淺析食品安全監(jiān)管

靳望舒

摘 要：從古至今，食品安全一直是國家治理過程中無法避免的社會現(xiàn)象。本文通過對食品安全監(jiān)管的分析，并結(jié)合我國當前的新形勢，通過對相關(guān)學者對食品安全及食品安全監(jiān)管研究成果的整理，進一步提出食品安全監(jiān)管問題所具有的理論及實踐意義。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；民生

改革開放以來，我國的經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成就，但不可避免地帶來了一些問題，食品安全就是其中的一個嚴重問題。習近平總書記2013 年在中央農(nóng)村工作會議上指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗。我們黨在中國執(zhí)政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題。但要想真正實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的新局面，還有很多理論困境和現(xiàn)實問題需要破解”。

一、食品安全及食品安全監(jiān)管的定義探析

（一）關(guān)于食品安全的定義

早在1974年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在羅馬召開的世界糧食大會上的《消滅饑餓與營養(yǎng)不良世界宣言》與《世界糧食安全約定》兩份文件中同時提出“食品（糧食）安全最終目標是確保所有的人在任何時候能買得到，同時又能買得起其所需要的所有食品”，它的基本內(nèi)涵是保證全世界的人都有權(quán)利得到最起碼的營養(yǎng)。1983年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）前總干事薩烏馬對食品安全最終目標所下的定義為：“能夠使所有人在任何時候既可以買得到又可以買得起他們所需要的基本食品”。這一定義更加側(cè)重和關(guān)注社會底層群眾和弱勢群體的食品安全是否可以保障。

從上個世紀八十年代起，學者們對食品安全的研究的興趣大大增加，研究的重點也開始由國家角度轉(zhuǎn)向市場角度，由生產(chǎn)供應方面延伸至消費分配方面，與此同時對食品的質(zhì)量、衛(wèi)生與營養(yǎng)安全等方面的研究力度也不斷增長。國際食品政策研究所的Von Braun等就對食品安全的研究報告中曾提出，食品安全除了基本的獲取安全之外，其他方面比如健康、衛(wèi)生環(huán)境以及對社會弱勢群體照顧的能力等因素，也會對食品安全造成重大的影響。1984年，世界衛(wèi)生組織在《健康與發(fā)展，糧食安全的作用》文件中對食品安全下的定義是：“生產(chǎn)，加工，儲存，分銷和食品生產(chǎn)的過程，保證食品安全及可靠性，健康和適合人類食用的所有必要條件與措施”。在1996年，世界衛(wèi)生組織在《加強國家級食品安全計劃指南》中將食品安全定義為在食用時或者食用后不會對健康造成任何損失，即食品的生產(chǎn)和加工要依照食品本來的自然屬性來進行。

（二）關(guān)于食品安全監(jiān)管的定義

在食品領(lǐng)域中，監(jiān)管的早期是對食品市場的準入標準、食品生產(chǎn)的技術(shù)要求、食品的售價等方面進行的經(jīng)濟性監(jiān)督。后來才慢慢擴張到環(huán)境、金融、衛(wèi)生等領(lǐng)域。我國的食品安全監(jiān)管可以看作政府行政機關(guān)根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，實施行政行為，比如：行政許可、處罰、裁決等，對被監(jiān)管者造成強制影響的行為。

針對什么是食品安全監(jiān)管，聯(lián)合國相關(guān)組織曾指出：“由中央國家機關(guān)或地方政府部門依照法律法規(guī)的授權(quán)實施的強制性管理活動，其目的是為了保護消費者的合法權(quán)益，確保各個環(huán)節(jié)過程中食品能夠安全完整，并適合于人們?nèi)粘５氖秤茫瑫r，食品在進入流通領(lǐng)域之前，要按照法律規(guī)定被貼上明確的商標或標識?！庇袑W者將食品安全監(jiān)管定義為國家有關(guān)部門對食品是否安全而進行的監(jiān)督與管理，為的是使市場上的一切食品都處于安全狀態(tài)。國內(nèi)一些學者認為食品安全監(jiān)管分為廣義和狹義兩種，廣義的方面?zhèn)戎赜谑称钒踩O(jiān)管機關(guān)、公民、法人及其他組織，為確保人們?nèi)粘Ｉ顢z入食品的安全，維護廣大人民群眾的人身和財產(chǎn)利益，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的各種影響食品安全的行為，運用行政、技術(shù)、經(jīng)濟、媒體輿論等手段，進行相關(guān)的監(jiān)督和管理的活動；狹義的方面指國家食品安全監(jiān)管機關(guān)在生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)為履行監(jiān)督管理職能，依法對食品及其原材料進行監(jiān)管控制的行為。

二、食品安全監(jiān)管研究

食品安全監(jiān)管的主體包含政府行政機關(guān)、第三方監(jiān)管機構(gòu)、輿論媒體、消費者及食品加工企業(yè)自身等，但目前多集中在研究政府監(jiān)管和經(jīng)濟監(jiān)管方面上，對食品安全監(jiān)管的其余主體研究較少。國外學者Pines在1979年研究了政府在食品安全管理中所起到的作用。1989年國外學者Roberts、Van Ravensway在觀察分析了食品安全問題產(chǎn)生的原因后，得出政府規(guī)制對食品安全問題具有巨大的影響。學者Tom Pkin（2001）提出企業(yè)與政府一起承擔保證食品安全的公共目標，企業(yè)自身具有保證食品安全的基本任務，相對來說政府的角色就在于檢查和核實企業(yè)是否履行其基本職責。Barling和Lang（2003）提出政府制定及實施有關(guān)食品安全的政策，既能夠增加供應優(yōu)良食品的數(shù)量，也可以控制企業(yè)食品的質(zhì)量，否則將會造成政府失靈——比市場失靈更嚴重的局面，也會降低消費者的整體福利。學者Garciaetal（2007）認為食品安全監(jiān)管中政府監(jiān)管和企業(yè)監(jiān)管都存在各自分工、成本收益差太大的缺陷，這就需要政府和企業(yè)整合資源合并監(jiān)管的努力。

最近一段時間來，我國學者就食品安全監(jiān)管的問題做出了一批成果卓著的研究。周應恒、王二明（2013）提出食品安全問題的成因分為“無知”和“無良”，將其歸結(jié)為監(jiān)管缺位、監(jiān)管失范和監(jiān)管低效，我國要改善食品質(zhì)量安全形象，促進食品安全發(fā)展，推進我國食品安全監(jiān)管體制調(diào)整、優(yōu)化機制、完善保障體系，建立市場引導、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的多重監(jiān)管體系。有學者指出我國的“分段監(jiān)管為主、品牌監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體制是造成我國食品安全問題泛濫的原因，必須及時改變。文曉巍、劉妙玲（2012）經(jīng)過對2002-2011年1001個食品安全事件進行的實證分析研究后得出：預警系統(tǒng)的不健全、處罰力度的不到位是食品安全監(jiān)管的最大“軟肋”。對此提出要完善食品安全預警制度，提高食品經(jīng)營者的違法成本，加強對食品安全薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管，促進食品安全行業(yè)自律和相互監(jiān)督，推動多方監(jiān)管力量的合作。李薇輝（2013）認為政府提供公共產(chǎn)品——食品安全是通過監(jiān)管實現(xiàn)的，所以食品生產(chǎn)者總會通過各種方法拉攏政府官員，使政府能夠通過特定行為對自己作出帶有傾向的保護，而政府官員則從生產(chǎn)者那里可以獲得一些利益的回報，即腐敗現(xiàn)象會影響政府部門關(guān)于食品安全的監(jiān)管。

監(jiān)管的目的在于提高公共利益，道德作為非強制性的約束方式并不能解決食品安全問題，法律就成為政府監(jiān)管的表現(xiàn)形式。從上個世紀八十年代起，國內(nèi)外組織和學者通過研究食品安全方面的立法和綜合立法替代衛(wèi)生、質(zhì)量、營養(yǎng)等方面的立法。如1990年英國的《食品安全法》、2000年歐盟的《食品安全白皮書》、2003年日本的《食品安全基本法》以及2009年中國的《食品安全法》，2015年4月還通過了修訂版等，都反映了時代發(fā)展的要求。

目前，我國對食品安全監(jiān)管的研究文獻較多從法學、經(jīng)濟學、管理學、農(nóng)學等學科視角進行了較為深入的研究，還有的學者進行了跨學科研究。總的來說，相關(guān)研究成果很多，但是就食品安全監(jiān)管中的單項研究則相對較少，而直接對其進行專題研究的則更少，留有大部分空白。（作者單位：山西師范大學）

參考文獻：

[1] 瑪麗恩·內(nèi)斯特爾.食品安全——令人震驚的食品行業(yè)真相[M].北京：社會科學文獻出版社，2004：15..