行政權(quán)社會化的合法性初探

【摘要】20世紀(jì)中后期以來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力行使的方式和內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化，部分行政權(quán)日益從政府向社會轉(zhuǎn)移，公共行政改革不斷深入。雖然行政權(quán)社會化的發(fā)展態(tài)勢迅猛，但現(xiàn)今的理論研究對于行政權(quán)社會化的合法性關(guān)注不夠，因此，本文對其形式合法性依據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步分析研究，以解決實際問題。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)社會化；公共行政；理論基礎(chǔ)；合法性；社會基礎(chǔ)；法律依據(jù)

20世紀(jì)中期，隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟的發(fā)展，“行政國”出現(xiàn)，“福利國家”興起。在這樣的背景下，傳統(tǒng)行政法和行政權(quán)行使模式受到巨大沖擊。英國、美國、德國、法國等國家，在原有行政法制度中，逐漸引入現(xiàn)代公共行政理論，特別是行政權(quán)社會化的運用與發(fā)展，有力推動了當(dāng)代行政法機制和行政治理模式的進(jìn)化。我國的行政權(quán)社會化隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會自由空間逐漸擴大而不斷發(fā)展，但在實踐中還存在著政府機構(gòu)改革力度不夠、非政府組織缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，社會認(rèn)同度不夠等一系列問題。這些問題根源于我國行政權(quán)社會化的合法性基礎(chǔ)薄弱，只有鞏固其存在的合法性基礎(chǔ)，才能進(jìn)一步推動現(xiàn)代公共行政的改革。本文通過憲法視角和行政法視角分析行政權(quán)社會化的形式合法性。

一、憲法視角

我國現(xiàn)行的憲法中，關(guān)于立法權(quán)和司法權(quán)的范圍都有明確的規(guī)定，但卻沒能夠確定行政權(quán)的具體范圍。我國當(dāng)前《憲法》第89條對國務(wù)院的職能列舉了18項，幾乎每一項都是一個寬泛的權(quán)力范圍?！稇椃ā返?07條雖對地方各級人民政府的權(quán)力做出了規(guī)定，但規(guī)定基本上都是綜合性權(quán)力。因此，不論是中央還是地方，行政權(quán)仍然是一個范疇性權(quán)力。其主要原因在于行政事務(wù)的社會屬性十分明顯，我們不可能將其完全以政治的視野決定具體范圍。在行政權(quán)的運作中，一些事態(tài)范圍與歸屬于社會過程中的事態(tài)范圍本來就無法明確確定各自邊界?！碍h(huán)境是多變的，環(huán)境系統(tǒng)中任何一個部分的變動，均會對組織發(fā)生影響；組織亦是多變的，組織系統(tǒng)中任何一個部分的變動，均會對行政管理發(fā)生影響；因此，行政管理須作經(jīng)常的調(diào)整以求適應(yīng)”。正是行政權(quán)的這種狀況決定了行政體制與社會的關(guān)系十分密切?；谶@樣的關(guān)系形式，一部分行政權(quán)由社會組織行使就沒有太大的理論障礙和體制障礙?！稇椃ā返?條規(guī)定了人民可以通過各種方式參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)和社會事務(wù)。公民完全可以通過參加行業(yè)協(xié)會、公共事業(yè)組織、基層群眾性自治組織等組織來實現(xiàn)自己的權(quán)利，在組織中參與處理公共事務(wù)，行使行政權(quán)。《憲法》第111條反映了村民委員會和居民委員會管理本轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，在一定程度上行使著行政權(quán)，客觀上說明行政權(quán)并非完全是由各級人民政府單獨行使，行使行政權(quán)的主體是多元的。此外我國《憲法》還規(guī)定了國家權(quán)力的行使要從效率原則出發(fā)，講求靈活性、方便性等，權(quán)力處置的社會化就能解決這樣的問題，即由于權(quán)力根基于社會之中，權(quán)力行使的方便性、效率化和靈活性與社會過程結(jié)合起來，歸于社會組織之中就沒有任何理論障礙。

二、行政法視角

我國《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然相對于《憲法》來說，對行政權(quán)作了進(jìn)一步具體規(guī)定，但這些具體權(quán)力仍然要比司法權(quán)和其他國家權(quán)力的概念難把握得多。2001年我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提到了“職權(quán)剝離”的概念，加強社會參與，將更多地行政權(quán)轉(zhuǎn)向社會，而這種行政權(quán)社會化在一定程度上也是行政權(quán)效率化的一個做法。正如2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》所指出：“真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預(yù)，切實提高政府管理科學(xué)化水平”、“該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合”，在這樣的機構(gòu)改革的大背景下，也為行政權(quán)社會化提供了更為充分的合法性依據(jù)。

行政權(quán)社會化在一些部門特別法上也有特殊的體現(xiàn)。例如我國《專利法》中的專利復(fù)審委員會對于專利申請人的復(fù)審請求進(jìn)行復(fù)審、做出決定；《鐵路法》中的鐵路運輸企業(yè)履行行政管理的職能，并在一定程度上對行政相對人行使行政處罰權(quán)、《教育法》中的學(xué)校和其他教育機構(gòu)同樣也享有一定的行政管理的職能。此外，我國有關(guān)城市環(huán)境衛(wèi)生管理方面的職能是由城建執(zhí)法隊履行的，他們也并不是行政系統(tǒng)的編制，只是與城市環(huán)境衛(wèi)生的社會主體關(guān)系更加密切一些。正是由于社會組織對于特殊事務(wù)所具有的專業(yè)性、靈活性與效率性，我國當(dāng)前各種部門的特殊法在立法過程中都會傾向于把部分專業(yè)性較強、權(quán)力根基扎根于社會較深的行政權(quán)給予這些社會組織，為其解決合法性障礙，才能保障、推動行政權(quán)社會化的動態(tài)發(fā)展。

縱觀我國改革開放30年，每一項成就的取得都與行政權(quán)社會化的深入發(fā)展與不斷推進(jìn)緊密相連，因此對于行政權(quán)社會化的方向我們必須義無反顧的堅持，只有這樣才能克服各種困難，使社會化改革持續(xù)下去，取得實質(zhì)性成果。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展、社會主義民主政治的進(jìn)一步完善、人民自主管理和社會自治的進(jìn)一步提高，我國行政權(quán)社會化的發(fā)展必定會有顯著突破。

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【作者簡介】

田鑫（1994—），男，漢族，山西晉中人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2013級本科生。