渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)農(nóng)村土地權(quán)能與收益分配機(jī)制研究

袁淑清　范遠(yuǎn)江

摘 要：在分析農(nóng)村土地權(quán)能現(xiàn)狀、特征、本質(zhì)、結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。完善農(nóng)村承包地通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)增值收益在村集體、農(nóng)戶(hù)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的分配機(jī)制農(nóng)村承包地通過(guò)土地征收轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的村集體、農(nóng)戶(hù)、政府之間的收益分配機(jī)制，

關(guān)鍵詞：農(nóng)地權(quán)能；收益分配機(jī)制；渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：

一、農(nóng)村土地權(quán)能與收益分配機(jī)制研究現(xiàn)狀

國(guó)外學(xué)者對(duì)土地發(fā)展權(quán)與土地權(quán)能研究成果較多。美國(guó)為保護(hù)耕地、讓土地所有者能夠獲得正常的耕地發(fā)展權(quán)權(quán)益，在分區(qū)制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了可轉(zhuǎn)讓的、可購(gòu)買(mǎi)的和可市場(chǎng)化的發(fā)展權(quán)制度，其增益方面采取漲價(jià)歸私模式（JoshuaM.Duke等，2003）。權(quán)能乃是一種在法律上得到證立的，通過(guò)并依據(jù)對(duì)相關(guān)效果的宣示，從而創(chuàng)制法律規(guī)范的能力。權(quán)能在本性上具有可能性、規(guī)范性、處分性、表示性（阿爾夫·羅斯，1968）。國(guó)外學(xué)者對(duì)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的大量研究與成功實(shí)踐，同時(shí)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的本性對(duì)農(nóng)村土地權(quán)能理論的創(chuàng)新與實(shí)踐具有重要啟示。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地發(fā)展權(quán)與土地權(quán)能的研究起步較晚。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人犧牲實(shí)際發(fā)展所獲得的機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償?shù)氖找妫◤堖h(yuǎn)索等，2015）。土地權(quán)能結(jié)構(gòu)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能（鄒秀清等，2011）。農(nóng)村土地所有權(quán)具有村集體與農(nóng)戶(hù)混合所有性質(zhì)，既然農(nóng)村土地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分離，接下來(lái)的關(guān)鍵是分離的產(chǎn)權(quán)能否交易。如果不能交易，再明確的產(chǎn)權(quán)也沒(méi)有價(jià)值（黃祖輝，2014）。但國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究農(nóng)村土地權(quán)能與收益分配機(jī)制的成果較少，也正是在此意義上，具有鮮明的研究?jī)r(jià)值與實(shí)踐意義。

二、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)農(nóng)村土地權(quán)能及收益分配機(jī)制探討

（一）農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)

據(jù)測(cè)算，2010年，渝東北地區(qū)耕地72.95萬(wàn)公頃，占全市32.9%，園地9.4萬(wàn)公頃，為全市36.3%，林地148.3萬(wàn)公頃，占全市44%；牧草地17.1萬(wàn)公頃，為全市71.5%；農(nóng)村建設(shè)用地13.2萬(wàn)公頃，占全市36.9%。由于渝東北區(qū)域定位為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，長(zhǎng)江流域重要生態(tài)屏障和長(zhǎng)江上游特色經(jīng)濟(jì)走廊；規(guī)劃用十年左右時(shí)間，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口130萬(wàn)，常住人口減少到700萬(wàn)左右。到2020年，渝東北地區(qū)農(nóng)村保有量為，耕地72.8萬(wàn)公頃，園地12.3萬(wàn)公頃，林地150.6萬(wàn)公頃，牧草地17.2萬(wàn)公頃，農(nóng)村建設(shè)用地12.8萬(wàn)公頃，其他用地變化略有變化，但園地、林地急需增加，農(nóng)村建設(shè)用地有所減少。由此，該區(qū)域農(nóng)村土地利用方式與用途轉(zhuǎn)換必須圍繞其功能定位轉(zhuǎn)型，探究農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵在于明晰該區(qū)域農(nóng)村土地權(quán)能與不同產(chǎn)權(quán)主體收益分配機(jī)制的構(gòu)建。唯如此，渝東北地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”。

（二）農(nóng)村土地權(quán)能及收益分配機(jī)制

1.農(nóng)村土地權(quán)能概述。

農(nóng)村土地，一般是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地，農(nóng)村土地包括農(nóng)村未利用地、農(nóng)村承包地、農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村承包地又包括耕地、園地、林地、草地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等。

土地產(chǎn)權(quán)就是指有關(guān)土地這種財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，它包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地?fù)?dān)保權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。對(duì)財(cái)產(chǎn)的任何權(quán)利都由兩部分基本——權(quán)能和利益構(gòu)成。產(chǎn)權(quán)是二者的有機(jī)統(tǒng)一，其中權(quán)能是基礎(chǔ)，利益是因權(quán)能而獲得經(jīng)濟(jì)代價(jià)。所謂權(quán)能就是產(chǎn)權(quán)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)力或職能，是一個(gè)掌握或行使問(wèn)題，是帶有產(chǎn)權(quán)主體意志的行為，回答的是“產(chǎn)權(quán)主體必須干什么，能干什么。而產(chǎn)權(quán)的利益則是指產(chǎn)權(quán)對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的效用或帶來(lái)的好處，是一個(gè)享受或享用的問(wèn)題[1]。土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能具體包括土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地抵押權(quán)、土地租賃權(quán)等權(quán)能。

土地承包權(quán)是指農(nóng)民對(duì)從農(nóng)村集體組織承包過(guò)來(lái)的土地，擁有的占有權(quán)、收益權(quán)兩項(xiàng)子權(quán)能的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán)，包括擔(dān)保權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、入股權(quán)等衍生權(quán)能。土地租賃權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種衍生權(quán)能，土地租賃權(quán)人不擁有對(duì)土地的部分處分權(quán)，承租人對(duì)土地的使用是依土地承租人的意志而規(guī)定的，在一般情況下，土地租賃人不能將自己承租的土地再以任何方式轉(zhuǎn)移出去。土地抵押權(quán)同樣是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)衍生出來(lái)的一種權(quán)能，在設(shè)定土地抵押權(quán)時(shí)，作為標(biāo)的物的土地并不發(fā)生轉(zhuǎn)移，它仍為土地抵押人占有使用，只以其代表經(jīng)濟(jì)價(jià)值的某項(xiàng)權(quán)利（如所有權(quán)、使用權(quán)）做擔(dān)保。因此，農(nóng)村土地的權(quán)能結(jié)構(gòu)由所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)組成，其中承包權(quán)包括占有權(quán)與收益權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)包括擔(dān)保權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、入股權(quán)等。

2、農(nóng)村土地增值收益。

農(nóng)村土地增值收益是指農(nóng)村集體所有的耕地、林地、草地等農(nóng)用地以及集體建設(shè)用地因?yàn)橥恋毓┣箨P(guān)系變化、土地用途轉(zhuǎn)換或土地要素的投入所導(dǎo)致的收益增加。農(nóng)村土地增值收益可劃分為農(nóng)村土地內(nèi)部增值收益與農(nóng)村土地外部增值收益兩種類(lèi)型。農(nóng)村土地內(nèi)部增值收益可分為農(nóng)村土地非流轉(zhuǎn)增值收益、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增值收益。農(nóng)村土地外部增值收益可分為農(nóng)轉(zhuǎn)非增值收益、建設(shè)用地增值收益。

對(duì)渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)農(nóng)村土地增值收益測(cè)算模型的構(gòu)建。該模型由三個(gè)方程組成，土地增值Ⅰ=征地補(bǔ)償價(jià)格-農(nóng)地價(jià)格；土地增值Ⅱ=出讓價(jià)格-征地補(bǔ)償價(jià)格-前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用；土地增值Ⅲ=房產(chǎn)價(jià)格-出讓價(jià)格-建筑安裝成本-相關(guān)稅費(fèi)-其他成本。由這三個(gè)方程共同構(gòu)成土地增值收益模型，即從土地增值收益的三個(gè)環(huán)節(jié)入手，既分析清楚了土地增值收益的內(nèi)在機(jī)理，又能得到農(nóng)民、政府、開(kāi)發(fā)商這三個(gè)利益主體的分配關(guān)系。其中土地增值Ⅰ為農(nóng)民集體所獲得，土地增值Ⅱ?yàn)檎@得，土地增值Ⅲ則為開(kāi)發(fā)商所獲得，利用此模型就能夠方便地計(jì)算出農(nóng)民（集體）、政府和開(kāi)發(fā)商這三者之間的土地增值收益分配關(guān)系，為進(jìn)一步構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村集體土地增值收益分配長(zhǎng)效機(jī)制提供理論基礎(chǔ)。通過(guò)實(shí)證分析來(lái)看，具體可以得到以下結(jié)論：第一，在三大土地增值環(huán)節(jié)中，農(nóng)民（集體）得到的土地增值份額最少，開(kāi)發(fā)商所得到土地增值最多，政府次之。第二，農(nóng)村集體土地增值收益分配在渝東北各區(qū)縣呈現(xiàn)出較為明顯的差異。

3、按權(quán)能分配土地增值收益。

在三權(quán)分離的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，主要存在著三個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，即土地所有者，土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者。其基本的分配格局是：若土地承包者自己經(jīng)營(yíng)，則獲得級(jí)差地租Ⅰ、級(jí)差地租Ⅱ和平均利潤(rùn)，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得壟斷地租；若土地承包者轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則土地承包者獲得級(jí)差地租Ⅰ，即獲得土地經(jīng)營(yíng)的超額利潤(rùn)部分。同時(shí)，農(nóng)村集體組織依靠土地所有權(quán)，獲得絕對(duì)地租部分，而土地經(jīng)營(yíng)者則獲得平均利潤(rùn)和級(jí)差地租Ⅱ。而政府主要以稅費(fèi)等形式參與土地增值收益的二次分配，政府征收土地只限定于公共利益用途的土地。若政府需要征收開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地，則必須在嚴(yán)格用途管制的前提條件下，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)進(jìn)行交易，讓農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織直接成為土地的供給者，以保障其土地增值收益的獲得。依據(jù)按權(quán)能分配理論，農(nóng)民和集體依靠土地所有權(quán)獲得壟斷地租和級(jí)差地租Ⅰ，開(kāi)發(fā)商依靠土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得平均利潤(rùn)和級(jí)差地租Ⅱ，而政府則作為宏觀調(diào)控部門(mén)，通過(guò)稅收等形式參與土地二次分配。

4、農(nóng)村集體土地增值收益分配長(zhǎng)效機(jī)制。

（1）集體（農(nóng)民）、政府、使用者之間的分配。

構(gòu)建“三權(quán)分離”的土地產(chǎn)權(quán)制度框架，以“按權(quán)能分配”的分配形式分配農(nóng)村土地的增值收益總額，是構(gòu)建渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)農(nóng)村土地增值收益分配長(zhǎng)效機(jī)制的理想模式。

第一，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這部分增值收益由土地所有權(quán)和使用權(quán)主體獲得，也就是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易主體是農(nóng)民或集體，以及土地需求者。農(nóng)村建設(shè)用地直接入市的所得由農(nóng)村集體組織獲得，然后再在農(nóng)村集體組織與農(nóng)民之間進(jìn)行分配。這里的土地價(jià)格由市場(chǎng)供求決定，土地增值收益在集體內(nèi)部進(jìn)行分配。

第二，農(nóng)村土地承包者將土地租賃出去。在這種情況下，土地承包者那就將獲得土地的租金，即級(jí)差地租Ⅰ，將獲得土地經(jīng)營(yíng)的超額利潤(rùn)部分。同時(shí)，農(nóng)村集體組織依靠土地所有權(quán)，必須要獲得絕對(duì)地租部分，而土地經(jīng)營(yíng)者則獲得平均利潤(rùn)和級(jí)差地租Ⅱ。

第三，農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或擔(dān)保獲得經(jīng)營(yíng)資金。這同樣需要有土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分離”作為制度基礎(chǔ)，要求土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能分離。在此情況下，農(nóng)民不僅能夠獲得土地經(jīng)營(yíng)的平均利潤(rùn)，同時(shí)還能夠獲得土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)利潤(rùn)。

（2）農(nóng)民參與集體土地增值收益的途徑。在農(nóng)村土地獲得完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能的基礎(chǔ)上，要充分利用農(nóng)村集體土地的各種流轉(zhuǎn)形式，完善農(nóng)民參與集體土地增值收益的途徑。

第一，入股。土地入股即土地股權(quán)化，是在土地流轉(zhuǎn)中，通過(guò)引入股份制因素，明晰個(gè)人擁有的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，以有限責(zé)任規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)土地入股分紅，建立吸引土地入股參與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的利益激勵(lì)機(jī)制和收益增長(zhǎng)機(jī)制。

第二，抵押。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，既能緩解農(nóng)民的資金需求，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到時(shí)還不上貸款，農(nóng)民失去的只是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，而承包關(guān)系還是不變的[2]。因此，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，一方面它構(gòu)成土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的一種特殊方式，另一方面也為農(nóng)戶(hù)擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、加快土地流轉(zhuǎn)與集中提供必要的資金支持。

第三，租賃。從本質(zhì)上講，土地租賃只是農(nóng)戶(hù)土地產(chǎn)權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移，是農(nóng)戶(hù)土地產(chǎn)權(quán)的必要實(shí)現(xiàn)形式。因?yàn)橥恋刈赓U是在明確的產(chǎn)權(quán)條件下進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，其“租金”是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格，有利于形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。由此亦可見(jiàn)，土地能夠?qū)崿F(xiàn)租賃，其前提亦是土地產(chǎn)權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)進(jìn)行分解，在此制度框架下，土地增值收益分配依據(jù)“按權(quán)能分配”的分配形式，就能很好地理順農(nóng)民、集體、政府和開(kāi)發(fā)商等利益主體之間的分配關(guān)系。

三、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)農(nóng)村土地權(quán)能及收益分配對(duì)策建議

賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。探索農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股載體的多種形式、股份組織的運(yùn)行機(jī)制及政府部門(mén)的政策創(chuàng)設(shè)等。保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)试S農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。建立被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制與兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。建設(shè)區(qū)（縣）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，構(gòu)建以市級(jí)平臺(tái)為核心、區(qū)縣平臺(tái)為支撐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)為基礎(chǔ)的交易體系。組建渝東北區(qū)（縣）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易綜合服務(wù)中心11個(gè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口331個(gè)，下設(shè)農(nóng)村未利用地土地整治監(jiān)測(cè)中心、農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股綜合服務(wù)中心、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)交易服務(wù)中心。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃少安.產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年版.

[2]陳錫文.農(nóng)村土地改革底線不能突破[N]，人民日?qǐng)?bào)，2013年12月5日.