中美食品安全應(yīng)急管理體系對(duì)比分析

任建超，韓青(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京　100083)

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中美食品安全應(yīng)急管理體系對(duì)比分析

任建超，韓青
(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083)

摘要:從應(yīng)急管理體系的建設(shè)與完善、食品安全應(yīng)急管理體系部門設(shè)置、應(yīng)急管理體系運(yùn)行機(jī)制等角度對(duì)中國和美國的食品安全應(yīng)急管理體系進(jìn)行了對(duì)比分析，并提出了完善我國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的三點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞:食品安全;應(yīng)急管理體系;對(duì)比分析

過去十余年，我國食品行業(yè)總產(chǎn)值從2000年8 434億元增加到2014年近12萬億元，年均增長率超過20%，然而，食品安全監(jiān)管體系的改革速度滯后于食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致近年來食品安全問題持續(xù)發(fā)生。構(gòu)建與完善“一案三制”為主體框架的食品安全應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)急管理水平成為實(shí)現(xiàn)食品安全管理的關(guān)鍵內(nèi)容。本文從應(yīng)急管理體系的形成與完善、食品安全應(yīng)急管理部門及其職能設(shè)置、應(yīng)急管理體系運(yùn)行機(jī)制等角度對(duì)中美兩國的食品安全應(yīng)急管理體系進(jìn)行對(duì)比分析，提出完善我國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的建議。

1　中美應(yīng)急管理體系的形成與完善

1.1中國應(yīng)急管理體系概況

作為一項(xiàng)完整的社會(huì)系統(tǒng)工程，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)始于2003年抗擊非典的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。非典事件結(jié)束后，國務(wù)院辦公廳成立了應(yīng)急預(yù)案工作小組，負(fù)責(zé)部署全國應(yīng)急體系建設(shè)。2005年底制定的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求各級(jí)政府各個(gè)部門制定相應(yīng)預(yù)案，標(biāo)志著我國政府把應(yīng)急管理納入常規(guī)管理的開始。根據(jù)總預(yù)案規(guī)劃，我國應(yīng)急預(yù)案體系包括總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案和大型活動(dòng)預(yù)案。

2005年末，國務(wù)院辦公廳成立“國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室”和“應(yīng)急管理專家組”。應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐;專家組為應(yīng)急管理工作提供決策建議，必要時(shí)參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置。2006年，國務(wù)院辦公廳首次公開發(fā)布了對(duì)當(dāng)年突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作的分析評(píng)估，全國31個(gè)省區(qū)市成立的省級(jí)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各類突發(fā)公共事件。這一系列改革措施推動(dòng)了應(yīng)急管理專項(xiàng)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的形成。2006年8月，黨的十六屆六中全會(huì)正式提出按照“一案三制”的總體要求建設(shè)應(yīng)急管理體系，形成“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制”。會(huì)議提出“按照預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合”的原則，“建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺(tái)，建設(shè)精干實(shí)用的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，健全應(yīng)急預(yù)案體系，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，加強(qiáng)應(yīng)急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力”，這標(biāo)志著我國應(yīng)急管理體系框架理念的正式形成。

1.2美國應(yīng)急管理體系概況

20世紀(jì)30年代起，美國政府開始設(shè)置針對(duì)不同突發(fā)事件的應(yīng)急管理職能部門，隨著管理對(duì)象范圍的擴(kuò)大，應(yīng)急管理指揮越發(fā)分散造成的弊端日趨顯現(xiàn)。1979年，新成立的聯(lián)邦應(yīng)急管理局集中了所有應(yīng)急管理職能，承擔(dān)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理協(xié)調(diào)與決策，并直接向總統(tǒng)報(bào)告［1-3］?！?·11”事件后，聯(lián)邦應(yīng)急管理局隨同其他22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)國土安全部，負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)特大災(zāi)害的應(yīng)急管理工作。2006年的“卡特里娜”颶風(fēng)對(duì)美國應(yīng)急管理構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，促成了美國應(yīng)急管理體系及國家安全戰(zhàn)略的調(diào)整，聯(lián)邦應(yīng)急管理局根據(jù)《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》進(jìn)行了重組［4］。

目前，美國已經(jīng)形成了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)5個(gè)層級(jí)的應(yīng)急管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)，當(dāng)下級(jí)政府的應(yīng)急能力和資源不足時(shí)，可以向上一級(jí)政府申請(qǐng)?zhí)峁┲С帧４蟛糠滞话l(fā)公共事件主要是由國土安全部配合各州城市應(yīng)急執(zhí)行系統(tǒng)共同應(yīng)對(duì)，一般突發(fā)公共事件由各州專業(yè)部門和城市應(yīng)急系統(tǒng)完成，重特大災(zāi)害的救援經(jīng)費(fèi)主要來自于聯(lián)邦應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)管理的“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”。

美國應(yīng)急管理實(shí)行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，首先會(huì)根據(jù)發(fā)生規(guī)模和強(qiáng)度進(jìn)行分級(jí)別響應(yīng)，以便于應(yīng)急資源的有效利用。同時(shí)，無論事件規(guī)模多大，涉及范圍多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都是由事發(fā)地政府承擔(dān)，包括聯(lián)邦政府在內(nèi)的各級(jí)上級(jí)政府只負(fù)責(zé)援助和協(xié)調(diào)，不負(fù)責(zé)指揮，一律由統(tǒng)一調(diào)度指揮，平時(shí)演練、培訓(xùn)、演戲及物質(zhì)和技術(shù)保障也由各級(jí)政府應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。

2　中美食品安全應(yīng)急管理體系對(duì)比分析

2.1我國食品安全應(yīng)急管理體系

2004年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的決定》，提出按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的分工原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管方式，將食品安全監(jiān)管分為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品生產(chǎn)加工、食品流通、餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)等4個(gè)環(huán)節(jié)，分別由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等4個(gè)部門實(shí)施［2］。2013年的新一輪食品安全監(jiān)管體制改革，在整體上促進(jìn)了食品安全管理事務(wù)綜合管理和協(xié)調(diào)能力的提升。大部門體制改革背景下，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的成立結(jié)束了九龍治水的食品監(jiān)管局面，明確了由食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)施監(jiān)督管理和食品安全綜合協(xié)調(diào)的職能。

自2008年三聚氰胺事件以來，我國食品安全監(jiān)管展開了一系列全方位改革，其中包括制定更嚴(yán)格的食品安全法律法規(guī)、修訂食品安全法、改革食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管、增加抽檢頻率和加大懲罰力度等。2013年的新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局在職能上取代了國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室、國家食品藥品監(jiān)督管理局質(zhì)檢總局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職能和工商總局在流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理的職能，并負(fù)責(zé)對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等，并形成了如圖1所示的食品安全管理體系。

2.2美國食品安全應(yīng)急管理體系及配套措施

美國食品安全應(yīng)急管理職能主要是由農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)和健康與人類服務(wù)部下屬食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)負(fù)責(zé)。FSIS主要負(fù)責(zé)對(duì)所管理的肉、禽類和蛋制品采取“食品防衛(wèi)計(jì)劃”，避免受到人為蓄意污染造成的食品事故，它強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)體環(huán)境、人員和作業(yè)安全的額外關(guān)注。FDA負(fù)責(zé)除肉類、家禽及蛋類食品的其他種類的食品安全，致力于減少食源性疾病。

圖1　 2013年改革后的食品安全管理體系

2.2.1農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局作為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，食品安全應(yīng)急管理被納入美國國家事故管理系統(tǒng)。FSIS與國土安全部、疾病預(yù)防與控制中心、食品藥品監(jiān)督管理局、紅十字協(xié)會(huì)、食品與營養(yǎng)服務(wù)局等政府部門以及私人組織合作，確?？焖儆行У貞?yīng)對(duì)食品突發(fā)事件，其中包括對(duì)食品供應(yīng)的攻擊、重大疾病危機(jī)以及其他影響國家食品基礎(chǔ)設(shè)施的災(zāi)害。食品安全應(yīng)急管理及日常演習(xí)所涉及的法規(guī)及組織機(jī)構(gòu)包括:國家規(guī)劃框架、國家響應(yīng)框架、ESF-11、FSIS 5 500.2號(hào)指令、重大事故應(yīng)急響應(yīng)、全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部其他部門、應(yīng)急響應(yīng)模板、食品應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)(Food Emergency Response Network，F(xiàn)ERN)等。FSIS聯(lián)合其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定的《糧食和農(nóng)業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急辦法》被列為國家響應(yīng)框架(National Response Framework，NRF)的第11個(gè)緊急支持功能附錄。根據(jù)ESF-11的規(guī)定，一旦發(fā)生全國性食品安全突發(fā)事件，食品安全檢驗(yàn)局將通過應(yīng)急響應(yīng)協(xié)助州政府和地方當(dāng)局確保肉類，禽類和加工蛋制品的供給安全。作為國家事故管理體系中的一個(gè)部門，F(xiàn)SIS還負(fù)責(zé)對(duì)不同崗位的工作人員進(jìn)行全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)和突發(fā)事件指揮系統(tǒng)培訓(xùn)。FSIS 5 500.2號(hào)指令概括了應(yīng)對(duì)蓄意或無意等原因造成的重大食品事故和緊急情況的響應(yīng)方案，該指令確立了應(yīng)急管理委員會(huì)(Emergency Management Committee)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)原則，并符合國家事故管理系統(tǒng)和突發(fā)事件指揮系統(tǒng)的要求。其中，應(yīng)急管理委員會(huì)由高級(jí)成員機(jī)構(gòu)組成，可以根據(jù)事件指揮系統(tǒng)(ICS)確立的原則時(shí)刻準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)所有突發(fā)事件。

2.2.2食品藥品監(jiān)督管理局凡是涉及FDA監(jiān)管產(chǎn)品的突發(fā)事件和應(yīng)急行動(dòng)，均由危機(jī)管理辦公室(OCM)及其附屬的緊急行動(dòng)辦公室(OEO)協(xié)調(diào)安排。OCM的具體職能包括制定和更新應(yīng)急預(yù)案、組織部門應(yīng)急演習(xí)、協(xié)調(diào)FDA相關(guān)機(jī)構(gòu)參與其他部門主導(dǎo)的應(yīng)急演習(xí)、協(xié)調(diào)FDA應(yīng)急人員參加突發(fā)事件指揮系統(tǒng)組織的培訓(xùn)、維護(hù)電子突發(fā)事件管理系統(tǒng)、負(fù)責(zé)緊急呼叫中心和緊急運(yùn)行中心、組織協(xié)調(diào)本部門參與國際間的應(yīng)急響應(yīng)和情報(bào)共享。2011年8月，F(xiàn)DA開始運(yùn)行食品安全事件爆發(fā)響應(yīng)與評(píng)估協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)(the Coordinated Outbreak Response and Evaluation Network，CORE)，這是一個(gè)由來自于醫(yī)療、公共衛(wèi)生、獸藥、環(huán)境衛(wèi)生、微生物和公共政策領(lǐng)域的專家所組成的全日制工作組，工作組成員覆蓋疾病預(yù)防與控制中心、美國農(nóng)業(yè)部、州及地方食品安全、農(nóng)業(yè)監(jiān)管、公共衛(wèi)生和實(shí)驗(yàn)室專業(yè)人員，主要負(fù)責(zé)不間斷地尋找潛在食品安全危機(jī)源、參與調(diào)查食品安全事件、指導(dǎo)制定預(yù)防食品安全危機(jī)的政策。CORE的成立避免了過去一旦確認(rèn)發(fā)生食品安全事件，臨時(shí)成立應(yīng)對(duì)小組，事件結(jié)束后小組成員各自回到原來的崗位的局面。已經(jīng)成立的5個(gè)小組匯聚了來自FDA、聯(lián)邦政府、各州及地方機(jī)構(gòu)的各種資源，集合了FDA危機(jī)管理辦公室、對(duì)外關(guān)系辦公室、食品安全與應(yīng)用營養(yǎng)中心和獸醫(yī)中心的專家，以及來自總部及FDA各分區(qū)的監(jiān)管事務(wù)辦公室、國際交流項(xiàng)目辦公室的員工，全職負(fù)責(zé)從調(diào)查食品安全危機(jī)信號(hào)到危機(jī)事件后的應(yīng)對(duì)措施。

與FDA食品安全應(yīng)急管理職能有關(guān)的要素有應(yīng)急操作計(jì)劃、突發(fā)事件處理小組和全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)。應(yīng)急操作計(jì)劃(EOP)對(duì)緊急情況進(jìn)行了定義，明確了對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)工作的具體內(nèi)容，應(yīng)急過程中各部門的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)信息交流、國家法律對(duì)FDA的具體要求、具體的應(yīng)急程序和與其他相關(guān)部門的溝通流程，為FDA應(yīng)對(duì)緊急情況提供了完整的框架和詳細(xì)指導(dǎo)。突發(fā)事件處理小組(IMG)負(fù)責(zé)處理涉及多部門合作的復(fù)雜事故，通常在FDA突發(fā)事件指揮系統(tǒng)下成立，由機(jī)構(gòu)總部代表(例如，來自行政辦公廳、監(jiān)管事務(wù)辦公室、農(nóng)業(yè)部產(chǎn)品中心)和FDA外勤人員以及外部機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)人(視情況而定)構(gòu)成，人員構(gòu)成符合國家事故管理系統(tǒng)的原則。IMG是一個(gè)可以進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮的混合結(jié)構(gòu)，小組級(jí)別以事件影響范圍為依據(jù)，還可以根據(jù)需要設(shè)置一個(gè)突發(fā)事件協(xié)調(diào)員(AIC)來負(fù)責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)總部的事故行動(dòng)預(yù)案執(zhí)行，并協(xié)調(diào)FDA總部資源以應(yīng)對(duì)事件。為保證FDA在國家響應(yīng)框架(NRF)下有效執(zhí)行部門職責(zé)，F(xiàn)DA把全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)(NIMS)融入應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急過程和和應(yīng)急政策，并在危機(jī)管理辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下制定不同指導(dǎo)方案，定期對(duì)不同成員進(jìn)行符合其身份的不同培訓(xùn)。

3　中美食品安全應(yīng)急管理機(jī)制分析

3.1中國食品安全應(yīng)急管理機(jī)制

圖2　中國食品安全應(yīng)急管理流程

結(jié)合新修訂的《食品安全法》、《國家食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》以及2013年食品安全監(jiān)管體制改革后的機(jī)構(gòu)設(shè)置，我國食品安全應(yīng)急管理流程可以整理如圖2所示。虛線框代表履行該職能的政府部門。我國食品安全事故應(yīng)急處置階段的工作安排是實(shí)行指揮部加工作組的形式，指揮部由相關(guān)成員單位的代表組成，工作組是按照不同的職能范圍劃分。從圖2可以看出，我國已經(jīng)建立了一套初步的食品安全應(yīng)急管理框架。發(fā)生食品安全事件時(shí)，可以做到各部門能夠各司其職緊急應(yīng)對(duì)，保證事件最終能夠得到妥善的解決。存在的主要問題包括風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制不流暢和對(duì)恢復(fù)階段的重視不足等。食品安全危機(jī)環(huán)境下，消費(fèi)者在短時(shí)期內(nèi)需要大量食品安全信息，相比之下，食品安全事件應(yīng)急處置階段的信息發(fā)布主體只有由中央宣傳部和新聞辦組成的新聞宣傳組，食藥監(jiān)管總局新聞宣傳司的職能也主要是輿論引導(dǎo)和科普宣傳與推廣，缺乏針對(duì)食品安全應(yīng)急管理中的食品安全信息披露機(jī)制。食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息具有客觀性，消費(fèi)者表現(xiàn)出的主觀風(fēng)險(xiǎn)感知往往會(huì)偏高，信息交流有助于降低消費(fèi)者主觀風(fēng)險(xiǎn)感知。在食品安全應(yīng)急管理中，未來仍需要逐步建立起以專家為主體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息源，降低消費(fèi)者對(duì)政府宣傳部門的不信任或選擇性信任。

3.2美國食品安全應(yīng)急管理機(jī)制

3.2.1食品安全檢驗(yàn)局應(yīng)急管理機(jī)制分析FDA把食品安全應(yīng)急管理分為準(zhǔn)備和預(yù)防、檢測、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)等4個(gè)階段。

(1)準(zhǔn)備和預(yù)防。為預(yù)防和應(yīng)對(duì)針對(duì)其管轄的肉類、禽類和加工蛋制品的蓄意攻擊，F(xiàn)SIS開展食品防衛(wèi)計(jì)劃調(diào)查，進(jìn)行脆弱性評(píng)估，并基于評(píng)估結(jié)果制定相應(yīng)策略來保護(hù)食品供給。同時(shí)，F(xiàn)SIS也主持一系列研究活動(dòng)，通過與其他部門協(xié)調(diào)合作來完成編寫指導(dǎo)材料和展開食品防衛(wèi)培訓(xùn)項(xiàng)目等工作。

(2)檢測。FSIS利用消費(fèi)者投訴監(jiān)控系統(tǒng)(CCMS)、FSIS突發(fā)事件管理系統(tǒng)(FIMS)和進(jìn)口警報(bào)追蹤系統(tǒng)(IATS)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，通過自有科研實(shí)驗(yàn)室自主監(jiān)測和檢測故意污染行為，并通過食品應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(FERN)和電子實(shí)驗(yàn)室交換網(wǎng)絡(luò)(eLEXNET)與其他FERN成員快速分享包括測試結(jié)果在內(nèi)的各種信息。此外，F(xiàn)SIS還通過一系列檢測活動(dòng)保證及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)潛在食品污染問題:①在海關(guān)和邊境保護(hù)進(jìn)口安全商業(yè)定位分析中心(CTAC)派駐代表，協(xié)助制定檢測策略和操作預(yù)案;②聘請(qǐng)22個(gè)進(jìn)口監(jiān)測聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)監(jiān)督進(jìn)口食品的食物防衛(wèi)工作，并協(xié)同海關(guān)與邊境保護(hù)局加強(qiáng)聯(lián)系，檢測地點(diǎn)涵蓋入境港口、邊境入口和環(huán)美國商業(yè)圈;③隨機(jī)檢測被確定為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象的危險(xiǎn)主體所生產(chǎn)的加工品;④開發(fā)可以快速識(shí)別、響應(yīng)和跟蹤重大食品安全突發(fā)事件的系統(tǒng)以及評(píng)估公共衛(wèi)生檢測數(shù)據(jù)的預(yù)測模型;⑤FSIS外駐人員對(duì)駐地食物防衛(wèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，識(shí)別可能存在的管理漏洞并對(duì)管理人員給出建議。

(3)應(yīng)急響應(yīng)。為了達(dá)到食品安全應(yīng)急管理的要求，F(xiàn)SIS在體制、機(jī)制和法制上不斷調(diào)整，其中包括:①制定、啟用和檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案，并保證每年至少更新一次。②與全國農(nóng)業(yè)部門協(xié)會(huì)(NASDA)、FDA和國土安全部(DHS)制定區(qū)域性應(yīng)急預(yù)案統(tǒng)一模板，確保聯(lián)邦政府和州政府之間的應(yīng)急響應(yīng)措施更為協(xié)調(diào);③與州和地方政府機(jī)構(gòu)以及行業(yè)組織聯(lián)合演習(xí)，確保各方主體在食品供應(yīng)出現(xiàn)故意摻假事件時(shí)做出協(xié)調(diào)一致的反應(yīng);④按照國家應(yīng)急預(yù)案模式制訂FSIS應(yīng)急行動(dòng)方案并提供應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)絡(luò)方式，組織相關(guān)人員參加全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)和突發(fā)事件指揮系統(tǒng)的培訓(xùn);⑤與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)共同制定《糧食和農(nóng)業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急辦法》，協(xié)助州和地方政府確保肉類、禽類和加工蛋制品的供給安全。

在食品安全事件應(yīng)急響應(yīng)中，F(xiàn)SIS有權(quán)隨時(shí)召集由高級(jí)別機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成的數(shù)據(jù)整合與食品保護(hù)辦公室(Office of Data Integration and Food Protection)和FSIS應(yīng)急管理委員會(huì)(EMC)，還可以通過FERN網(wǎng)絡(luò)訪問其他聯(lián)邦和州食品檢測實(shí)驗(yàn)室，處理任何可能超過其處理能力的事情，并能通過FIMS快速識(shí)別、響應(yīng)和跟蹤FSIS對(duì)涉及肉類、禽類和加工蛋制品的重大事故響應(yīng)以及其他影響FSIS監(jiān)管產(chǎn)品的大型緊急事件。

(4)恢復(fù)。FSIS制定的《處置和排除污染指南》對(duì)受污染產(chǎn)品妥善處理和生產(chǎn)設(shè)備凈化提出了具體衛(wèi)生要求，并給出了各級(jí)聯(lián)邦政府部門在糧食和農(nóng)業(yè)無害化處置的角色和職責(zé)。在恢復(fù)過程中，5500.4號(hào)指令對(duì)食品安全檢驗(yàn)局、食品和藥物管理局和環(huán)境保護(hù)署(EPA)共同組成的事后恢復(fù)工作提供指導(dǎo)，明確不同工作人員的角色和職責(zé)。FERN協(xié)助和協(xié)調(diào)事故分析，為恐怖襲擊造成的糧食供應(yīng)恢復(fù)提供實(shí)驗(yàn)室支持，促進(jìn)公眾的食品安全信心恢復(fù)。

圖3　 FDA協(xié)調(diào)應(yīng)急管理響應(yīng)與評(píng)價(jià)系統(tǒng)(CORE體系)

3.2.2食品藥品監(jiān)督管理局應(yīng)急管理機(jī)制分析由FDA主導(dǎo)成立的響應(yīng)與評(píng)估協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)(CORE)把食品安全疫情應(yīng)對(duì)工作分為3個(gè)階段:發(fā)現(xiàn)危機(jī)信號(hào)、采取應(yīng)急響應(yīng)措施和預(yù)防下次危機(jī)發(fā)生。目前已經(jīng)成立了1個(gè)信號(hào)與檢測小組、3個(gè)應(yīng)急響應(yīng)小組和1個(gè)危機(jī)事后小組。信號(hào)與檢測小組通過檢測食品安全危機(jī)早期信號(hào)預(yù)防食源性疾病擴(kuò)散，應(yīng)急響應(yīng)小組負(fù)責(zé)控制和阻止危機(jī)爆發(fā)，危機(jī)事后小組通過研究危機(jī)案例避免同類事件的再次發(fā)生。每個(gè)小組負(fù)責(zé)一個(gè)危機(jī)特定階段，核心專家組的工作范圍涵蓋所有小組活動(dòng)，并負(fù)責(zé)小組內(nèi)部以及與外部機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)。FDA監(jiān)管產(chǎn)品一旦出現(xiàn)安全危機(jī)，所有與此相關(guān)的信息都將迅速被傳遞至其中一個(gè)應(yīng)急響應(yīng)小組，并按照如圖3所示的機(jī)制開始有條不紊的運(yùn)行。一旦食品安全事件結(jié)束，應(yīng)急響應(yīng)小組將從合作對(duì)象那里得到反饋，應(yīng)急管理事后處置小組也將經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到CORE的調(diào)整與完善中，避免和應(yīng)對(duì)未來同類事件的發(fā)生。CORE系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)食品安全事件的過程中不斷演變，為應(yīng)對(duì)食源性危機(jī)提供了敏捷、靈活的設(shè)計(jì)。

4　經(jīng)驗(yàn)啟示

對(duì)比分析中美食品安全應(yīng)急管理體系，我國的應(yīng)急管理體系還存在很多繼續(xù)完善改進(jìn)的地方，主要包括以下幾個(gè)方面。

4.1提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性和時(shí)效性

定期更新的《應(yīng)急操作計(jì)劃》、《全國應(yīng)對(duì)框架》以及不斷更新的CORE系統(tǒng)等體現(xiàn)了美國食品安全應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)變。我國《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》自從2011年修訂之后再?zèng)]有更新過，許多內(nèi)容與實(shí)際情況不符，缺乏對(duì)不同組織機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)安排，在某種程度上失去了應(yīng)急預(yù)案的作用。另外，中央層面的應(yīng)急管理預(yù)案缺乏可操作性的詳細(xì)指導(dǎo)，導(dǎo)致地方政府敷衍了事，上千地方食品安全事故應(yīng)急預(yù)案良莠不齊，無法在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮作用。

4.2完善食品安全事故應(yīng)急管理法規(guī)體系

我國采取以專項(xiàng)預(yù)案為主的應(yīng)急管理體系，尚未建成統(tǒng)一的食品安全管理信息化平臺(tái)，也未形成食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理工作主要還停留在成立臨時(shí)小組的階段。未來需要把食品安全上升到國家安全的高度，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上逐步形成法規(guī)、預(yù)案、條例等構(gòu)成的食品安全事故應(yīng)急管理法規(guī)規(guī)章體系，增加應(yīng)急管理的可操作性和科學(xué)性，把應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為制度和程序，把食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方案與其他突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)相互銜接。

4.3加強(qiáng)食品安全應(yīng)急管理配套措施建設(shè)和應(yīng)急演練

我國食品安全應(yīng)急法律體系缺乏量化和具體的實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程中采取的措施應(yīng)該與突發(fā)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度相匹配，但是對(duì)事故的性質(zhì)、程度和范圍并沒有給出準(zhǔn)確定義。未來仍需要通過加強(qiáng)演練和對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)現(xiàn)有法規(guī)及其配套規(guī)定和實(shí)施細(xì)則進(jìn)行補(bǔ)充完善，強(qiáng)化管理配套措施在食品安全應(yīng)急管理中的作用。

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(責(zé)任編輯李婷婷)

Comparative Analysis on Food Safety Emergency Management System Between China and U.S.

REN Jian-chao，HAN Qing
(College of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100083，China)

Abstract:Comparative study was carried out on the food safety emergency management system between U.S.and China from the aspects of construction and improvement of the process of emergency management system，food safety emergency management agency setting，operational mechanism of emergency management system，respectively.Three suggestions were put forward to improve China's food safety emergency management system．

Keywords:food safety; emergency management system; comparative analysis

通訊作者:韓青(1972—)，女，博士，教授，研究方向:農(nóng)業(yè)市場與政策。

作者簡介:任建超(1988—)，男，在讀博士研究生，研究方向:農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、消費(fèi)經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目:北京市自然科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào): 9152012) ;中國農(nóng)業(yè)大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目;生豬產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系北京市創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究項(xiàng)目。