美國2015年《特別301報告》評述

牛江波

摘 要：2015年4月30日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布了2015年《特別301報告》，報告對72個貿(mào)易伙伴的知識產(chǎn)權(quán)保護狀況進行了審議和評價。自《特別301報告》1989年首次出臺，中國每次都進入報告所列的“黑名單”，今年則仍被保留在知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)先觀察名單中。本文簡要介紹2015年《特別301報告》的發(fā)布情況，就《特別301報告》的主要內(nèi)容進行分析與評述，并重點對國家報告部分關(guān)于中國的審查評價進行剖析，進而提出應(yīng)對建議。

關(guān)鍵詞：特別301報告；知識產(chǎn)權(quán)；TPP

《特別301報告》起源于美國《1974年貿(mào)易法》的“特別301條款”。這一條款是1988年美國國會通過的《1988年綜合貿(mào)易競爭法》對于《1974年貿(mào)易法》“301條款”①的修改、補充。根據(jù)“特別301條款”，USTR以“國家貿(mào)易評估報告”為基礎(chǔ)，針對各個國家是否對知識產(chǎn)權(quán)提供了充分而有效的保護，以及是否對依賴知識產(chǎn)權(quán)保護的工業(yè)部門或商人提供公平平等的市場準入機會等情況進行審查，進而對未能有效保護的國家和地區(qū)進行認定、調(diào)查和采取報復(fù)措施。每年USTR向國會提交有關(guān)報告（即《特別301報告》），全面評價與美有貿(mào)易關(guān)系的國家的知識產(chǎn)權(quán)保護情況，視其程度分別列入“306條款監(jiān)管國”、“重點國”、“優(yōu)先觀察國”或“觀察國”等名單②，并在遞交報告之后根據(jù)“301條款”進行相關(guān)調(diào)查，以讓美國政府參照決定加以區(qū)別對待。根據(jù)2015《報告》，美國對72個貿(mào)易伙伴的知識產(chǎn)權(quán)保護狀況進行了審議和評價，將中國、印度、阿爾及利亞等13個國家定為優(yōu)先觀察國家。

一、2015年《特別301報告》的主要內(nèi)容及評述

2015《報告》的內(nèi)容主要包括兩個部分：第一部分肯定了世界知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)法的發(fā)展進步，分析了知識產(chǎn)權(quán)保護的國際發(fā)展趨勢與現(xiàn)存問題，并對美國政府加強知識產(chǎn)權(quán)保護與執(zhí)法的努力進行詳細介紹；第二部分則是針對特定貿(mào)易伙伴所存在的知識產(chǎn)權(quán)保護問題的具體國家報告。

（一）密切關(guān)注各國加強知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)法的新進展

報告指出，政府和利益相關(guān)者在法律、法規(guī)和其他措施的制定過程中，有預(yù)期的進行透明而有意義的合作，可以使得利益相關(guān)者遵守法律的變化，從而避免不利的后果，有效的加強知識產(chǎn)權(quán)的保護。同時，包括美國在內(nèi)的幾個國家通過完善政府機構(gòu)間的合作機制增強知識產(chǎn)權(quán)保護力度，美國鼓勵其他貿(mào)易伙伴考慮采取類似的知識產(chǎn)權(quán)合作的舉措。在巴拉圭和菲律賓，政府各機構(gòu)之間的有效合作，對加強知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法發(fā)揮了關(guān)鍵性的效能，得到利益相關(guān)者的一致認可和好評。相比之下，瓜地馬拉則由于缺乏政府機構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作，而嚴重阻礙了知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的有效性。

（二）持續(xù)重視商標假冒和版權(quán)盜版問題

2015《報告》指出，當今假冒和盜版呈現(xiàn)出幾大趨勢：1、對從事版權(quán)盜版和商標假冒經(jīng)營活動的企業(yè)的懲罰力度不足；2、盜版和假冒商品的在線銷售量與日俱增，執(zhí)法部門暫時無法有效應(yīng)對；3、快遞、郵政服務(wù)等郵寄方式的使用持續(xù)增加，對執(zhí)法人員有效執(zhí)法產(chǎn)生更大挑戰(zhàn)；4、船舶運輸影響打擊假冒產(chǎn)品執(zhí)法工作的順利進行；5、承載大量盜版作品的存儲設(shè)備，為用戶訪問網(wǎng)站的盜版內(nèi)容提供便利。

（三）積極號召各國加強商業(yè)秘密的保護

報告曾多次指出，商業(yè)秘密竊取與其他類型的經(jīng)濟間諜行為對美國企業(yè)造成重大損失，并威脅著美國經(jīng)濟安全，使其陷入危險之中。USTR在2015《報告》中愈發(fā)迫切地呼吁貿(mào)易伙伴有效地加強商業(yè)秘密的保護。2014年5月26日，歐洲理事會在歐洲議會和理事會指令草案中明確指出，“保護商業(yè)秘密，禁止非法獲取、使用和披露”，協(xié)調(diào)整個歐盟的商業(yè)秘密法的適用。美國倡議各貿(mào)易伙伴制定具體的措施，與歐盟共同努力防止商業(yè)秘密的盜竊和擅自使用，對商業(yè)秘密給予強有力的保護。

（四）努力推進市場準入，激勵藥品和醫(yī)療設(shè)備的創(chuàng)新

USTR多年來一直試圖降低貿(mào)易伙伴的市場準入門檻，以支持鼓勵國內(nèi)藥品和醫(yī)療設(shè)備的創(chuàng)新。2015《報告》中多處強調(diào)，貿(mào)易伙伴使用市場準入的知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易壁壘，歧視或不透明的限制貿(mào)易措施，嚴重阻礙藥品和醫(yī)療設(shè)備的市場流通，對美國產(chǎn)生了極大的影響。例如，進口藥品中不透明的關(guān)稅措施，最終會直接給醫(yī)療機構(gòu)和患者加重負擔。USTR表示對藥品實施專利保護可以激勵發(fā)明創(chuàng)造和新技術(shù)的進步，從而加速經(jīng)濟增長、推動國內(nèi)外投資、促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓，使人們得到更多更好的治療疾病的必需藥品。

二、2015《特別301報告》涉及中國的內(nèi)容

自《特別301報告》1989年首次出臺，就與中國結(jié)下了“不解之緣”，中國每次都要進入報告所列的“黑名單”，2015《報告》的“國家報告”部分，USTR依然將中國列在了“優(yōu)先觀察名單”的第一位。近年來，中國一直致力于知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)法的改革，USTR對中國一系列改革與加強知識產(chǎn)權(quán)保護的措施給予了充分肯定。同時，報告用較大篇幅闡述了中國在知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)法中存在各類問題，以及對美國產(chǎn)生的不利影響。報告指出，中國知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)法依然是美國貿(mào)易政策關(guān)注的重點。

（一）商業(yè)秘密保護力度不足

在步入知識經(jīng)濟時代的當今世界，商業(yè)秘密對國別經(jīng)濟增長的貢獻率，以及對商業(yè)競爭的影響力，尤其是其所固有的秘密性易于侵犯與難以管理的特性，相關(guān)的法律保護是中美兩國繼確立傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)制度之后的一大立法熱點。近年來，中國十分重視商業(yè)秘密的立法研究，更是為加強商業(yè)秘密的保護和執(zhí)法力度做出了較大的努力。中國在2013年中美商貿(mào)聯(lián)委會（JCCT）中承諾采取貫徹實施包括具體執(zhí)法行為、增強公眾意識、嚴格遵守商業(yè)秘密等在內(nèi)的法律規(guī)定，同時在2014年JCCT中做出對提交給政府的商業(yè)秘密進行泄露保護的承諾。但是，由于商業(yè)秘密的取得無需審批，國家很難通過主動地方式對商業(yè)秘密給予有效的保護，商業(yè)秘密保護的難題在世界各國也是普遍存在的。

（二）有效遏制盜版侵權(quán)行為，實現(xiàn)政府機構(gòu)的軟件正版化

報告指出，在網(wǎng)絡(luò)盜版問題上，中國的網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)問題在很大范圍上依然存在，同時2015年《報告》中還首次提到，未經(jīng)授權(quán)的電影院錄像作為網(wǎng)絡(luò)電影侵權(quán)的主要來源之一，在中國亦是一大嚴重問題。報告稱中國在2014年采取了一系列的執(zhí)法行動，如第十次“劍網(wǎng)”行動、查處快播等舉措，有力地打擊了網(wǎng)絡(luò)市場的盜版侵權(quán)行為，成效顯著，足見我國政府加強知識產(chǎn)權(quán)保護的決心，2015《報告》對此給予了充分的肯定。USTR認為我國廣電總局有關(guān)外國電視內(nèi)容審查的新法規(guī)威脅到了合法的商業(yè)行為，將會引發(fā)嚴重的市場準入難題，呼吁我國深入考慮如此嚴格的監(jiān)管審查存在的潛在影響，我國政府部門對此應(yīng)當深思。

（三）網(wǎng)絡(luò)市場商品假冒猖獗，執(zhí)法成效有待提高

中國的商品假冒問題一直較為突出，美國2014年惡名市場報告的實體名單中，中國被指是最大假貨實體市場。近幾年，中國政府加大執(zhí)法力度、采取積極措施，企業(yè)自身在知識產(chǎn)權(quán)保護方面也做出不斷的努力，使得網(wǎng)絡(luò)市場與實體市場不斷的整改和正規(guī)化，2015《報告》稱近幾年中國很多實體市場成為政府的執(zhí)法對象，權(quán)利人也正積極地參與到中國相關(guān)部門對實體市場的常規(guī)執(zhí)法行動中，美國歡迎中國做出的這些努力并建議將來能夠做出更多行動來解決報告中的突出問題。這一表述說明USTR看到了中國實體市場方面的一些積極變化，并對此表示認可。

三、對我國的啟示及建議

（一）堅定立場，加強國際交流和合作

首先，我國政府對于USTR發(fā)布的“特別301”報告應(yīng)給與足夠的重視。面對美國對中國知識產(chǎn)權(quán)保護提出的種種批評和擔憂，應(yīng)當在不違背國際義務(wù)的前提下立足我國發(fā)展國情，逐步提升我國知識產(chǎn)權(quán)保護水平。為了維護美國利益而提出的不切合我國現(xiàn)實的要求，我國應(yīng)加以辨識，與USTR積極磋商，在知識產(chǎn)權(quán)談判中堅定立場、據(jù)理力爭，維護我國利益。其次，我國應(yīng)該繼續(xù)加強和美國政府及相關(guān)部門、產(chǎn)業(yè)界交流和合作，如中美商貿(mào)聯(lián)委會、美中戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話（S&ED）和政府高層的來往活動，美國海關(guān)及調(diào)查機構(gòu)和中國海關(guān)、公安部的雙邊聯(lián)合執(zhí)法。

（二）推動立法，構(gòu)建完善知識產(chǎn)權(quán)法律體系

我國要重視知識產(chǎn)權(quán)制度在我國的本土化情況和適用成效，認識到我國的知識產(chǎn)權(quán)法律體系目前確實存在許多缺陷和不足，研究清楚產(chǎn)業(yè)背景和適用環(huán)境的條件下，逐步完善知識產(chǎn)權(quán)法律體系。隨著我國企業(yè)對知識產(chǎn)權(quán)的需求不斷增強，我國確實得積極與相關(guān)國際條約相銜接，根據(jù)我國的實際情況，借鑒其它國家的成功經(jīng)驗，加快研究步伐完善商業(yè)盜版入刑、反不正當競爭法、商業(yè)秘密法等知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律。

（三）強化執(zhí)法、完善司法，有效遏制侵權(quán)行為

雖然報告中關(guān)于侵權(quán)的數(shù)據(jù)和調(diào)查結(jié)果的真實性和客觀性值得商榷，但網(wǎng)絡(luò)盜版、假冒商品等現(xiàn)象確實在我國市場中大量存在，要清醒的認識到我國保護知識產(chǎn)權(quán)方面的不足，從以下幾個方面加以改善：第一，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的帶頭作用，協(xié)調(diào)各部門的執(zhí)法活動。借鑒“劍網(wǎng)”等專項行動的成功經(jīng)驗，建立健全知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和刑事司法的聯(lián)動保護機制，實行打擊與防范相結(jié)合、日常執(zhí)法與專項治理相結(jié)合、重點整治與營造環(huán)境相結(jié)合，建立專業(yè)、高效、聯(lián)動的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法隊伍，懲治和遏制知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為；第二，完善知識產(chǎn)權(quán)專門法院制度體系，在知識產(chǎn)權(quán)法院中推進“三審合一”審判模式改革，形成知識產(chǎn)權(quán)保護合力，解決行政、民事和刑事交叉案件中存在的問題，統(tǒng)一司法標準，探索符合知識產(chǎn)權(quán)審判特點和規(guī)律的專業(yè)化審判制度；第三，加強與美國執(zhí)法機關(guān)合作，開展中美海關(guān)打擊跨境侵權(quán)商品貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈條聯(lián)合執(zhí)法行動，有利于打擊跨境貿(mào)易侵權(quán)，積極為優(yōu)秀企業(yè)“走出去”創(chuàng)造條件，拓展正規(guī)產(chǎn)品銷售渠道，維護中國制造海外形象。③

（四）鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，促進自主知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)引進良性互動

我國在面對美國的批評和指責(zé)時，應(yīng)把握好為國內(nèi)企業(yè)發(fā)展拓寬空間和應(yīng)對國際壓力之間、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)引進之間的關(guān)系，促進自主知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)引進良性互動。首先，應(yīng)加強企業(yè)自主創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的最大問題是技術(shù)對外依存度過高，為從根本上解決這一現(xiàn)狀，我國企業(yè)在發(fā)展自我的同時，應(yīng)充分學(xué)習(xí)和利用引進技術(shù)，獲得對決定企業(yè)命運的核心技術(shù)的完全控制權(quán)，在市場競爭中獲得生存和發(fā)展。其次，政府應(yīng)調(diào)節(jié)市場而不干預(yù)市場，政府可以一方面創(chuàng)造更好的知識產(chǎn)權(quán)保護環(huán)境來吸引投資，一方面鼓勵技術(shù)的交流和合作，對中外企業(yè)同等對待，營造公平競爭的氛圍，這不僅符合政府宏觀管理的行政職能，也符合市場運行的規(guī)律，在競爭的環(huán)境下激勵企業(yè)不斷進步。（作者單位：云南大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① “301條款”是美國《1974年貿(mào)易法》第301條的俗稱，一般而言，“301條款”是美國貿(mào)易法中有關(guān)對外國立法或行政上違反協(xié)定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權(quán)條款。

② 根據(jù)特別301條款的規(guī)定，“306條款監(jiān)視國”是與美國達成在前協(xié)議，需要解決在先報告中提出的特定問題的國家。“重點國”是指實行最嚴重、最惡劣的政策，而對美國知識產(chǎn)權(quán)持有人或美國產(chǎn)品造成最不利影響的國家，這些國家會受到加速調(diào)查，并可能遭受美國的經(jīng)濟制裁。列入“優(yōu)先觀察國”的國家則是指未能為知識產(chǎn)權(quán)提供足夠程度的保護或予以落實，或是未給依賴知識產(chǎn)權(quán)保護的人提供充分市場準入的國家?！坝^察國”列出的國家、地區(qū)或經(jīng)濟實體需要和美國共同努力解決根本知識產(chǎn)權(quán)問題。

③ 2015年4月9日，國務(wù)院下發(fā)的《2015年全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作要點》。該要點明確指出負責(zé)推進各項要求的政府相關(guān)部門，并提出系統(tǒng)梳理打擊侵權(quán)假冒相關(guān)法律法規(guī)的要求，同時將在電子商務(wù)和跨境貿(mào)易領(lǐng)域打出重拳。