淺談監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督實踐中的原因及其對策

胡娟　黃立照　舒金養(yǎng)

內(nèi)容摘要：相對于監(jiān)獄、看守所內(nèi)執(zhí)行刑罰而言，監(jiān)外執(zhí)行是指對罪犯不予關(guān)押，放在社會上交由基層司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和基層群眾自治組織進(jìn)行監(jiān)督、考察、管理的一種刑罰執(zhí)行方式。近年來，刑罰執(zhí)行相關(guān)職能部門在對監(jiān)外執(zhí)行罪犯交付執(zhí)行、變更執(zhí)行、終止執(zhí)行等環(huán)節(jié)問題突出，監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管漏管、管理失控、重新犯罪等現(xiàn)象也日益增多。本文筆者通過對實踐中監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的問題及其產(chǎn)生原因進(jìn)行剖析，進(jìn)而提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督 原因 對策

一、監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督存在問題的原因分析

（一）監(jiān)外執(zhí)行罪犯底數(shù)信息“失真”的原因分析

檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)掌握的監(jiān)外執(zhí)行罪犯底數(shù)等信息不一致，主要是由于二者之間缺少動態(tài)信息數(shù)據(jù)的互通平臺。以本轄區(qū)為例，法院將適用監(jiān)外執(zhí)行的刑事判決書、決定書送達(dá)院案管、公訴部門，刑事執(zhí)行檢察部門則從案管、公訴部門獲取監(jiān)外執(zhí)行罪犯的相關(guān)判決信息、決定暫予監(jiān)外執(zhí)行情況，并將監(jiān)外執(zhí)行罪犯的刑期等基本信息登記錄入監(jiān)外執(zhí)行檢察臺賬。但根據(jù)實際調(diào)查情況來看，司法行政部門與檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門二者掌握的監(jiān)外執(zhí)行罪犯底數(shù)等信息有出入，經(jīng)分析，具體原因在于：一是沒有堅持“兩見”原則。司法行政部門接收監(jiān)外執(zhí)行罪犯堅持“兩見”，即“見人”“見檔”才進(jìn)行登記入矯，實踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)“人檔”不交付或者不及時交付的情況，導(dǎo)致部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯不能及時被登記入矯；二是針對本級人民法院一審的刑事判決、裁定，被告人提出上訴或者同級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有錯誤時向上一級人民法院提出抗訴，若二審法院改判或發(fā)回重審，刑罰執(zhí)行內(nèi)容很可能已變動，而檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門掌握的此類二審、再審判決法律文書極少，導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行檢察臺賬中的部分信息“失真”；三是司法行政機(jī)關(guān)對監(jiān)外執(zhí)行罪犯接收入矯時，以實際居住地為原則，對于在本轄區(qū)適用監(jiān)外執(zhí)行但無固定住處的罪犯一般未納入轄區(qū)社區(qū)矯正監(jiān)管范圍，尤其是那些異地法院判決適用監(jiān)外執(zhí)行、長期在外務(wù)工且在外已有固定住所的本轄區(qū)罪犯。檢察機(jī)關(guān)通常因無法具體核實每一位監(jiān)外執(zhí)行罪犯真實居住地情況而導(dǎo)致掌握的信息產(chǎn)生“盲點”。四是司法行政機(jī)關(guān)對部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯提請變更執(zhí)行或者因特殊情況（如監(jiān)外執(zhí)行期間死亡）決定終止執(zhí)行后，相關(guān)信息未及時通報檢察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致二者之間的監(jiān)外執(zhí)行罪犯信息數(shù)據(jù)不相一致。

（二）監(jiān)外執(zhí)行罪犯交付執(zhí)行脫節(jié)問題原因分析

監(jiān)外執(zhí)行罪犯在交付執(zhí)行環(huán)節(jié)屢屢出現(xiàn)脫節(jié)問題，主要是由于審判機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所、司法行政機(jī)關(guān)在對監(jiān)外執(zhí)行罪犯交付執(zhí)行過程中缺乏必要的溝通和交流機(jī)制。以本轄區(qū)為例，司法行政機(jī)關(guān)通常接收入矯的監(jiān)外執(zhí)行罪犯主要來源有：一是本轄區(qū)法院和異地法院判決、裁定或決定適用監(jiān)外執(zhí)行且實際居住地在轄區(qū)內(nèi)的罪犯；二是省級監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行且實際居住地在轄區(qū)內(nèi)的罪犯。一般情況下，針對本轄區(qū)法院判決或決定適用監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，司法行政機(jī)關(guān)能夠及時予以登記接收入矯。但對于異地法院判決、裁定、決定適用監(jiān)外執(zhí)行和異地省級監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的本轄區(qū)罪犯，司法行政部門常常無法登記接收或者不及時登記接收。經(jīng)分析，主要是因為：一是異地法院自適用監(jiān)外執(zhí)行的判決、裁定、決定生效后存在遺漏、遲延送達(dá)相關(guān)執(zhí)行法律文書；二是適用監(jiān)外執(zhí)行的罪犯不回或者不及時回居住地縣級司法行政部門報到；三是異地司法行政部門不核實監(jiān)外執(zhí)行罪犯實際居住地，而以戶籍地為由拒絕收納監(jiān)外執(zhí)行罪犯，導(dǎo)致本轄區(qū)司法行政部門與異地司法行政部門之間因執(zhí)行地爭議而無法對部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯及時入矯。

（三）基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)虛管問題原因分析

基層社區(qū)矯正工作中存在虛管問題，原因主要有：一是基層社區(qū)矯正人員力量薄弱，存在“一人司法所”的實際情況。司法所不僅承擔(dān)社區(qū)矯正工作，還承擔(dān)著轄區(qū)平安穩(wěn)定、民事調(diào)解等其他工作任務(wù)，導(dǎo)致無法全面落實各項監(jiān)管措施，社區(qū)矯正工作存在諸多不足之處；二是基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)公務(wù)經(jīng)費欠缺。據(jù)調(diào)查，本轄區(qū)基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)開展矯正活動缺乏經(jīng)費支持，導(dǎo)致社區(qū)矯正日常監(jiān)管措施無法有效開展；三是部分基層社區(qū)矯正工作人員存在“多一事不如少一事”的不作為心理，使社區(qū)矯正活動的開展流于形式。

（四）監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制不健全問題原因分析

一是相關(guān)法律法規(guī)不完善，關(guān)于監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)容、范圍及相應(yīng)的責(zé)任處理規(guī)定不明確；二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部及與審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)之間缺乏有效溝通協(xié)作，在監(jiān)外執(zhí)行罪犯法律文書、信息數(shù)據(jù)等共享方面存在欠缺，且監(jiān)督手段單一，剛性不足。

二、完善監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督的對策建議

（一）建立監(jiān)外執(zhí)行罪犯信息共享平臺

針對各職能部門之間監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)管工作信息不通、銜接不緊密等問題，建議以網(wǎng)絡(luò)為載體，建立公安、檢察、法院、司法等部門互聯(lián)互通的信息平臺。法院、監(jiān)獄、看守所通過信息平臺，及時發(fā)布監(jiān)外執(zhí)行罪犯的交付執(zhí)行情況；司法行政部門通過信息平臺，及時發(fā)布監(jiān)外執(zhí)行罪犯的接收、管理、教育、考核、獎懲、變更執(zhí)行、終止執(zhí)行等執(zhí)行情況；檢察機(jī)關(guān)通過信息平臺，及時發(fā)布監(jiān)督糾正監(jiān)外執(zhí)行活動違法違規(guī)行為等檢察情況。交付執(zhí)行機(jī)關(guān)及執(zhí)行機(jī)關(guān)通過信息平臺，將監(jiān)外執(zhí)行罪犯各個環(huán)節(jié)的基本信息向檢察機(jī)關(guān)通報，便于檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)外執(zhí)行工作開展動態(tài)監(jiān)督。

（二）檢察院、法院、監(jiān)獄、看守所、司法行政等部門之間構(gòu)建監(jiān)外執(zhí)行無縫銜接工作機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與法院、監(jiān)獄、看守所、司法行政部門之間的有效溝通協(xié)作。建議成立由公、檢、法、司、綜治辦共同參與的處理監(jiān)外服刑人員脫管、漏管、違反治安管理、違法再犯罪等問題工作小組，建立聯(lián)席會議制度，定期舉辦聯(lián)席會議，針對監(jiān)外執(zhí)行罪犯在交付執(zhí)行環(huán)節(jié)、監(jiān)管活動環(huán)節(jié)、變更執(zhí)行環(huán)節(jié)、終止執(zhí)行環(huán)節(jié)所存在的問題進(jìn)行雙向制溝通解決。建立監(jiān)外執(zhí)行巡回檢察監(jiān)督機(jī)制，定期檢查、通報監(jiān)外服刑人員脫管、漏管等違法違規(guī)問題。

（三）多方溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化基層社區(qū)矯正力量，立足檢察監(jiān)督職能，督促基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)

針對當(dāng)前基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)面臨的人員力量不足和經(jīng)費難以保障的問題，建議檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與地方黨委政府、縣級司法行政部門之間的溝通協(xié)調(diào)，爭取相關(guān)職能部門加強(qiáng)對基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人員配備及經(jīng)費保障的支持工作，以此壯大基層社區(qū)矯正力量，建立健全各項工作制度，有效落實各項監(jiān)管措施，開展各項社區(qū)矯正活動。同時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極探討在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)矯正檢察室，加強(qiáng)對基層社區(qū)矯正工作的有力監(jiān)督，及時糾正社區(qū)矯正工作人員監(jiān)管不力、執(zhí)法不作為等違法違規(guī)行為。以本轄區(qū)為例，2015年5月，我縣院大膽嘗試，在轄區(qū)設(shè)立了駐新集鎮(zhèn)社區(qū)矯正檢察室，強(qiáng)化監(jiān)督力度，糾正新集鎮(zhèn)社區(qū)服刑人員漏管情形3起，有效發(fā)揮了派駐檢察室社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的職能作用。

（四）建議盡快出臺《社區(qū)矯正法》

近年來，監(jiān)外執(zhí)行罪犯呈逐年上升趨勢，監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督工作也面臨著許多新情況、新問題。為切實解決監(jiān)外執(zhí)行工作中的實際問題，解決檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中的法律監(jiān)督依據(jù)不足、監(jiān)督主體及范圍模糊等問題，結(jié)合當(dāng)前監(jiān)外執(zhí)行工作開展的實際情況，建議相關(guān)職能部門盡快制定一部與刑法、刑事訴訟法相配套的《社區(qū)矯正法》，對監(jiān)外執(zhí)行適用的范圍、各職能部門職責(zé)、法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定。

（五）建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部一體化協(xié)作機(jī)制，暢通內(nèi)外監(jiān)外執(zhí)行信息渠道，加強(qiáng)對監(jiān)外執(zhí)行刑罰的事前監(jiān)督

負(fù)有監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督職責(zé)的刑事執(zhí)行檢察部門應(yīng)與案管、偵監(jiān)、公訴等部門通力協(xié)作，從受案、批捕、公訴等環(huán)節(jié)及時了解相關(guān)信息，進(jìn)行監(jiān)外執(zhí)行的事前監(jiān)督。同時，應(yīng)暢通監(jiān)外執(zhí)行法律文書的信息渠道，積極督促有關(guān)部門及時移交監(jiān)外執(zhí)行罪犯的相關(guān)法律文書，送達(dá)監(jiān)外執(zhí)行地縣級司法行政部門和檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門。對于監(jiān)外執(zhí)行罪犯的變更執(zhí)行、終止執(zhí)行等情況，應(yīng)督促司法行政部門及時將相關(guān)法律文書送達(dá)監(jiān)外執(zhí)行地檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門，以便更為有效地發(fā)揮其監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督職能作用。