極化效應下我國縣域經(jīng)濟發(fā)展進路、瓶頸與出路

摘 要：地域經(jīng)濟系統(tǒng)不斷演進，行政劃界的縣域經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)分化、功能特區(qū)化、地域開發(fā)利益屬地化等變遷中走向分化，在市縣行政分權(quán)的競爭格局下，結(jié)構(gòu)問題不斷加深。在地域經(jīng)濟系統(tǒng)中縣域經(jīng)濟發(fā)展存在功能剝離與結(jié)構(gòu)肢解的陷阱，建立在區(qū)域發(fā)展利益分割基礎(chǔ)上的功能區(qū)化和政區(qū)化，構(gòu)成事權(quán)與財權(quán)的矛盾實質(zhì)。發(fā)展縣域經(jīng)濟關(guān)鍵是處理縣域與區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，統(tǒng)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)；核心是權(quán)衡價值實現(xiàn)與效率實現(xiàn)，處理好行政分權(quán)與功能分區(qū)、利益分配的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟；行政體制；發(fā)展瓶頸；利益分配；均衡發(fā)展；自立發(fā)展

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）03-0046-08

縣域經(jīng)濟發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵，作為獨立的地域經(jīng)濟區(qū)，其發(fā)展出路，無疑是工業(yè)化，而行政劃界的縣域經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)分化、功能特區(qū)化以及行政分權(quán)下利益屬地化等結(jié)構(gòu)變遷中，走向分化，產(chǎn)生行政區(qū)化的功能分區(qū)與地域開發(fā)利益的緊張，在市縣競爭格局下，結(jié)構(gòu)問題不斷加深。地域經(jīng)濟系統(tǒng)伴隨技術(shù)變遷，其活動范圍逐步擴大，趨向?qū)I(yè)化、集聚化，進而在區(qū)域經(jīng)濟層面呈現(xiàn)為功能分區(qū)化，因地域間功能分化程度的差異，合理的地域經(jīng)濟空間范圍變得模糊。由此，在縣域經(jīng)濟體系與地域經(jīng)濟圈、功能分區(qū)與區(qū)域結(jié)構(gòu)平衡、行政主體間責任與利益分配的內(nèi)在邏輯關(guān)系未理順，從而使發(fā)展縣域經(jīng)濟困惑重重。相關(guān)研究追尋市縣競爭格局下的制度設(shè)計，于“擴權(quán)強縣”“擴權(quán)強鎮(zhèn)”問題上，傾向于復歸省管縣行政體制改革，其實質(zhì)是在行政分權(quán)體制下追求地域開發(fā)利益屬地化。行政區(qū)經(jīng)濟有其存在價值，但行政區(qū)經(jīng)濟合理性有其適應范圍，在多層級政府體系中行政職能有其差異性，不可層層復制，重要的是架構(gòu)行政分權(quán)，應對事權(quán)與財權(quán)關(guān)系。從事權(quán)與財權(quán)對等來看，問題并非要割裂市縣紐帶關(guān)系，關(guān)鍵在于構(gòu)建區(qū)域范圍地域開發(fā)利益共享機制。因此，發(fā)展縣域經(jīng)濟，必須厘清縣域經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，揭示縣域與區(qū)域經(jīng)濟的系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)關(guān)系，統(tǒng)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)，權(quán)衡價值實現(xiàn)與效率實現(xiàn)，處理好行政分權(quán)與功能分區(qū)、開發(fā)利益分配關(guān)系。

一、行政分權(quán)與功能分區(qū)化路徑下的縣域經(jīng)濟“存在”

（一）功能分異的行政區(qū)經(jīng)濟區(qū)劃局限

縣域經(jīng)濟是行政區(qū)劃型區(qū)域經(jīng)濟，由中心城鎮(zhèn)和農(nóng)村腹地構(gòu)成，經(jīng)濟部門齊全，具有一定的主體獨立性和能動性。我國縣建制歷史悠久，在適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時，必然受傳統(tǒng)制度框架的約束，因此，需要在探索中推進我國行政區(qū)劃調(diào)整和政府治理模式變遷。城市型行政建制的誕生是因城市管理的需要，而在地方分權(quán)格局下，城市經(jīng)濟便成為縣域經(jīng)濟的對立面，市與縣關(guān)系體現(xiàn)為城與鄉(xiāng)的割裂化。新中國成立后，在市縣分治的行政管理體制下，以“切塊設(shè)市”方式設(shè)立了一批城市，城市脫離周圍農(nóng)村而孤立發(fā)展，經(jīng)濟陷入條塊分割和城鄉(xiāng)分離的二元管理格局中。20世紀80年代，為讓中心城市拉動周邊縣域經(jīng)濟發(fā)展，推進了地區(qū)體制改革，實行地、市合并，設(shè)置地級市建制，即把城市型行政建制變?yōu)榈赜蛐孕姓ㄖ?，賦予地級市領(lǐng)導縣的職能。20世紀90年代，為應對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢變化，國家又推進一項重大的行政體制改革，即撤縣建市，替代了切塊設(shè)市模式，縣級市也成為地域型行政建制。從主體視角看，市和縣代表著各自區(qū)域利益，承擔著不同的責任，享有各自經(jīng)濟利益。市管縣體制暗含將市縣關(guān)系視為一種城與鄉(xiāng)的關(guān)系，從而一些市集中縣財力建設(shè)地級市，造成“市壓縣”“市刮縣”局面。就縣與縣級市而言，在行政管理上存在隸屬層次的不同，縣政府由地級市政府或行署直管，而縣級市由省政府直管、地級市政府或行署代管，擁有“副地級市”審批權(quán)，縣政府職能重點在鄉(xiāng)村，縣級市政府職能側(cè)重于城市建設(shè)。

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，行政區(qū)和行政體制掣肘縣域經(jīng)濟發(fā)展，各類問題逐漸浮起，因此，黨的十六大提出要“壯大縣域經(jīng)濟”。當今的縣域經(jīng)濟體現(xiàn)為傳統(tǒng)與現(xiàn)代交織，其發(fā)展依賴于現(xiàn)代城市經(jīng)濟和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟改造，城市經(jīng)濟源自于傳統(tǒng)經(jīng)濟的分化與集聚，而區(qū)域型城市建制則又與縣域經(jīng)濟同構(gòu)，若這種同構(gòu)建立在更高行政層級上，縣則成為城市的腹地，由此，導致縣域經(jīng)濟發(fā)展定位選擇困惑，進而制約工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。因缺乏對縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的認識，在指導思想上把縣域經(jīng)濟等同于區(qū)域經(jīng)濟，等同于農(nóng)村經(jīng)濟[1]。學界探討“市管縣”與“省直轄縣”的優(yōu)缺，較為強勢的見解是“擴權(quán)強縣”，改變現(xiàn)行“省管市-市領(lǐng)導縣”模式，由省直管縣，或建議推行“市轄區(qū)”，推進轄區(qū)由弱到虛，成為市政府的“連鎖店”。

（二）部門分離的城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)約束

在現(xiàn)代化進程中，縣域經(jīng)濟由單純的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合型經(jīng)濟，建制縣的政府職能也由早期的司法、民政延伸至政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)等領(lǐng)域，如今已演變成為中央政府在基層的“微縮體”，機構(gòu)設(shè)置上下同構(gòu)。建國后，在平衡布局生產(chǎn)力指導思想下，建設(shè)重工業(yè)體系，形成一批中心城市和新興工業(yè)基地。為讓農(nóng)業(yè)更好地支持工業(yè)建設(shè)，強調(diào)農(nóng)、輕、重比重協(xié)調(diào)，1957年12月，中央政府發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，實行了嚴格的戶口管理，從而，城鄉(xiāng)分割的管理體制被強化，以農(nóng)業(yè)為主體的縣，農(nóng)村勞動力被固定在農(nóng)村，城市化長期處于停滯狀態(tài)，工業(yè)化局限于消化城市內(nèi)部的人口增長。

縣域經(jīng)濟因產(chǎn)業(yè)集聚而分化，工商業(yè)集聚則凸顯城市的地位，從而導致將縣域經(jīng)濟的核心部分剝離的“切塊設(shè)市”，在城鎮(zhèn)化過程中，城市發(fā)展離不開腹地，進而誕生出了“市管縣”的區(qū)域型城市建制?！罢h改市”也是對孤立城市化的修正。在計劃性行政體制下，市縣受功能定位約束，市的建設(shè)重點在城市，縣的建設(shè)重點在農(nóng)村，縣城作為農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展。早期縣域經(jīng)濟發(fā)展具有相對獨立性，猶如杜能“孤立國”假設(shè)，能構(gòu)成完整的地域生活圈和經(jīng)濟生產(chǎn)體系，生產(chǎn)和消費受空間約束。當今，地域經(jīng)濟發(fā)展取決于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大與聚集，隨著空間壁壘的突破和制度的轉(zhuǎn)型，縣域經(jīng)濟需要由行政區(qū)控制型向市場導向型轉(zhuǎn)化，縣域經(jīng)濟在長期的分化中，呈現(xiàn)出發(fā)展水平地域性差異、發(fā)展階段上的非同步性，因而在經(jīng)濟空間上，“行政區(qū)經(jīng)濟”與“市場區(qū)經(jīng)濟”非疊合，關(guān)系變得復雜，從而，造成對縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律認識的不全面，缺乏對縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的把握?？h域經(jīng)濟受“切塊設(shè)市”或“整縣改市”的影響，不斷蛻變?yōu)槌鞘姓^(qū)抑或城市轄區(qū)，因而，忽略地域分工，局限于縣域范圍的產(chǎn)業(yè)演化，使我國縣域經(jīng)濟的工業(yè)化水平滯后于全國經(jīng)濟總體水平一個檔次，故得出“處于工業(yè)化初期階段”[2]的結(jié)論。行政區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，常立足于自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，依據(jù)發(fā)展的主導因素，縣域經(jīng)濟發(fā)展模式則分區(qū)位導向型、資源導向型、資本導向型、市場導向型、產(chǎn)業(yè)導向型、企業(yè)導向型、體制導向型等類型[3]。然而，縣域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗不具普適化，大部分縣域經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)單一、層次低，工業(yè)需要“弱質(zhì)”農(nóng)業(yè)的支撐，有觀點認為縣域經(jīng)濟不能“小而全”，要發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出重點產(chǎn)業(yè)。

（三）地方分權(quán)激勵的財稅體制的牽制

我國的地方分權(quán)改革推進是讓地方政府在經(jīng)濟建設(shè)方面有所作為，與地方分權(quán)相配套的是激勵性財稅體制，分稅制條件下的地方財政體制包括省對地市、地市對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層面的財政體制。層層復制的分權(quán)模式使得地方政府間構(gòu)成競爭性關(guān)系。在傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中，城市型政區(qū)一經(jīng)誕生便走向傳統(tǒng)建制的縣域經(jīng)濟對立面，進而建制市因擴張性需要和屬地化開發(fā)利益增強，演變?yōu)閰^(qū)域型行政建制，乃至市“領(lǐng)導”縣體制。城鄉(xiāng)分治是一種功能分區(qū)化，在行政區(qū)化的治理格局下，導致城市脫離周圍農(nóng)村腹地而孤立發(fā)展，最終束縛了城市發(fā)展或城鎮(zhèn)化。在分稅制改革前，縣域經(jīng)濟大多具有與中觀調(diào)控基本適應的財力，主要來源于農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，再者就是中央“放權(quán)讓利”政策。分稅制重新劃定了中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)范圍，而對省級以下各級地方政府的事、財權(quán)并未給出清晰統(tǒng)一的規(guī)定，從而加劇了縣級財政拮據(jù)的局面。對此，學界從政府層級角度探討稅種劃分和調(diào)整，認為省直管縣的財政體制有助于提高財政資金使用效率，進而有助于縣鄉(xiāng)財政的解困?？h域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，大多數(shù)縣產(chǎn)業(yè)層次低，財政缺口大。2004年中央政府為減輕農(nóng)民負擔取消了農(nóng)業(yè)稅，推進了政府級次調(diào)整，推進“強縣擴權(quán)”改革，擴大縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限，實行“鄉(xiāng)財縣管”改革，弱化農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)級財政。2005年中央政府為提高縣鄉(xiāng)財政保障能力，改善縣鄉(xiāng)財政困局，實施“三獎一補”政策。2009年財政部明確了全面推行省直管縣財政體制。

分稅制改革在制度內(nèi)外維持了地方既有的利益格局。省直管縣財政體制有助于增強縣級財政自給能力，但對于縣鄉(xiāng)財政解困并未取得明顯成效，縣鄉(xiāng)財政解困的根本在于優(yōu)化財政收支責任安排[4]。省直管縣財政體制改革也旨在增強縣市自主發(fā)展能力，縣域經(jīng)濟只有在持續(xù)快速增長中實現(xiàn)財政解困。然而，當今縣域經(jīng)濟趨向功能特化，農(nóng)業(yè)主體功能化，由此，產(chǎn)生特定責任與自立發(fā)展的爭論，有人將這種責任歸為“國家支農(nóng)不足”，也有認為縣域經(jīng)濟應該是自立的經(jīng)濟，主要任務(wù)是農(nóng)民增收，重在促進生產(chǎn)力要素快速流通的領(lǐng)域[5]?？h財力薄弱使得城鎮(zhèn)建設(shè)嚴重不足，有人提出再按照分稅制原則，探討縣下設(shè)市模式[6]。

二、地域系統(tǒng)演進中的縣域經(jīng)濟的“機遇”與“瓶頸”

（一）縣域經(jīng)濟發(fā)展中的“機遇”形態(tài)

1. 平衡布局計劃下重工業(yè)的配套機遇。我國的現(xiàn)代化是一種工業(yè)化追趕式發(fā)展過程。建國初，在工業(yè)平衡布局的國民經(jīng)濟計劃下，為應對重工業(yè)規(guī)模經(jīng)濟特質(zhì)，建成了一批專業(yè)性重大產(chǎn)品生產(chǎn)科研基地和各具特色的新興工業(yè)城市。通過區(qū)域協(xié)作與地方分權(quán)，促進地方主動性自立發(fā)展，建立自己的工業(yè)體系，構(gòu)筑起了地方經(jīng)濟中心城市。在“三個主導”“三個并舉”原則下，要求農(nóng)業(yè)機械化與國家工業(yè)化發(fā)展協(xié)調(diào)同步，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)技術(shù)改造；實行“兩條腿走路”，發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)促進國家工業(yè)化；推進農(nóng)村走集體經(jīng)濟道路，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開道，手工業(yè)合作化運動促進了一些輕工行業(yè)的形成和發(fā)展，地方專業(yè)的生產(chǎn)合作社，逐漸形成企業(yè)化商品生產(chǎn)行業(yè)。

2. 市場化激發(fā)下地域經(jīng)濟內(nèi)生機遇。十一屆三中全會后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制發(fā)揮農(nóng)民分散經(jīng)營的積極性，在逐步市場化過程中，滿足地方局部需求的地方民營經(jīng)濟呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為縣域經(jīng)濟的主要活力。而到了20世紀90年代中后期，在開放經(jīng)濟背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步分化與衰落。

3. 政策導向下地域開發(fā)的機遇。同時期，地域開發(fā)體現(xiàn)為政策主導型開發(fā)，開發(fā)區(qū)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要領(lǐng)域，成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的新增長點，各地相繼嘗試建立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。鄧小平二次南巡后，內(nèi)陸省會城市成為外資重點“攻打”對象。黨的“十四大”順勢提出全方位開放，開發(fā)秩序由重點省會城市到中等地級市、再向小城鎮(zhèn)擴展，主要交通干線沿線地帶的開發(fā)開放加快。由此，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟與非開發(fā)區(qū)經(jīng)濟冰火兩重天，一些“點”“線”縣城鎮(zhèn)加入開發(fā)區(qū)建設(shè)“俱樂部”。國務(wù)院兩次開發(fā)區(qū)清理整頓，特別是2003年的清理整頓，撤消了一大批開發(fā)能力低的開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)多為縣設(shè)開發(fā)區(qū)，直到2008年金融危機發(fā)生，開發(fā)區(qū)新設(shè)、擴容受到嚴格控制。開發(fā)區(qū)大都依托老城區(qū)開辟新城區(qū)，在定位上就明確提出新城建設(shè)，如“工業(yè)新城、城市新區(qū)”等，吸納了當?shù)卮罅康膭趧恿Α?010年，國務(wù)院明確提出支持開發(fā)區(qū)升級、擴區(qū)和區(qū)位調(diào)整等。為促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，各省市加快推進了縣域產(chǎn)業(yè)集中區(qū)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)集中區(qū)成為縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要載體。如今開發(fā)區(qū)政策趨向普惠化或新政策取代而歸寂于一種產(chǎn)業(yè)集中方式。

因此我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，由先大城市后小城鎮(zhèn)的序列發(fā)展，縣域經(jīng)濟囿于定位，開發(fā)相對滯后。開發(fā)區(qū)時代，開發(fā)“秩序”使得縣域經(jīng)濟差距拉大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡是關(guān)鍵所在，從而造成功能特區(qū)化傾向，功能區(qū)卻又趨向行政區(qū)化、利益屬地化。行政主體主導經(jīng)濟職能和社會事務(wù)職能，依賴于事權(quán)與財政權(quán)的一致，由此，地方政府獲著重于地域功能結(jié)構(gòu)的完整性，或偏愛發(fā)展二次產(chǎn)業(yè)，背離區(qū)域協(xié)調(diào)?？h域功能特化是行政管理需要，也是經(jīng)濟一體化過程中的集約化需要，而縣域功能均衡化是適應行政主體利益的財政需要，因而，行政職能定位與分權(quán)結(jié)構(gòu)之間不匹配引起著縣域經(jīng)濟的發(fā)展決策和定位。

（二）縣域經(jīng)濟的主要發(fā)展“瓶頸”認識

縣域經(jīng)濟應強調(diào)特色和發(fā)揮優(yōu)勢，可依托市場捕捉機遇，轉(zhuǎn)化資源、培育集群，開發(fā)技藝、培育品牌等戰(zhàn)略模式[7]。城市經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟趨向功能分區(qū)化，結(jié)果，后者普遍存在工業(yè)化水平低、產(chǎn)業(yè)層次低、中心城鎮(zhèn)輻射帶動力弱、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)等，問題集中反映在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“三農(nóng)”問題上。縣域經(jīng)濟由地理區(qū)位造成空間差異，由政策傾斜導致極化效應，由市場經(jīng)濟強化了空間差異，由地方政府的競爭加劇了空間差[8]。縣級財政保障能力差，財政政策調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的能力極為有限，造成經(jīng)濟發(fā)展動力不足。學界從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)層級角度指出縣域經(jīng)濟的薄弱點，認為縣域工業(yè)發(fā)展要在工業(yè)化生產(chǎn)的鏈條上，要顧及自身的要素稟賦結(jié)構(gòu)，不能盲目實行趕超戰(zhàn)略[9]，也有認識到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化同步”重要性。但縣域經(jīng)濟發(fā)展有以下三個方面瓶頸。

1. 農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型瓶頸。農(nóng)業(yè)為縣域經(jīng)濟的主體，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制發(fā)揮過農(nóng)業(yè)在分散經(jīng)營下的社會“效率”極致，糧食需求問題解決后，多種糧無濟于農(nóng)民問題解決，即勤勞并不能致富。近年來，因勞動力配置平衡化，使得農(nóng)業(yè)勞動價值趨向回歸，體現(xiàn)為糧價上漲和勞動價格上升，因用工成本上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)趨向粗放化。開放經(jīng)濟背景下，生產(chǎn)地與消費地逐步分離，生產(chǎn)進入更廣域的經(jīng)濟體系。受梯度理論主導的宏觀政策影響，因區(qū)位格局和極化效應，地域集聚力不斷分化，勞動力跨區(qū)流動替代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由此，區(qū)域差距拉大，城鄉(xiāng)距離拉遠，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)或城市帶動農(nóng)村依賴國家層面的支農(nóng)惠農(nóng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺少有力的城鎮(zhèn)帶動，跨區(qū)城市化加劇了極化，也將導致縣域人口過疏化，使農(nóng)村脫離城市。

2. 開發(fā)利益屬地化的城鄉(xiāng)一體化瓶頸。城市群在區(qū)際乃至國際競爭與合作中的作用愈發(fā)重要，區(qū)域經(jīng)濟日趨一體化，縣域經(jīng)濟發(fā)展不應為孤立的。行政主體的縣，在競爭性分權(quán)激勵下，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、要素流動受限、缺乏準確定位及縣域間缺乏認同等不協(xié)調(diào)的問題，常以限制要素流動的方式來尋求發(fā)展。發(fā)展方式選擇上，有走單一的城市化、工業(yè)化道路；習慣政府主導，用地方政府決策帶動經(jīng)濟發(fā)展；以縣域行政區(qū)劃代替經(jīng)濟區(qū)劃，設(shè)法構(gòu)筑行政堡壘?？h域經(jīng)濟發(fā)展必須適應區(qū)域經(jīng)濟一體化，重在營造內(nèi)生市場環(huán)境，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3. 功能特區(qū)化趨勢下的結(jié)構(gòu)合理化瓶頸?？h域經(jīng)濟不同于國民經(jīng)濟體系，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)完整是特定階段的表現(xiàn)，縣域經(jīng)濟除受大城市集聚效應影響，還受主體功能區(qū)定位的約束。在主體功能區(qū)劃下，農(nóng)業(yè)或成為縣域經(jīng)濟主體，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍是縣域經(jīng)濟不可忽視的發(fā)展主題和方向。勞動力跨區(qū)流動替代了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在用工成本普遍趨升背景下，又面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)普遍產(chǎn)能過剩、縣域產(chǎn)業(yè)承接存在巨大壓力，面臨著招商引資難、招工也難的等局面。處于分化中的縣域經(jīng)濟，遭遇產(chǎn)業(yè)飽和，特色難以形成，發(fā)展依存于外部效應?？h域城鎮(zhèn)化受制于技術(shù)創(chuàng)新節(jié)奏直接影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級乃至產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移進程。當下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為傳統(tǒng)農(nóng)民，因勞動配置平衡化和勞動價格均衡化，用工成本趨升，使得農(nóng)業(yè)走向粗放經(jīng)營。

三、經(jīng)濟極化效應下縣域經(jīng)濟的地域系統(tǒng)約束機理

（一）地域經(jīng)濟的系統(tǒng)演進與結(jié)構(gòu)性約束

地域經(jīng)濟隨生產(chǎn)的社會分工和專業(yè)化現(xiàn)代生產(chǎn)的集聚而趨向極化，縣域經(jīng)濟分化和極化，已由泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)分析所實證，在地方分權(quán)格局下，地域趨向功能分區(qū)化，由此，產(chǎn)生地域開發(fā)利益屬地化與功能分區(qū)的緊張關(guān)系。伴隨技術(shù)變遷，地域經(jīng)濟逐步演變成為區(qū)域經(jīng)濟的子系統(tǒng)，因地域間功能分化程度的差異，經(jīng)濟活動圈范圍與行政區(qū)的對應性模糊?？h域經(jīng)濟是中心城鎮(zhèn)和農(nóng)村腹地構(gòu)成的區(qū)域經(jīng)濟，其發(fā)展體現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面，受區(qū)域發(fā)展政策或區(qū)域發(fā)展狀況影響，在城鄉(xiāng)分治的大環(huán)境下，工與農(nóng)、城與鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)是分裂的，在地區(qū)層面，市縣結(jié)構(gòu)亦常體現(xiàn)為城與鄉(xiāng)的關(guān)系。工業(yè)化是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，通過工業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力吸納，因職居選擇的需要，進而推進城鎮(zhèn)化。然而，抑制消費的生產(chǎn)體系則制約市場的活躍，影響城市功能發(fā)揮與完善。為緩解城鎮(zhèn)壓力和確保糧食生產(chǎn)安全的城鄉(xiāng)二元化社會管理，工業(yè)化局限于消化城鎮(zhèn)內(nèi)部的就業(yè)壓力，因農(nóng)業(yè)對勞動力容納彈性較大，農(nóng)村新增人口的迅速填補，城鎮(zhèn)化效應不能顯現(xiàn)[10]。市場趨向一體化的同時，地域間產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)專業(yè)化集聚式發(fā)展，結(jié)果是地域發(fā)展的不均衡。當缺乏中樞機能的地域中心城鎮(zhèn)以提供現(xiàn)代的生活設(shè)施、服務(wù)以及機會，則趨向跨區(qū)域城鎮(zhèn)化。而跨區(qū)城市化對移出地來說是人口的減少，老齡化提前到來。那么，推進縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型就需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)形態(tài)，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)序列，選擇發(fā)展壯大二三產(chǎn)業(yè)。然而，產(chǎn)業(yè)選擇城市集聚，在區(qū)域經(jīng)濟體系中，只能按“亞核心”規(guī)律在核心區(qū)外圍建立次級核心，形成產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展。正因“亞核心”結(jié)構(gòu)，要素流向大城市，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低、發(fā)展水平不高、經(jīng)濟不平衡等問題。

地域經(jīng)濟系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)環(huán)境，影響到地方經(jīng)濟發(fā)展、生活圈形成。隨生產(chǎn)日趨開放，生產(chǎn)與消費不受地域性市場供需支配，經(jīng)濟活動超出了縣域范圍。然而作為地域生活圈或經(jīng)濟區(qū)，其經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍需要城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進。我國追趕式工業(yè)化，未等小城鎮(zhèn)發(fā)育成熟，大城市時代突如其來，受集聚效應影響，工業(yè)向大都市圈集聚，直接沖擊著地域經(jīng)濟生態(tài)。以小城鎮(zhèn)為中心的局域經(jīng)濟和生活圈自我供求環(huán)境遭遇現(xiàn)代工業(yè)乃至全球化生產(chǎn)的沖擊，致使?jié)M足和提供地方性服務(wù)、福利的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)難以立腳。結(jié)構(gòu)失衡可能導致鄉(xiāng)村“人口空心化”以及城鎮(zhèn)“產(chǎn)業(yè)空心化”，問題的關(guān)鍵在于構(gòu)建地域經(jīng)濟系統(tǒng)的中心城鎮(zhèn)和人口腹地關(guān)系。盡管如此，縣域經(jīng)濟不能脫離生產(chǎn)，縣域資源有限，必須突破行政劃界，適應市場經(jīng)濟規(guī)律，謀劃縣域經(jīng)濟發(fā)展的資源配置，推進區(qū)域一體化。伴隨區(qū)域經(jīng)濟一體化的地域功能特區(qū)化過程，有必要地域功能與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，發(fā)揮中心城鎮(zhèn)機能，拉近城與鄉(xiāng)的距離以確保地域經(jīng)濟活力，適應產(chǎn)業(yè)集聚、集群化發(fā)展趨向，強化區(qū)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)鏈條對接，但在開發(fā)利益屬地化的分權(quán)格局下，行政主體間競爭大于協(xié)作。區(qū)域間競爭會引起更廣域的集聚，進而導致區(qū)域發(fā)展不平衡，須要有抗衡的區(qū)域性經(jīng)濟體，縣域融入更廣域的一體化，需要突破行政劃界約束，創(chuàng)造市縣共贏的經(jīng)濟生態(tài)。

（二）功能層層剝離與結(jié)構(gòu)肢解的陷阱

在由傳統(tǒng)趨向現(xiàn)代的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，縣域經(jīng)濟也在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，各級地方政府著重抓工業(yè)化，而在城鄉(xiāng)分治的思維及制度設(shè)定下，縣行政區(qū)遭遇“切塊設(shè)市”而剝離核心的城鎮(zhèn)功能區(qū)，或遭致大城市擴張性切割乃至“整縣設(shè)市”。市縣對比下，縣域經(jīng)濟尤顯落后。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)集聚，在開放型經(jīng)濟背景下，因生產(chǎn)力不平衡格局，縣域剩余勞動力跨地轉(zhuǎn)移、跨地區(qū)城鎮(zhèn)化，在市管縣體制下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應統(tǒng)合到廣域的市范圍，城鎮(zhèn)化率指標不宜層層下推。

城鄉(xiāng)分治實質(zhì)為一種功能分區(qū)化，城鎮(zhèn)被切塊設(shè)市，城鄉(xiāng)被分離，農(nóng)業(yè)成為縣域經(jīng)濟的主體。經(jīng)濟系統(tǒng)的部門割裂及功能分區(qū)化，體現(xiàn)為市與縣、城與鄉(xiāng)體制，實質(zhì)為市縣定位差異化。在縣域范圍內(nèi)，又表現(xiàn)為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的分離，即功能分區(qū)化。在行政體制框架下，行政主體的事權(quán)依賴于財權(quán)的一致，地方財政主要源自于行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而導致地方利益保護體制。學界認為行政主體的擴權(quán)能優(yōu)化地域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，有必要“擴權(quán)強縣”，從而化解財政困境。然而其實現(xiàn)邏輯有悖于現(xiàn)實，即縣政區(qū)局限于構(gòu)筑完整的產(chǎn)業(yè)體系或經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。而縣域經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)平衡，重要的是在更廣域的區(qū)域范圍尋求生產(chǎn)與消費平衡。

以行政區(qū)劃分的工業(yè)化程度評價方式，其前提假設(shè)為地域獨立性，暗含肯定地域分割的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟一體化使得地域消費與地域產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性弱化，就縣域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度而論，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)層層剝離出去，或地域特定功能趨向主體化后，有無必要再構(gòu)造一個完整系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟有其特質(zhì)性，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)須在地域圈內(nèi)合理化，不能跳出地域系統(tǒng)而談另構(gòu)自己獨立的結(jié)構(gòu)體系。如在地域經(jīng)濟發(fā)展城市群化背景下，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)失去了大部分原有的市場空間，陷人了“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的困局。然而，地域經(jīng)濟供需體系突破產(chǎn)業(yè)鏈外部依賴，并不意味著不需要地域間的平衡發(fā)展和地域社會生活圈的構(gòu)筑。因此，縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依賴于國家層面結(jié)構(gòu)平衡化杠桿，也體現(xiàn)縣域自身對區(qū)域經(jīng)濟的融合，依托城鎮(zhèn)化促進縣域產(chǎn)業(yè)集聚。

（三）功能區(qū)的政區(qū)化與事權(quán)和財政權(quán)的矛盾

行政分權(quán)旨在讓地方自立發(fā)展，我國行政分權(quán)通過稅種歸屬的財權(quán)劃分，影響地方政府行為，形成經(jīng)營性地方政府。市縣職能定位差異則是區(qū)域系統(tǒng)的功能特區(qū)化，二者存在一定張力。城市源自社會分工和功能分化，城市型政區(qū)主體權(quán)利的膨脹，并在一定程度上排斥一體化的利益分享。一些縣政區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展而逐步擺脫縣建制身份，保留縣建制的則多體現(xiàn)為傳統(tǒng)型經(jīng)濟。市縣職能差異以行政的功能分區(qū)框定，這種差異定位有其歷史局限，市縣關(guān)系淪為城鄉(xiāng)關(guān)系或中心地與腹地關(guān)系。而分權(quán)體制導致各自權(quán)利擴張，主體責任模糊不清，縣域工業(yè)是縣域經(jīng)濟的發(fā)展重點，然而受到中心城市抑制。市管縣體制下，若沒有統(tǒng)一財政體制，則事權(quán)與財政權(quán)的匹配將不可能有實質(zhì)性推進。從重構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系看，市管縣行政體制下，行政區(qū)功能區(qū)化與競爭性經(jīng)濟分權(quán)，必將難以化解統(tǒng)合管理的矛盾，藉此取消市管縣體制化解市縣矛盾，不足以消解市縣緊張關(guān)系。區(qū)域經(jīng)濟一體化、地域經(jīng)濟城市群化是區(qū)域功能與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，而行政主體的權(quán)利爭奪則背離實質(zhì)性地域統(tǒng)合。因此，需要全面把握市縣關(guān)系，構(gòu)建區(qū)域性行政，統(tǒng)合市縣建制，不應割斷歷史而尋求市縣對等。

行政區(qū)經(jīng)濟有其合理性，然而多層級地方政府，存在行政區(qū)上下同構(gòu)與功能特區(qū)化的矛盾。在區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)演化中，行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)關(guān)系的重疊或包含關(guān)系體現(xiàn)為功能與結(jié)構(gòu)關(guān)系。因而，在發(fā)展縣域經(jīng)濟時，不可苛求縣域經(jīng)濟自身系統(tǒng)的完整性。在區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)中，財政影響到縣域經(jīng)濟發(fā)展，因此，事權(quán)與財政一致性成為市管縣體制的問題核心?？h政區(qū)主體性趨弱的同時，經(jīng)濟調(diào)控能力也在趨弱，而在加快發(fā)展、維護穩(wěn)定和提供社會服務(wù)方面的責任和壓力卻越來越大，只能求助于上級政府或者是被動應對。市、縣因各自主體“定位”與“責任”差異，市縣之間構(gòu)成利益博弈，在經(jīng)濟發(fā)展上市給予縣的幫助有限，尤顯行政管理半徑過長。行政區(qū)劃旨在提高經(jīng)濟社會管理效率，而在既定行政區(qū)劃框架下，發(fā)展經(jīng)濟、布局產(chǎn)業(yè)則成為行政主體的職責，以求增強源自于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政實力。從系統(tǒng)角度看，市縣職能定位差異化的行政分權(quán)體現(xiàn)為功能分區(qū)特質(zhì)，并在縣域系統(tǒng)內(nèi)功能分區(qū)化呈現(xiàn)為諸如開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)利益屬地化傾向。分權(quán)競爭格局下的行政主體，發(fā)展產(chǎn)業(yè)不免同質(zhì)化競爭，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題，因而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要行政協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為工-農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)收入均衡化則依賴于市場配置資源。在集聚效應乃至極化效應下，要素流動影響地方產(chǎn)業(yè)布局、城市功能集聚，造成行政主體經(jīng)濟發(fā)展的巨大約束。競爭性行政主體具有主導地域經(jīng)濟的職能，而這種主導性職能不利于市場化資源配置?；诠伯a(chǎn)品的層次性的政府層級間的事權(quán)劃分，依據(jù)支出職責進行財力分配?！笆」芸h”還是“市管縣”，問題實質(zhì)無非是市縣主體地位對等，或在省級層面獲取利益再平衡，但并未改變其相互競爭格局。在行政體系架構(gòu)下，基層政區(qū)財政困難根源在于財政體制不規(guī)范，即事權(quán)與財權(quán)不對稱；而在區(qū)域發(fā)展日趨差異化的今天，從財政體制上統(tǒng)合區(qū)域發(fā)展利益任重道遠。區(qū)域經(jīng)濟趨向一體化，是否就是市管縣體制的終結(jié)，問題取決于市縣行政主體是否構(gòu)成競爭關(guān)系，若維持分權(quán)的財政體系，則“省管縣”亦非就能化解縣域經(jīng)濟發(fā)展困境。

（四）縣域經(jīng)濟發(fā)展的利益分配與再平衡

在行政分權(quán)格局下，行政主體受益于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，平衡區(qū)域間發(fā)展依賴上層政府的地區(qū)間財政轉(zhuǎn)移。在既定地域發(fā)展差距格局下，推進市場化資源配置，這種市場化平衡不意味著產(chǎn)業(yè)布局的平衡化，地域產(chǎn)業(yè)承接受區(qū)位和集聚效應影響，要素跨區(qū)流動取代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷分化和剝離的縣域經(jīng)濟趨向于特定主體功能區(qū)化，如農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)化等，因此，主體功能區(qū)劃下的行政分權(quán)的合理性前提是地域平衡發(fā)展。

分稅制改革后，形成了地方縱向分稅框架和省對下轉(zhuǎn)移支付體系，但分稅制改革很大程度上保留了地方既得利益，如增值稅與所得稅的歸屬與地方政府利益密切相關(guān)，這種利益導向直接影響地方政府行為。地方政府在追逐自身經(jīng)濟利益的激勵下支出結(jié)構(gòu)向發(fā)展支出和經(jīng)濟投資傾斜，追求經(jīng)濟增長，從而忽視公共責任。學界指出，分權(quán)體制下層層向上集中的財力消耗用低效率支出和轉(zhuǎn)移支付方式返還給了地方，低效的轉(zhuǎn)移支付體系難以滿足地方基層政府履行事權(quán)的需要，稅收返還形式因區(qū)際收入高低差，使得地區(qū)財力差距拉大。故而，在縣域?qū)用妫罁?jù)事權(quán)與財權(quán)的一致，則使得地方公共責任和福利責任或缺。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，地域發(fā)展日趨功能分區(qū)化，突出的問題是開發(fā)收益主體為屬地化的行政。地域開發(fā)動力源自于多種主體利益訴求。在微觀層面，滿足屬地居民利益；在功能區(qū)層面要考慮屬地行政主體的利益；而在區(qū)域?qū)用?，往往忽視發(fā)展的普惠價值取向，只能體現(xiàn)為弱效應的轉(zhuǎn)移支付體系。由此，失去結(jié)構(gòu)合理化的邏輯支撐，也就成為行政分權(quán)下地域差距擴大化的根源，難免會產(chǎn)生就縣域論縣，將工業(yè)化模式模板化，或局限于財政來源的產(chǎn)業(yè)導向。因此，不宜推進功能分區(qū)化的行政競爭性分權(quán)，也不宜將主體功能區(qū)系統(tǒng)的地域范圍簡單化約，必須適應區(qū)域經(jīng)濟一體化程度，構(gòu)建區(qū)域行政，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。

依賴于地方財稅激勵的地方分權(quán)，肯定了地方主體地位和地方發(fā)展責任，必然認可了地方間競爭與地方政府對地方利益保護。事權(quán)與財政權(quán)一致，其邏輯起點在于統(tǒng)一政府層面的財政分配，排除差別化的公共物品供給。因此，公平性制度設(shè)計，需要改變行政主體角色，推進區(qū)域發(fā)展的普惠性，消除功能特化下的市縣分權(quán)以及縣政區(qū)內(nèi)部功能分割，明確行政職能劃分，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟的功能分區(qū)化的利益分享機制，適應生產(chǎn)的集中與分散、價值平衡與居民增收、社會服務(wù)均衡化。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展城市群化成為當今縣域經(jīng)濟發(fā)展新的機遇和挑戰(zhàn)，若從減少政府層級割斷市縣紐帶關(guān)系乃是破壞功能與系統(tǒng)結(jié)構(gòu)關(guān)系。

四、發(fā)展縣域經(jīng)濟的效率和價值協(xié)調(diào)的出路選擇

（一）功能特區(qū)化對地域系統(tǒng)結(jié)構(gòu)依附是邏輯起點

縣域經(jīng)濟是農(nóng)村經(jīng)濟與城鎮(zhèn)經(jīng)濟的綜合體，一般認為發(fā)展縣域經(jīng)濟，應“擴權(quán)強縣”，強調(diào)主體性；依托縣城發(fā)展中小城市，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育縣域經(jīng)濟增長極；發(fā)展縣域特色產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等?？h域經(jīng)濟發(fā)展模式主要依據(jù)其地域特殊性，構(gòu)筑出地域系統(tǒng)的功能與結(jié)構(gòu)依附關(guān)系。縣域經(jīng)濟體系完整性只是經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，然而存在將縣域經(jīng)濟看成一個完整體系，或只注重發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。伴隨縣域經(jīng)濟發(fā)展和分化，其工業(yè)生產(chǎn)乃至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都不局限于縣域消費，而是更廣域的社會需求。農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟的一大主體，在市場化、國際化背景下，核心問題是如何解決家庭經(jīng)營與大市場的矛盾，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使農(nóng)業(yè)勞動者實現(xiàn)致富。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是剩余勞動力轉(zhuǎn)移，當前因低技術(shù)效率下的勞動配置平衡，勞動價值趨近平衡，農(nóng)業(yè)因用工成本上升而趨向粗放經(jīng)營。在此節(jié)點上，有必要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高生產(chǎn)效率。通過以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使組織化生產(chǎn)效益大于個體經(jīng)營效益，進而析出剩余勞動力。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的兩個方面，二者同步協(xié)調(diào)是社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵。若二者不能協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)問題體現(xiàn)為社會價值扭曲，或經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的積累與消費的不對稱等，結(jié)構(gòu)不平衡則成為收入不平衡的根源所在。因此，需要擺脫工農(nóng)二分的結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村因剩余勞動力積壓，引起勞動價值的扭曲，使得農(nóng)業(yè)在分散經(jīng)營條件下，改善生產(chǎn)效率的成本較高。由于農(nóng)業(yè)部門對勞動力的容納彈性大，農(nóng)業(yè)勞動力剩余與否，不在于土地可容納勞動投入，而應基于價值視角的產(chǎn)業(yè)勞動力資源配置平衡的需要，實現(xiàn)勞動配置再平衡，進而農(nóng)村與城市之間的勞動價格趨近平衡，成為勞動與資本對社會財富分配博弈的前提條件。

如前所述，城與鄉(xiāng)、縣與市的結(jié)構(gòu)關(guān)系趨向功能分區(qū)的行政區(qū)化，特定功能區(qū)發(fā)揮的功能作用，在經(jīng)濟社會運行中不可孤立存在，因而，不可拋開功能區(qū)或?qū)⒐δ軈^(qū)孤立化[11]。區(qū)際之間因競爭實力的優(yōu)劣而導致更廣域的集中和一體化，若缺乏抗衡的經(jīng)濟主體便產(chǎn)生極化問題。地域經(jīng)濟城市群化也就是地域中心性與腹地關(guān)系構(gòu)成整體效應需要，構(gòu)筑區(qū)域性城市群關(guān)系到區(qū)域結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。當前我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)問題的核心在于區(qū)域經(jīng)濟的一體化與地域生活圈構(gòu)筑，構(gòu)建跨行政區(qū)的都市圈協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮市場配置資源作用，激發(fā)縣域要素活力。在地區(qū)層面，“四化同步”是縣政區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心主題，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與社會結(jié)構(gòu)變遷相協(xié)調(diào)，既要適應集聚經(jīng)濟，也需要分散布局，提高地域居民消費或福利水平，進而促進地域資源要素的價值實現(xiàn)與生產(chǎn)上的效率實現(xiàn)。發(fā)展縣域經(jīng)濟應基于民生視角，實現(xiàn)收入平衡化，適應一體化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不在于復制某種產(chǎn)業(yè)模式，弱化與強化相關(guān)部門。

（二）價值實現(xiàn)與效率實現(xiàn)平衡化是發(fā)展的標尺

社會運行的基礎(chǔ)是生產(chǎn)，在于創(chuàng)造社會財富，體現(xiàn)在勞動投入和效率上。擴大社會生產(chǎn)關(guān)鍵在于如何發(fā)揮既有勞動資源優(yōu)勢，投入到生產(chǎn)中。改革開放初期，發(fā)展外向型經(jīng)濟是讓廉價生產(chǎn)要素進入世界生產(chǎn)體系。在這種新的經(jīng)濟生態(tài)中，生產(chǎn)與消費相分離，生產(chǎn)不為本地消費，而是更廣域的世界需求。經(jīng)濟增長依賴廉價勞動參與世界分工，體現(xiàn)為外需的投資拉動。廉價勞動意味著對消費的抑制，構(gòu)成消費與積累或財富集聚的不對稱。從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)視角看，勞動投入和產(chǎn)品外需輸出，系統(tǒng)處于耗散的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，不能達到地域生產(chǎn)與消費的結(jié)構(gòu)平衡，因而效率與收入關(guān)聯(lián)性較弱。技術(shù)效率可降低勞動強度，在產(chǎn)業(yè)的部門結(jié)構(gòu)方面，若當工業(yè)生產(chǎn)效率不斷改善，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率未能得到同步改善，則意味著農(nóng)業(yè)勞動強度的上升，由此引起農(nóng)業(yè)勞動價值累積性扭曲，使得效率成本高于勞動成本。在國內(nèi)-國外和工-農(nóng)業(yè)的兩重結(jié)構(gòu)中，構(gòu)成兩重勞動價值的扭曲。因而整體勞動價值平衡回歸最終依賴于農(nóng)村勞動收入改善。農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟的主體之一，當糧食需求問題解決后，宏觀層面上，繼續(xù)加大投入并不構(gòu)成投入-收入的增函數(shù)關(guān)系，因而，結(jié)構(gòu)問題是縣域經(jīng)濟的根本制約，須著重解決農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。勞動力轉(zhuǎn)移達到結(jié)構(gòu)性平衡時，農(nóng)業(yè)勞動收入與專職工業(yè)的勞動收入平衡，該結(jié)構(gòu)性平衡意味著在同等勞動強度下的勞動價格平衡。在分散經(jīng)營條件下，體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)勞動價格上漲或糧食價格上漲，而非技術(shù)或經(jīng)營效率改善獲得收入增加。因而，勞動配置的平衡化結(jié)果是勞動價格趨向平衡，使得農(nóng)業(yè)勞動投入減少，即經(jīng)營粗放化，最終，通過供需結(jié)構(gòu)實現(xiàn)價格上漲。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并非僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)變革，實質(zhì)是一場社會結(jié)構(gòu)的變遷，是工業(yè)化的后期發(fā)展，必須滿足種糧有利可圖、有技術(shù)支撐、擺脫要素流動約束三個條件。工業(yè)拓展人類需求空間，進而促進農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移，在工業(yè)化進程中的勞動力配置平衡引起勞動價值回歸，導致勞動價格上漲，從而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)趨向粗放經(jīng)營與糧價上漲。農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營似乎是由城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村勞動力素質(zhì)下降導致，實質(zhì)是勞動資源“稀缺化”，源自于兩部類生產(chǎn)的效率低下。糧食價格上漲有益于農(nóng)民增收，有助于社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但不依賴生產(chǎn)效率提高的漲價無益于社會整體福利提高，并引起整個物價體系波動上漲。

生產(chǎn)與消費是經(jīng)濟生態(tài)的基礎(chǔ)，生產(chǎn)與消費的地域分離，生產(chǎn)系統(tǒng)并處于耗散結(jié)構(gòu)狀態(tài)，易造成勞動價值二重扭曲，導致社會財富分配不平衡，也造成技術(shù)成本大于勞動成本，無益于技術(shù)效率改善，使得勤勞不能致富。解決貧困問題需要發(fā)展工業(yè)，必須將貧困人口網(wǎng)羅于工業(yè)生產(chǎn)體系，提供就業(yè)機會，創(chuàng)造財富并享受福利。解決縣域經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)問題的核心是勞動的價值實現(xiàn)與生產(chǎn)的效率實現(xiàn)，在于擺脫受控條件下的固化結(jié)構(gòu)，賦予系統(tǒng)結(jié)構(gòu)平衡力，強化生產(chǎn)與地域經(jīng)濟圈的關(guān)聯(lián)性。顯然，價值實現(xiàn)與效率實現(xiàn)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會結(jié)構(gòu)變遷的一致性，即“四化”同步。

（三）構(gòu)筑地域基本生活圈是路徑取向

縣域經(jīng)濟發(fā)展有其特定的路徑依賴，從結(jié)構(gòu)視角看，關(guān)鍵在于如何建構(gòu)和優(yōu)化系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。當前，縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型面臨諸如農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散，難以推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化或現(xiàn)代化；普遍性產(chǎn)能過剩與勞動成本上升導致產(chǎn)業(yè)承接難，對農(nóng)村勞動力吸納有限等多種困境。產(chǎn)能過剩主要源自于生產(chǎn)與消費的脫節(jié)，也表現(xiàn)為消費與積累或勞動與資本的財富分配失調(diào)，成為區(qū)域結(jié)構(gòu)惡化的根源。在國家層面上，當今，發(fā)達國家面對資本與民生的復雜關(guān)系，政策上采取技術(shù)保護或貿(mào)易保護主義，推進再工業(yè)化。在我們國家，工業(yè)的地位固然重要，但并不能只顧追求資本積累和產(chǎn)能擴張，需要顧及結(jié)構(gòu)合理化，關(guān)注民生福利需求?？h域“三農(nóng)”問題是結(jié)構(gòu)問題，實質(zhì)是農(nóng)民需求問題，而解決需求就是解決貧困問題，在于通過有效途徑參與經(jīng)濟活動。工、農(nóng)業(yè)滿足不同層面的需求，因需要剛性差異，兩方面需要保持勞動資源分配上的平衡。工業(yè)化是社會結(jié)構(gòu)變遷的過程，作為社會化的生產(chǎn)，需要優(yōu)化資源配置和對接產(chǎn)業(yè)鏈，而支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，最大的問題是產(chǎn)業(yè)鏈短、缺。工業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)體系選擇直接關(guān)系到區(qū)域發(fā)展、區(qū)域協(xié)作、城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，因此，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，關(guān)鍵在于構(gòu)筑經(jīng)濟生態(tài)，實現(xiàn)地域經(jīng)濟自我循環(huán)，以改善民生需求、促進內(nèi)需拉動，適應產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，發(fā)揮城鎮(zhèn)載體功能，以輻射帶動地域發(fā)展，強化市縣合作、城鄉(xiāng)互動協(xié)調(diào)。

當前，“四化同步”為我國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的原則和方向，在縣域?qū)用嫒绾瓮七M是問題的關(guān)鍵。區(qū)域經(jīng)濟趨向一體化，縣域經(jīng)濟活動超出行政邊界，不再為孤立的生產(chǎn)-消費循環(huán)。如前所述，縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理化，在于解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)變遷的同步協(xié)調(diào)問題，構(gòu)筑地域基本生活圈，實現(xiàn)人與地和諧、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進圈域內(nèi)物質(zhì)循環(huán)。若就縣域自身城鄉(xiāng)一體化而言，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整則成為主題，而在競爭性行政主體格局下，對于落后縣域經(jīng)濟發(fā)展來說，則壓力巨大，若突破縣域范圍的局限，進入更廣域的一體化，則結(jié)構(gòu)問題的核心不在于“擴權(quán)強縣”，而在于虛化行政區(qū)、構(gòu)建合理利益分享機制。發(fā)揮城市集聚經(jīng)濟效應，增強地域中心性，向農(nóng)村輻射城市功能，吸納圈內(nèi)的剩余勞動。城市極度膨脹會造成集聚成本、環(huán)境壓力上升，物質(zhì)不能有效循環(huán)，鄉(xiāng)村過疏化會增加治理和居民生活成本，生活配套設(shè)施無法得到更新，帶來生產(chǎn)和生活上的安全問題，進而加速走向空心化。國際上普遍做法是，選擇分散型國土，有選擇的集中，構(gòu)筑地域生活圈，有助于圈內(nèi)物質(zhì)循環(huán)。社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型依賴城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化，需要通過規(guī)劃協(xié)調(diào)，市縣共同管理，營造福利共創(chuàng)體系。

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責任編輯：曹華青

On Our County's Economic Development Approaches，Bottlenecks and Ways Out Under Polarization Effect

Cao Qianman

（Institute of Industrial Economics，Hunan Academy of Social Science，Changsha 410003，China）

Abstract：Regional economic system evolves，administrative demarcation of county economy line to differentiate，with the industrial differentiation，functional zone，regional development interests localization，etc. Under the competition pattern of the city and county administrative division，the structure problem more and more profound. This article analyze the logical evolution of the county's economic development found that in the regional economy system，the county economic development has a trap on function be stripped and structure be mutilated，and the functional regionalization and administrative regionalization based on regional development benefit segmentation，constitute contradiction essence of administrative rights and financial rights and regional development benefit-sharing. The key to county economic development is handling the relationship between the structure of the county and regional economy，the integration of economic and social structure；the core is a measure of value and efficiency to achieve，administrative decentralization、function division and benefit distribution system.

Key words：County economy；Administrative system；Development bottleneck；Profit distribution；Balanced development；Independent development