīng)濟(jì)格局的深刻變革中，大陸已經(jīng)逐漸成為全球生產(chǎn)、消費(fèi)、投資甚至是創(chuàng)新的重要提供者。不斷增長(zhǎng)的對(duì)外投資、持續(xù)擴(kuò)大的消費(fèi)市場(chǎng)，以及在通訊、互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，成為大陸對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的新優(yōu)勢(shì)。

順應(yīng)大陸發(fā)展的新形勢(shì)，臺(tái)商對(duì)大陸的投資也在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被迫“南向”，臺(tái)灣更多第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)加快了在大陸的投資步伐。2015年，臺(tái)商對(duì)大陸服務(wù)業(yè)的投資已經(jīng)達(dá)到40%，而2008年以前僅占9%。而一些大型的臺(tái)企也在全球戰(zhàn)略布局中更加重視大陸，比如最近臺(tái)灣半導(dǎo)體龍頭廠商“臺(tái)積電”沖破重重阻力終實(shí)現(xiàn)在南京投資設(shè)廠就是明證。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，“南向”的產(chǎn)業(yè)基本集中在低端的制造業(yè)，也就是在臺(tái)灣和大陸都已經(jīng)難以為繼的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，如紡織業(yè)，或是因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)的房地產(chǎn)業(yè)，這一情形正是“西進(jìn)”的“翻版”，不能稱之為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。“南向”能否取代“西進(jìn)”，已經(jīng)不言而喻。

（作者為兩岸關(guān)系和平發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院臺(tái)灣研究所副研究員）