聯(lián)合國秘書長“失言”，西撒問題再起波瀾

慕小明

3月5日，聯(lián)合國秘書長潘基文到訪阿爾及利亞的廷杜夫。在西撒哈拉人民解放陣線（簡稱“西撒人陣”）的一所難民營，談及西撒哈拉（簡稱“西撒”）的狀態(tài)時，潘基文稱摩洛哥“占領(lǐng)”了西撒。此言引起摩洛哥方面的強烈不滿。3月15日，摩洛哥外交部發(fā)表公報，決定驅(qū)逐84名聯(lián)合國西撒哈拉全民投票特派團（簡稱“聯(lián)撒團”）成員，取消對聯(lián)撒團300萬美元的自愿捐款，并考慮撤出摩洛哥參加的其他聯(lián)合國維和行動。

對此，聯(lián)合國秘書長發(fā)言人迪雅里克回應(yīng)說，摩洛哥此舉將阻礙聯(lián)撒團的運行和全面執(zhí)行任務(wù)。潘基文此次計劃中對阿爾及利亞廷杜夫和摩洛哥的訪問，本是聯(lián)合國為重啟擱淺了近十年的西撒問題和談進程而展開的穿梭協(xié)調(diào)外交，然而和談進程因秘書長“失言”而再次陷入僵局，是有關(guān)各方始料未及的。

西撒問題的前世今生

2016年3月13日，摩洛哥民眾抗議聯(lián)合國秘書長潘基文有關(guān)摩洛哥“占領(lǐng)”了西撒的言論。

西撒地處西北非，毗鄰摩洛哥、阿爾及利亞和毛里塔尼亞，西望大西洋，海岸線長達1400公里，面積大約26.6萬平方公里。15世紀，來自紅海也門的游牧部落遷徙到西撒地區(qū)，逐漸與當?shù)氐陌匕貭柸巳诤希纬闪水斀裎魅龅闹饕褡濉龉?884年，西班牙建立北起摩洛哥塔法亞、南至西撒達克拉的殖民統(tǒng)治。1958年，西撒淪為西班牙行省，稱為西屬撒哈拉。自20世紀50年代起，摩洛哥和毛里塔尼亞以“歷史依據(jù)”為由對西撒提出了領(lǐng)土主張。20世紀六七十年代，隨著世界民族解放運動的蓬勃發(fā)展，西撒人民爭取民族獨立的斗爭日益高漲。1973年5月，主要由撒哈拉威人組成的西撒民族獨立組織——西撒人陣宣布成立，主張通過武裝斗爭驅(qū)逐西班牙殖民者，實現(xiàn)民族解放。在阿爾及利亞的支持下，1976年西撒人陣宣布成立“撒哈拉阿拉伯民主共和國”，政府機構(gòu)位于阿爾及利亞的拉伯尼。在強大的內(nèi)外壓力下，西班牙被迫與摩洛哥、毛里塔尼亞簽署《馬德里協(xié)議》，宣布對西撒實行三國共治。1976年2月26日，西班牙撤離西撒，結(jié)束了殖民統(tǒng)治。在西班牙撤出后，摩洛哥與毛里塔尼亞簽署了分治西撒的協(xié)定，北部17萬平方公里領(lǐng)土劃歸摩洛哥，其余劃歸毛里塔尼亞，兩國軍隊由此分別開進西撒境內(nèi)。但此舉遭到西撒人陣的堅決反對和阿爾及利亞的強烈譴責(zé)，西撒戰(zhàn)爭由此爆發(fā)。因戰(zhàn)事不利，毛里塔尼亞不久便退出西撒戰(zhàn)爭。毛里塔尼亞占領(lǐng)區(qū)為摩洛哥軍隊占據(jù)后，戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)變?yōu)槟β甯绾臀魅鋈岁囍g的長期武裝沖突。

1985年，聯(lián)合國開始調(diào)停西撒問題。根據(jù)安理會690號決議，1990年6月時任聯(lián)合國秘書長德奎利亞爾提出了包含停火、全民公投、成立聯(lián)合國維和機構(gòu)等在內(nèi)的一攬子解決計劃。在聯(lián)合國主導(dǎo)下，1991年6月摩洛哥與西撒人陣簽署?；饏f(xié)議。摩洛哥控制了“沙墻”（摩洛哥于1980年8月開始修筑的橫亙西撒全境的防御性沙墻，與西撒人陣以沙墻為界形成對峙）以西的四分之三領(lǐng)土，包括阿尤恩、達克拉、斯馬拉等主要城市和全部海岸線。西撒人陣控制了沙墻以東的四分之一領(lǐng)土。隨之，聯(lián)撒團進駐西撒，總部設(shè)在阿尤恩。

根據(jù)1997年摩洛哥議會通過的地區(qū)法，摩洛哥在西撒建立了各級行政管理機構(gòu)和地方議會，現(xiàn)有行政人員及駐軍約15萬。多年來，摩洛哥在西撒投資數(shù)十億美元進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。西班牙殖民時期我國臺灣女作家三毛筆下的破落小鎮(zhèn)阿雍，如今已發(fā)展成為擁有10多萬人口的現(xiàn)代化城市阿尤恩，建有現(xiàn)代化的哈桑二世國際機場。而在西撒人陣控制的地區(qū)，自然條件極其惡劣，人口稀少。常年的戰(zhàn)爭造成了嚴重的難民潮，至今仍有約15萬西撒難民滯留在阿爾及利亞的廷杜夫。

聯(lián)合國的困境與挑戰(zhàn)

聯(lián)撒團在西撒地區(qū)的主要職能是監(jiān)督?；?、監(jiān)督交換戰(zhàn)俘和遣返難民、核實登記合格選民并組織全民公投。目前聯(lián)撒團在沙墻兩側(cè)部署有九個軍事觀察員隊，來自37個國家的約230名軍事觀察員正在執(zhí)行維和任務(wù)。不過，自1991年至今，聯(lián)合國提出了多個政治解決西撒問題的方案并組織了多輪談判，但始終未能取得突破性進展。其癥結(jié)在于沖突雙方存在兩個根本性分歧。一是全民公投的目的。摩洛哥堅持全民公投必須以西撒的“自治”為基本前提，西撒人陣則認為西撒人民的根本出路在于“獨立”。二是全民公投投票人資格認定。由于摩洛哥政府多年來鼓勵本國國民移民西撒，而西撒難民遣返進程緩慢，造成西撒本土人口結(jié)構(gòu)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，致使投票人的甄別認定困難重重，全民公投遲遲難以舉行。此外，地區(qū)大國的介入也導(dǎo)致了西撒政治進程長期停滯不前。

西撒問題長期懸而未決，對地區(qū)局勢和聯(lián)合國的維和行動造成了日益嚴峻的挑戰(zhàn)。一是聯(lián)撒團在西撒政治進程中的角色邊緣化，導(dǎo)致沖突雙方對聯(lián)合國態(tài)度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，影響了維和任務(wù)的開展。聯(lián)撒團成立的初衷是組織決定西撒未來政治地位的全民公投以及相關(guān)政治談判，但實際上由于全民公投被長期擱置，聯(lián)撒團的工作主要集中于監(jiān)督?；?，政治方面僅限于就政治安全形勢與沖突雙方保持情況通報和政治對話。沖突雙方逐漸對聯(lián)合國和聯(lián)撒團感到失望與不滿，特別是西撒人陣認為，聯(lián)撒團的存在有利于摩方加強對摩占區(qū)的控制，妨礙了西撒問題的全面和公正解決。尤其值得注意的是，成長于難民營中的西撒青年一代對國際社會的失望情緒滋長，政治態(tài)度明顯趨向激進。西撒人陣也一再威脅就是否對摩洛哥重啟戰(zhàn)爭一事進行正式表決。近年來，在西撒民眾舉行的示威抗議中，常常出現(xiàn)針對聯(lián)撒團軍事觀察員的語言和人身攻擊，甚至哄搶裝備和財物，直接威脅到聯(lián)撒團正常維和行動的開展和人員、財產(chǎn)安全。

二是缺乏相應(yīng)的授權(quán)和手段，聯(lián)撒團應(yīng)對重大問題力不從心。近年來西撒平民頻繁在軍事緩沖區(qū)內(nèi)組織示威抗議活動，極易引發(fā)擦槍走火事件甚至直接武裝沖突，但由于此類行為并不違反相關(guān)規(guī)定，因而聯(lián)撒團只能進行最基本的情況觀察和通報，無權(quán)對此類事件實施干預(yù)和管控。

三是隨著北非局勢劇變，國際恐怖主義和宗教極端勢力在北非馬格里布地區(qū)活動日益猖獗。2012年聯(lián)合國介入馬里后，馬里的極端分子陸續(xù)向西撒地區(qū)流竄，聯(lián)合國人員成為他們襲擊的有價值目標。2012年阿爾及利亞廷杜夫難民營發(fā)生四名聯(lián)合國人員被綁架的事件。2014年以來，“伊斯蘭國”招募的3000多名恐怖分子正是借助西撒的陸上通道滲透至西亞北非參加“圣戰(zhàn)”。

在經(jīng)濟全球化的今天，自然資源匱乏、生存環(huán)境嚴苛、經(jīng)濟極端落后的西撒在全球地緣政治中的地位急劇下降。西撒政治進程遲遲沒有進展，更加重了國際社會在解決西撒問題上的挫敗感，西撒問題也成為當代國際政治中的一個難解之局。如何破解這個困局，聯(lián)合國與聯(lián)撒團需認真反思。如果聯(lián)撒團不能在西撒政治進程中發(fā)揮重大作用，聯(lián)合國面臨的困難與挑戰(zhàn)將愈發(fā)嚴峻，也會損害聯(lián)合國在國際社會和輿論中的形象。聯(lián)合國和聯(lián)撒團的當務(wù)之急是摒除傲慢與偏見，發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，加強在當?shù)氐挠绊懥Γ瑸槁?lián)合國決策層提供精準的政策建議，從而為政治解決西撒問題發(fā)揮更具建設(shè)性的作用。

（作者為解放軍西安政治學(xué)院軍事系講師，曾于2014年2月至2015年2月在聯(lián)合國西撒哈拉全民投票特派團擔(dān)任軍事觀察員）