生態(tài)文明體制改革總體方案對(duì)國(guó)家公園體制構(gòu)建的啟示

羅亞文 魏民*

LUO Ya-wen WEI Min

生態(tài)文明體制改革總體方案對(duì)國(guó)家公園體制構(gòu)建的啟示

羅亞文 魏民*

LUO Ya-wen WEI Min

《生態(tài)文明體制改革總體方案》在國(guó)家戰(zhàn)略層面，對(duì)生態(tài)文明領(lǐng)域各項(xiàng)改革機(jī)制的重大問題提出頂層設(shè)計(jì)方案，對(duì)國(guó)家公園體制的構(gòu)建具有重要的指導(dǎo)意義。通過對(duì)《方案》的研讀，反思國(guó)家自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)利用現(xiàn)狀，從3個(gè)層面獲得啟示：確立資源價(jià)值的核心，以資源有價(jià)為觀念基礎(chǔ)，以資源價(jià)值核算為制度基礎(chǔ)；把握資源結(jié)構(gòu)與權(quán)屬兩個(gè)重點(diǎn)；強(qiáng)化管理運(yùn)營(yíng)的4個(gè)支撐。這有助于以國(guó)家生態(tài)文明體制改革為契機(jī)，在正確的資源價(jià)值觀的框架下，逐步構(gòu)建起適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園體制。

風(fēng)景園林；國(guó)家公園；生態(tài)文明；自然文化遺產(chǎn)

1 前言

1916年美國(guó)國(guó)家公園管理局正式成立，標(biāo)志著美國(guó)國(guó)家公園體制的形成，如今恰是期頤之年。致力于各國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)與永續(xù)利用的國(guó)家公園理念與制度，受到國(guó)際社會(huì)的高度認(rèn)同，并獲得世界范圍的廣泛實(shí)踐。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN統(tǒng)計(jì)，至2014年全球共建立國(guó)家公園5 219個(gè)[1]。

中國(guó)作為自然與文化遺產(chǎn)資源的大國(guó)，在不斷檢視資源保護(hù)與管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，在2013年公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出以“建立國(guó)家公園體制”為目標(biāo)與契機(jī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家自然與文化遺產(chǎn)資源的有效保護(hù)與持續(xù)利用。從2014年開始， 國(guó)家發(fā)改委等13部委先后聯(lián)合或單獨(dú)通過《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》、《國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》以及《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》等一系列文件，以推動(dòng)國(guó)家公園體制構(gòu)建的理論研究與實(shí)踐探索。2015年9月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），其中第十二條專門就建立國(guó)家公園體制及其構(gòu)建目標(biāo)作出清晰的闡釋，這對(duì)國(guó)家公園的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

2 生態(tài)文明體制改革總體方案與國(guó)家公園體制

《方案》確立六大理念作為生態(tài)文明體制改革的理論導(dǎo)向，更加強(qiáng)調(diào)自然系統(tǒng)的系統(tǒng)性、資源的經(jīng)濟(jì)屬性以及發(fā)展與環(huán)境的均衡性等；明確6個(gè)堅(jiān)持作為生態(tài)文明體制改革的總體思路；提出八項(xiàng)基本制度對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行統(tǒng)合與創(chuàng)新，構(gòu)建起改革的政策框架?！斗桨浮返某雠_(tái)，不僅從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度對(duì)生態(tài)文明領(lǐng)域各項(xiàng)改革機(jī)制的重大問題制定了頂層設(shè)計(jì)方案，同時(shí)為正在研究與探索中的、包括國(guó)家公園體制在內(nèi)的各類專項(xiàng)改革統(tǒng)一了思想、擴(kuò)展了視野、明確了方向、提出了要求。

生態(tài)文明建設(shè)是站在文明的高度，通過體系化的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，其根本目的是通過資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，維護(hù)人類的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[2]，因而《方案》解決的是發(fā)展內(nèi)涵的問題，其核心是對(duì)自然資源價(jià)值的正確認(rèn)知。國(guó)家公園體制構(gòu)建的首要宗旨是完整保護(hù)自然文化遺產(chǎn)資源的價(jià)值及其載體，實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源的可持續(xù)保護(hù)與利用。因此，二者以資源價(jià)值為共同的核心，同時(shí)國(guó)家公園體制作為生態(tài)文明體制改革實(shí)踐的重要組成部分，二者在實(shí)踐中互為促進(jìn)、相輔相成。國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)有條件作為生態(tài)文明體制改革的先行試驗(yàn)區(qū)，能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明各項(xiàng)基本制度的配套實(shí)施提供較大的可能性。反之，各項(xiàng)制度為國(guó)家公園體制提供了完備的政策保障。而對(duì)于國(guó)家公園體制構(gòu)建過程中的研究重點(diǎn)，包括資源價(jià)值、資源結(jié)構(gòu)、資源權(quán)屬以及國(guó)家公園的管理運(yùn)營(yíng)等諸多問題的解決，《方案》有著重要的啟示作用與指導(dǎo)意義。

3 生態(tài)文明體制改革總體方案對(duì)國(guó)家公園體制構(gòu)建的啟示

3.1 確立一個(gè)核心：資源價(jià)值及核算

《方案》提出樹立自然價(jià)值和自然資本的理念，強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)是有價(jià)值的，保護(hù)自然就是增值自然價(jià)值和自然資本的過程。同時(shí)，要求構(gòu)建資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，其首要措施是加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革。這是對(duì)長(zhǎng)期以來我國(guó)自然資源及其產(chǎn)品總體價(jià)格偏低狀況的直接回應(yīng)，將促進(jìn)相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

目前我國(guó)以遺產(chǎn)資源過度消耗為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)效益的短期增長(zhǎng)，資源保護(hù)與利用失衡，其深層原因在于社會(huì)發(fā)展過程中對(duì)自然文化遺產(chǎn)資源的價(jià)值認(rèn)知錯(cuò)位。傳統(tǒng)的“資源無(wú)價(jià)”觀念根深蒂固，資源價(jià)值缺乏市場(chǎng)化的衡量機(jī)制，資源的無(wú)償或低價(jià)使用成為常態(tài)。自然文化遺產(chǎn)資源的基本屬性是社會(huì)的公共物品，其在市場(chǎng)機(jī)制下表現(xiàn)為市場(chǎng)失靈，即無(wú)法通過市場(chǎng)規(guī)律的有效配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源實(shí)施利用與保護(hù)，因此無(wú)法通過市場(chǎng)價(jià)格來反映其價(jià)值。但并非沒有市場(chǎng)價(jià)值的物品就不存在價(jià)值，其所內(nèi)含的精神、文化、生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)體現(xiàn)出的那部分價(jià)值。自然文化遺產(chǎn)資源恰恰是通過巨大的存在價(jià)值、選擇價(jià)值、遺產(chǎn)價(jià)值來反映其被國(guó)家體制有效保護(hù)與持續(xù)利用的必然性與唯一選擇性。

資源價(jià)值是處理遺產(chǎn)資源保護(hù)與利用關(guān)系的核心問題，資源價(jià)值觀是國(guó)家公園體制構(gòu)建觀念基礎(chǔ)，在正確的價(jià)值觀框架下，應(yīng)對(duì)自然文化遺產(chǎn)資源的價(jià)值存量進(jìn)行核算，作為國(guó)家公園體制構(gòu)建的制度基礎(chǔ)。

核算遺產(chǎn)資源價(jià)值存量，一方面可以推動(dòng)資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償以及特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制的建立與完善，另一方面能夠強(qiáng)化與展現(xiàn)出存在、遺產(chǎn)等潛在價(jià)值量，以弱化市場(chǎng)價(jià)值與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于資源保護(hù)與利用的影響，從觀念與實(shí)施層面有效禁止自然文化遺產(chǎn)資源進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，從而從根本上遏制資源的“低價(jià)使用與轉(zhuǎn)讓”與“國(guó)有資源與資產(chǎn)流失”的現(xiàn)象，才能為國(guó)家財(cái)政的持續(xù)注入提供有力的價(jià)值與效益反饋。

3.2 把握兩個(gè)重點(diǎn)：資源結(jié)構(gòu)與資源權(quán)屬

過去我國(guó)對(duì)于遺產(chǎn)資源的管理，在一定程度上既忽視了資源內(nèi)在的系統(tǒng)屬性，造成各類保護(hù)地對(duì)資源整體的碎片化管理，又無(wú)法清晰界定資源外在的權(quán)屬關(guān)系，造成產(chǎn)權(quán)主體的監(jiān)管缺位以及利益分配的極端失衡，《方案》為此提供了較為清晰的改革思路。

3.2.1 資源結(jié)構(gòu)體系的整合與優(yōu)化

《方案》提出樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，要求建立系統(tǒng)化的管理思維，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。明確提出建立國(guó)家公園體制，加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制（表1），對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理界定國(guó)家公園范圍；實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。

我國(guó)的保護(hù)地體系從無(wú)到有、逐項(xiàng)完善，但是其管理體系缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前遺產(chǎn)資源管理以部門化的要素管理代替系統(tǒng)管理，以行政管轄區(qū)界定生態(tài)系統(tǒng)邊界，人為割裂區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性；并且同一空間區(qū)域名號(hào)眾多、機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，監(jiān)管相互制肘的同時(shí)又存在管理盲區(qū)，極大影響資源環(huán)境的管理效率。這種模式從根本上來說是忽視了資源結(jié)構(gòu)的完整性，未將自然文化遺產(chǎn)作為整體系統(tǒng)來看待。

國(guó)家公園體制最重要的職責(zé)是保護(hù)自然文化遺產(chǎn)的價(jià)值及其載體的完整性，重組現(xiàn)有保護(hù)地，需要整合與優(yōu)化自然文化遺產(chǎn)資源的結(jié)構(gòu)體系，做好資源分類的頂層設(shè)計(jì)。

根據(jù)《方案》的要求先應(yīng)對(duì)各部分分頭設(shè)置的保護(hù)地類型進(jìn)行重組。從保護(hù)范圍而言，可以考慮將保護(hù)區(qū)域重疊或毗鄰的保護(hù)地進(jìn)行重組，以突破部門管轄區(qū)和行政區(qū)劃的限定。從保護(hù)對(duì)象而言，以單一保護(hù)要素建立的保護(hù)地容易造成保護(hù)措施的片面性而不利于資源的系統(tǒng)保護(hù)，因此應(yīng)強(qiáng)調(diào)將生態(tài)系統(tǒng)和文化脈絡(luò)相耦合的整體作為國(guó)家公園的保護(hù)對(duì)象，國(guó)家公園范圍內(nèi)需要包含至少一個(gè)完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。因此，對(duì)于保護(hù)對(duì)象類型相似、或者保護(hù)對(duì)象關(guān)系緊密的保護(hù)地類型可整合進(jìn)入國(guó)家公園體系統(tǒng)一管理，并依據(jù)保護(hù)強(qiáng)度調(diào)整為國(guó)家公園的不同功能分區(qū)，以此減少繁復(fù)的部門管理。

表1 中國(guó)的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)地體系Tab.1 Natural and cultural heritage protected area system of China

3.2.2 資源權(quán)屬關(guān)系的厘清與調(diào)整

《方案》提出堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)的原則，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，這表明生態(tài)文明體制改革必須堅(jiān)持自然資源在所有權(quán)配置上的國(guó)有或集體所有的屬性；健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，其中包括建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)、探索建立分級(jí)行使所有權(quán)的體制，并明確表述中央政府對(duì)部分國(guó)家公園直接行使所有權(quán)。

根據(jù)國(guó)家《憲法》和《文物保護(hù)法》的規(guī)定，無(wú)論是自然資源還是文化遺產(chǎn)資源，均具有國(guó)家或集體所有的明確權(quán)屬性質(zhì)。然而，當(dāng)前在自然文化遺產(chǎn)管理領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院作為國(guó)有資源所有者代表的地位模糊，產(chǎn)權(quán)如同虛置或被弱化，致使國(guó)家權(quán)益流失嚴(yán)重[3]。由于產(chǎn)權(quán)主體不明確，所有者權(quán)益不落實(shí)，為了實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，資源管理機(jī)構(gòu)既管理又經(jīng)營(yíng)，形成企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式，甚至通過委托代理權(quán)、出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式獲取利潤(rùn)，將實(shí)際使用權(quán)和收益權(quán)讓渡于開發(fā)主體，嚴(yán)重動(dòng)搖遺產(chǎn)資源的公有性質(zhì)。

因此，國(guó)家公園體制的構(gòu)建，必須厘清資源的權(quán)屬關(guān)系，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)主體。遵循《方案》提出的國(guó)家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革思路，首先要對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，劃清全民所有和集體所有之間的邊界；其次明確中央政府與地方政府權(quán)責(zé)劃分。由于國(guó)家公園代表國(guó)家最高價(jià)值的遺產(chǎn)資源，理應(yīng)明確為國(guó)家事權(quán)，劃歸中央行使所有權(quán)的范圍，因此關(guān)鍵步驟在于調(diào)整資源權(quán)屬（圖1）。

為確保國(guó)家公園公益性的實(shí)現(xiàn)，世界各國(guó)多數(shù)國(guó)家公園的土地屬于聯(lián)邦或國(guó)家所有，或利用贖買、置換、捐贈(zèng)等方式使之完全國(guó)有化。美國(guó)在1916年的《美國(guó)國(guó)家公園管理法》中明確國(guó)會(huì)對(duì)于國(guó)家公園等資源的絕對(duì)處置權(quán)。黃石國(guó)家公園建立的最實(shí)質(zhì)性步驟是國(guó)會(huì)援引憲法的某項(xiàng)權(quán)利，將公園范圍內(nèi)的土地及其他自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并名正言順直接行使國(guó)家行政權(quán)利[4]。因此，我國(guó)國(guó)家公園范圍內(nèi)集體所有的土地及遺產(chǎn)資源，可根據(jù)具體需要參照國(guó)際通行慣例，通過征收、出讓、租賃等形式將其劃歸為國(guó)有，使中央政府擁有對(duì)國(guó)家公園的絕對(duì)支配權(quán)。調(diào)整資源權(quán)屬需要多方利益的協(xié)調(diào)，需要國(guó)家完善相關(guān)的法律和政策，在符合國(guó)家主體功能區(qū)劃和用途管制的前提下，保障資源屬性的轉(zhuǎn)變程序合法有序進(jìn)行。對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)暫時(shí)無(wú)法轉(zhuǎn)變屬性的資源，中央也應(yīng)該積極協(xié)調(diào)，給予技術(shù)與資金支持。

為切實(shí)保障國(guó)家權(quán)益，還需要由中央政府代行國(guó)有資源資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，以此革除屬地管理的弊端，轉(zhuǎn)變地方行政管理為產(chǎn)權(quán)管理。

3.3 強(qiáng)化四個(gè)支撐：管理運(yùn)營(yíng)的多維改革

3.3.1 資源管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一與強(qiáng)化

《方案》提出健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，要求按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)。這表明國(guó)家對(duì)行政管理體制大部制改革的需求和決心，資源管理機(jī)構(gòu)的融合與精簡(jiǎn)勢(shì)在必行。

我國(guó)現(xiàn)在的資源管理體制是一種國(guó)家調(diào)控下的屬地化管理，即國(guó)家將中央政府的管轄權(quán)下放于地方實(shí)施具體管理。此種管理方式經(jīng)過幾十年的實(shí)踐，特別是在國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景下，已然難以維護(hù)自然文化遺產(chǎn)的真實(shí)性、脆弱性與完整性，中央政府有必要在明確資源權(quán)屬關(guān)系的同時(shí)，收回以往下放的代理權(quán)與管理權(quán)，直接承擔(dān)并行使所有權(quán)的義務(wù)與責(zé)任。因此，結(jié)合《方案》的要求，應(yīng)在國(guó)家層面上設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)代表中央政府直接行使管理權(quán)，借此整合“條塊分割”的遺產(chǎn)資源管理系統(tǒng)。

統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)如何設(shè)置成為當(dāng)前各界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。目前的資源管理部門，以國(guó)家林業(yè)局與環(huán)保部為代表，在保護(hù)地的建設(shè)和國(guó)家公園的探索方面都積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此積極爭(zhēng)取國(guó)家公園的主導(dǎo)權(quán)。國(guó)家公園體制的重點(diǎn)在于體制構(gòu)建，全民公益的體制由個(gè)別部門主導(dǎo)易受限于部門利益，而難以保障其公益性的實(shí)現(xiàn)[5]。因而建議由國(guó)務(wù)院直接設(shè)立國(guó)家公園管理局，下設(shè)區(qū)域性的管理局和各國(guó)家公園管理處，各國(guó)家公園管理處對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)的遺產(chǎn)資源統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和管理，并接受國(guó)家公園管理局的垂直管理，擺脫行政區(qū)劃、地方行政管理及專業(yè)部門的制約。

3.3.2 資源經(jīng)營(yíng)資金的注入與保障

現(xiàn)行自然文化遺產(chǎn)資源管理體制面臨的重要困境在于資金約束過緊。在政府財(cái)政保障缺乏及資源使用成本低廉的情況下，資源管理單位為了追求經(jīng)濟(jì)效益而進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，資源無(wú)節(jié)制開發(fā)的現(xiàn)象屢禁不止。

從世界各國(guó)的自然保護(hù)地實(shí)踐歷史來看，“國(guó)家公園”絕大多數(shù)是中央政府(聯(lián)邦政府)投入全民性“公共資源”以提供全民性“公益服務(wù)”的保護(hù)地[6]。國(guó)家公園體制構(gòu)建，需要確保國(guó)家財(cái)政在國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)資金的主體地位，使其能夠維持公益性的經(jīng)營(yíng)模式。

國(guó)家公園的資金保障機(jī)制必須與管理機(jī)制同步改革?！斗桨浮诽岢鼋∪Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，以改變資源開發(fā)的利益分配，為探索多元化的資金機(jī)制提供了可靠途徑，2016年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，進(jìn)一步完善和豐富生態(tài)補(bǔ)償制度。國(guó)家公園體制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)將資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度作為重要內(nèi)容，推動(dòng)國(guó)家公園專項(xiàng)補(bǔ)償機(jī)制的建立，以確保國(guó)家各級(jí)財(cái)政對(duì)國(guó)家公園的資金保障。

3.3.3 多方參與機(jī)制的推動(dòng)與拓展

《方案》要求創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，擴(kuò)大社會(huì)參與、增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和透明度，提出由專業(yè)人員和有關(guān)方面代表組成規(guī)劃評(píng)議委員會(huì)、廣泛征求意見、鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督等多項(xiàng)措施。

相對(duì)于行政主導(dǎo)與市場(chǎng)力量，資源管理的社會(huì)參與發(fā)展滯后。國(guó)家公園的規(guī)劃涉及全部國(guó)土范圍，內(nèi)容包含資源保護(hù)、游線設(shè)計(jì)、解說教育等諸多方面，其制定和執(zhí)行牽涉當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)、企業(yè)等多方利益。因此，規(guī)劃的參與主體不應(yīng)局限于職能人員，需要建立通達(dá)的公眾參與平臺(tái)和利益表達(dá)機(jī)制，避免由于信息不對(duì)稱而引起的權(quán)益爭(zhēng)端。正如美國(guó)國(guó)家公園管理局秉承“保護(hù)國(guó)家遺產(chǎn)需要管理局與美國(guó)全社會(huì)通力協(xié)作”之理念，將“公民共建”原則貫穿于國(guó)家公園的運(yùn)作、立項(xiàng)、規(guī)劃、決策環(huán)節(jié)[7]。國(guó)家公園體制的構(gòu)建，需要多元主體參與空間規(guī)劃編制、執(zhí)行以及監(jiān)管過程，建立涵蓋規(guī)劃管理全過程、體現(xiàn)科學(xué)性與公眾意愿的規(guī)劃體系。同時(shí)，在管理運(yùn)營(yíng)上可通過特許經(jīng)營(yíng)制、志愿者制度、社區(qū)參與機(jī)制等，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，以緩解國(guó)家公園發(fā)展中人力財(cái)力的不足。

3.3.4 監(jiān)管考核制度的規(guī)范與創(chuàng)新

《方案》提出完善自然資源監(jiān)管體制，將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個(gè)部門，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間的用途管制職責(zé)。為有效管理和運(yùn)營(yíng)國(guó)家公園體制，按照資產(chǎn)管理“所有者和監(jiān)管者分開”的原則，應(yīng)該設(shè)立較高規(guī)格的資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)督國(guó)家公園的運(yùn)營(yíng)及管理情況，關(guān)注內(nèi)部及邊界外圍的資源保護(hù)與開發(fā)情況，并對(duì)國(guó)家公園的管理者實(shí)行嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)。

《方案》提出要構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。國(guó)家公園體制的構(gòu)建，應(yīng)嘗試在核算自然文化遺產(chǎn)資源價(jià)值存量的信息基礎(chǔ)上，監(jiān)測(cè)資源的增量和減量，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行量化考核，并且實(shí)行責(zé)任終生追究的制度，以技術(shù)促進(jìn)管理，在實(shí)施層面上形成對(duì)管理主體的硬約束，以此推動(dòng)決策人員建立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維（圖2）。

4 結(jié)語(yǔ)與展望

生態(tài)文明體制改革勢(shì)必帶來各領(lǐng)域的深刻轉(zhuǎn)型，建立國(guó)家公園體制是自然文化遺產(chǎn)資源管理體制改革的必由之路，《方案》為國(guó)家公園體制的構(gòu)建指出了新的戰(zhàn)略方向，奠定了政策基礎(chǔ)，明確了觀念核心。普遍缺乏對(duì)遺產(chǎn)資源“有價(jià)性”的認(rèn)知是國(guó)家自然文化遺產(chǎn)資源面臨嚴(yán)重威脅的思想根源，改革真正的治本之道，在于強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境意識(shí)。國(guó)家公園體制構(gòu)建必須以資源價(jià)值為核心，奠定資源有價(jià)的觀念基礎(chǔ)，核算資源價(jià)值存量，在此前提下統(tǒng)籌相關(guān)管理、資金、公眾參與及監(jiān)管考核制度的配套落實(shí)。國(guó)家公園體制構(gòu)建如果脫離資源價(jià)值的核心，則無(wú)法體現(xiàn)生態(tài)文明體制改革的要求，也就無(wú)法處理好短期的政績(jī)目標(biāo)與國(guó)家資源保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略、地方的局部利益與關(guān)系子孫福祉的公共利益之間的關(guān)系。

國(guó)家公園體制構(gòu)建是一項(xiàng)全面系統(tǒng)的艱巨任務(wù)，需要以國(guó)家生態(tài)文明體制改革為契機(jī)，在正確的資源價(jià)值觀的框架下，以資源系統(tǒng)保護(hù)為目標(biāo)，以產(chǎn)權(quán)國(guó)有為基礎(chǔ)，立足于管理運(yùn)營(yíng)的公益性，確立中央政府的主導(dǎo)地位，破除部門與屬地管理的弊端，逐步構(gòu)建起適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園體制。

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Integrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress and its Enlightment to the Establishment of China's National Park System

Integrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress, proposed the top-level design method for key issues of reform mechanisms in Ecological Civilization at the layer of national strategy. It is of important guiding significance to the establishment of China's national park system. By interpreting the Integrated Reform Plan, and reflecting the current protection and utilization situation of national natural and cultural heritages, this paper discusses the implications for the establishment of China's national park system from three aspects: establishing resource value as the core with the ideological foundation of resource being valuable and the institutional foundation of resource value accounting; taking resource structure and property rights as the emphases; enhancing four supporting systems of resource management. These will help to take the opportunity of promoting ecological progress to establish China's national park system, which is applicable to national situation under the correct values.

Landscape Architecture; National Park; Eco-civilization; Natural and Cultural Heritage

TU986

A

1673-1530（2016）12-0090-05

10.14085/j.fjyl.2016.12.0090.05

2016-07-12

北京市共建項(xiàng)目專項(xiàng)資助

Fund Item: Funded by Beijing Co-building Project

羅亞文/1991年生/女/河南人/城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境北京實(shí)驗(yàn)室/北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院碩士生（北京100083）

LUO Ya-wen, who was born in 1991 in Henan, works in Beijing Laboratory of Urban and Rural Ecological Environment. And she is a graduate student of School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University. (Beijing 100083)

魏民/1970年生/男/北京人/博士/城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境北京實(shí)驗(yàn)室/北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院副教授/研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃（北京100083）

郵箱（Corresponding author Email）：weimin@ bjfu.edu.cn

WEI Min, who was born in 1970 in Beijing, works in Beijing Laboratory of Urban and Rural Ecological Environment. He is a Ph.D. and an associate professor of School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University. He focuses on the Landscape Architecture Planning. (Beijing 100083)

修回日期：2016-10-10