開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估方法與實(shí)踐研究

姜鑫　馬海群

〔摘要〕本文以全球首個(gè)全面系統(tǒng)地評(píng)估開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目——“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”作為實(shí)例，從評(píng)估框架、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估方法與指標(biāo)體系等方面，對(duì)國(guó)際組織的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行了比較分析。結(jié)合國(guó)際組織開(kāi)展的針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)，從政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和反饋的政策過(guò)程視角針對(duì)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)提出了政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕開(kāi)放數(shù)據(jù)；開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)；評(píng)估方法；評(píng)估指標(biāo)；開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2016.09.004

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕G203；D63-39〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-0821（2016）09-0022-05

〔Abstract〕This paper studied“Open Data Barometer”，which was the worlds first comprehensive and systematic evaluation project of open government data，so as to compare and analyze the OGD evaluation projects of international organizations from the perspective of evaluation frameworks，evaluation objects，evaluation methods and indicator systems.Combined with the policy evaluation practice of international organization，this paper also put forward policy suggestions to open government data in China from a policy process perspective of policy formulation，implementation，evaluation and feedback.

〔Key words〕open data；open government data；evaluation methods；evaluation indicators；open data barometer

開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Government Data，OGD）在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略中的重要地位日益凸顯[1]，已成為提升政府透明度、增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力、提升社會(huì)民主程度的重要舉措，在世界各國(guó)受到了與日俱增的關(guān)注與重視[2]。2013年，八國(guó)集團(tuán)（G8）簽署了《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》（Open Data Chapter），此舉成為了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的標(biāo)志性事件，并已成為世界各國(guó)推動(dòng)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本依據(jù)[3]。隨著各國(guó)推進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐發(fā)展，對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)合理地評(píng)估已成為必要。目前，國(guó)外具有代表性的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估項(xiàng)目包括世界銀行的“開(kāi)放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度”（Open Data Readiness Assessment）、萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)的“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”（Open Data Barometer）、開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)的“全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)”（Global Open Data Index）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)指數(shù)”以及聯(lián)合國(guó)的“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)調(diào)查”[4]，這些評(píng)估報(bào)告都可以理解為政策評(píng)估文本，體現(xiàn)政策評(píng)估實(shí)踐。本文主要以萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)的“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”作為實(shí)例，從評(píng)估框架、評(píng)估對(duì)象、指標(biāo)體系和評(píng)估方法等方面，系統(tǒng)分析了國(guó)際組織的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估項(xiàng)目。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策過(guò)程包括議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)五個(gè)環(huán)節(jié)，國(guó)際組織的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估項(xiàng)目也可納入政策評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)。結(jié)合國(guó)際組織開(kāi)展的針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)，本文試圖從政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和反饋的政策過(guò)程視角，針對(duì)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)提出政策建議。

1評(píng)估方法與指標(biāo)

11評(píng)估方法及框架

互聯(lián)網(wǎng)基金會(huì)（World Wide Web Foundation）分別于2013年、2015年和2016年發(fā)布了3版《全球開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表報(bào)告》（Open Data Barometer Global Report），本文主要分析和解讀2016年4月21日最新發(fā)布的涉及92個(gè)國(guó)家的第3版，其重要目標(biāo)之一是切實(shí)推進(jìn)聯(lián)合國(guó)2015年發(fā)布的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（Sustainable Development Goals，SDGs）?！伴_(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”是一項(xiàng)第三方獨(dú)立評(píng)估項(xiàng)目[5]，旨在揭示世界各國(guó)的開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃的普及性和影響力，分析全球開(kāi)放數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)并對(duì)多個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行排名，主要從準(zhǔn)備度（Readiness）、執(zhí)行力（Implementation）和影響力（Impact）3個(gè)維度對(duì)多個(gè)國(guó)家開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的所處階段及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)影響進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)估。準(zhǔn)備度維度主要考察政府為開(kāi)放數(shù)據(jù)所采取的舉措與付諸實(shí)施的政策；執(zhí)行力維度主要考察政府是否將其承諾付諸實(shí)施；影響力維度主要考察以多種方式利用開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)能否帶來(lái)現(xiàn)實(shí)利益。“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”采用由3個(gè)維度構(gòu)成的3分結(jié)構(gòu)，每個(gè)維度下都包括若干二級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

12評(píng)估指標(biāo)及描述

“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”的具體評(píng)估過(guò)程包括：（1）專(zhuān)家問(wèn)卷調(diào)查。由受過(guò)培訓(xùn)的各國(guó)專(zhuān)家回答某一特定國(guó)家有關(guān)開(kāi)放數(shù)據(jù)狀況的若干具體問(wèn)題，每個(gè)問(wèn)題的回答采用1～10量表分并提供具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及閾值。對(duì)各國(guó)專(zhuān)家的回答進(jìn)行同行評(píng)議，并在必要時(shí)由研究團(tuán)隊(duì)再次評(píng)分，再由質(zhì)量保證團(tuán)隊(duì)反復(fù)核對(duì)。對(duì)于所有的一級(jí)指標(biāo)及二級(jí)指標(biāo)的分值均采用z-分?jǐn)?shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，從而將0～10的分值轉(zhuǎn)換為以標(biāo)準(zhǔn)差計(jì)算的與平均值之間的偏離程度，這一標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程使得不同國(guó)家之間可以進(jìn)行相互比較。（2）數(shù)據(jù)集評(píng)估。由研究團(tuán)隊(duì)調(diào)查每個(gè)國(guó)家15種類(lèi)型的數(shù)據(jù)集的可獲得性，再根據(jù)所取得的數(shù)據(jù)質(zhì)量填寫(xiě)0～10分的檢查表（Checklist）。數(shù)據(jù)集可獲得性的綜合指標(biāo)（執(zhí)行力維度的二級(jí)指標(biāo)）采用z-分?jǐn)?shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。（3）獲取二手?jǐn)?shù)據(jù)。從世界經(jīng)濟(jì)論壇、自由之家和聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部獨(dú)立進(jìn)行的專(zhuān)家調(diào)查報(bào)告（如《聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》）以及世界銀行網(wǎng)站搜集數(shù)據(jù)用于“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”的時(shí)效性部分。表3～5是3個(gè)維度的具體評(píng)估指標(biāo)及其描述[7]。

表4是由研究團(tuán)隊(duì)完成的針對(duì)15個(gè)類(lèi)型的數(shù)據(jù)集的調(diào)查表中的全部10個(gè)問(wèn)題，指標(biāo)權(quán)重側(cè)重于從開(kāi)放數(shù)據(jù)定義（即開(kāi)放數(shù)據(jù)和內(nèi)容可由任何人出于任何目標(biāo)免費(fèi)使用、修改和共享）中抽取的4個(gè)問(wèn)題c、d、e和f?！伴_(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”還將15個(gè)類(lèi)型的數(shù)據(jù)集分成3類(lèi)：（1）“創(chuàng)新”數(shù)據(jù)集簇。包括地圖數(shù)據(jù)、公共交通時(shí)刻表數(shù)據(jù)、犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)和公共合同數(shù)據(jù)。（2）“社會(huì)政策”數(shù)據(jù)集簇。包括衛(wèi)生部門(mén)績(jī)效數(shù)據(jù)、初等/中等教育績(jī)效數(shù)據(jù)、自然環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和詳細(xì)的普查數(shù)據(jù)。（3）“問(wèn)責(zé)”數(shù)據(jù)集簇。包括土地所有權(quán)數(shù)據(jù)、立法數(shù)據(jù)、全國(guó)選舉結(jié)果數(shù)據(jù)、詳細(xì)的政府預(yù)算數(shù)據(jù)、詳細(xì)的政府支出數(shù)據(jù)和公司注冊(cè)數(shù)據(jù)。

3啟示與建議

開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估目前正處于起步發(fā)展階段，同時(shí)也是開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的重要組成部分，需要逐步形成一套科學(xué)適用的評(píng)估體系。如何構(gòu)建全面客觀的評(píng)估框架與指標(biāo)體系，例如：數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)模型選擇、數(shù)據(jù)特征及其計(jì)量定義、數(shù)據(jù)質(zhì)量指標(biāo)選取等[8]，并采取科學(xué)合理的評(píng)估方法來(lái)獲取和分析數(shù)據(jù)，從而對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，目前已成為開(kāi)放數(shù)據(jù)發(fā)展面臨的一個(gè)難題。本文以全球首個(gè)全面系統(tǒng)地評(píng)估開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目——“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”為例分析全球開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的評(píng)估方法與政策評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)。結(jié)合“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”的評(píng)估結(jié)果來(lái)看，我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的準(zhǔn)備度遠(yuǎn)好于執(zhí)行力與影響力，為此從政策過(guò)程視角對(duì)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)提出如下政策建議：（1）在政策制定方面，我國(guó)已制定了涉及到開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的國(guó)家層面的政策，如國(guó)務(wù)院于2015年印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，確定了建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)的時(shí)間表，以及20個(gè)民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開(kāi)放的時(shí)間表[9]；部分地方政府也制定了涉及到開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的地方層面的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，如貴州省政府印發(fā)了《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見(jiàn)》和《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，確定了通過(guò)制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源利用管理辦法來(lái)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開(kāi)放、開(kāi)發(fā)[10]，我國(guó)各級(jí)地方政府均應(yīng)結(jié)合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，盡快制定地方層面的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)劃及相關(guān)政策法規(guī)。（2）在政策執(zhí)行方面，建立開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及保障體系，從格式、許可、免費(fèi)獲取、批量下載等方面確保數(shù)據(jù)集質(zhì)量，有效的質(zhì)量控制可以促進(jìn)數(shù)據(jù)集的再利用以及對(duì)公民參與產(chǎn)生正向影響[8]。（3）在政策評(píng)估方面，借鑒國(guó)際組織開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估方法與實(shí)踐活動(dòng)，針對(duì)我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)展開(kāi)評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)，制定出定性與定量相結(jié)合的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估體系。（4）在政策反饋方面，定期進(jìn)行公民數(shù)據(jù)需求及公民參與意識(shí)的問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)現(xiàn)行的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，提升我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)影響力。

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（本文責(zé)任編輯：孫國(guó)雷）