地方政府債務風險及控制研究

婁譯文

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地方政府債務風險及控制研究

婁譯文

摘要：近年來，隨著中國經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展，地方政府在公共服務和基礎設施建設方面不斷加大投入力度，擴大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務的方式來彌補資金的不足。地方債務規(guī)模不斷擴大，地方債務信息卻很難全面、準確統(tǒng)計，由此導致地方債務風險不斷加劇，債務規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務風險的擴大將會威脅到地方經(jīng)濟發(fā)展，因此如何控制地方債務風險成為了需要我們關注的課題，本文認為地方政府應通過加強債務信息透明度，建立完善債務償還制度等方式來控制地方債務風險，維持地方財政平衡，從而保證地方經(jīng)濟及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關鍵詞：地方債務；債務風險；償債能力

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，地方政府需要進行大量的市政項目建設，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財權，導致地方政府財權與事權不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發(fā)行地方債務來彌補進行交通運輸，基礎設施建設所帶來的財政赤字，保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機構的正常運轉。然而《中華人民共和國預算法》規(guī)定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡,不列赤字的原則，不得發(fā)行地方政府債務。因此地方政府只能通過中央地方轉貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債，由此產(chǎn)生的債務具有很強的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財政的風險。

一、地方債務及其風險

地方政府債務是指我國各級地方政府作為債務人，在財政收入不足以保證政府職能的履行時，以財政收入和政府資產(chǎn)作為擔保,向金融機構、其他企業(yè)及個人舉借的債務。

(一)地方債務主體

我國地方政府債務由地方政府融資平臺，地方政府部門和機構、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺債務余額為4.97萬億元，占地方政府債務總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務，這一規(guī)定限制了地方政府擴大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發(fā)行了大量地方債務，然而地方融資平臺數(shù)量和債務規(guī)模的增長，在推動我國基礎設施和公共事業(yè)建設，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的同時，也存在著諸多風險。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導致地方政府融資平臺存在較大的風險。地方債務并未納入地方政府預算管理，以至于很難控制其債務規(guī)模，這也將大大提升地方政府財政風險。

(二)地方債務來源

目前我國地方政府債務資金來源主要為金融機構貸款、上級財政轉貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個人的借款，其中大部分債務來自于金融機構的貸款。地方債務的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務風險與金融風險息息相關，當?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務，將會嚴重影響銀行的再融資能力,提高金融風險程度，限制銀行業(yè)的信貸擴張能力,同時對其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降,嚴重影響經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

(三)地方債務風險及其種類

地方政府債務風險是指地方政府對其承擔的債務無法按期還本付息以及相應產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對地方債務具有法律上的償還責任，可以將地方債分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務人在法律上承擔償還責任的債務。隱性債務，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔償還責任，而只是承擔道義責任的債務；從是否具有確定的償還責任上可以將地方債務分為直接債務和或有債務，直接債務是指政府在任何情況下都必須償還的債務。或有債務是指政府承擔擔保責任，當債務人不履行還款義務或無力償還時，由地方政府償還的債務，是在特定條件下才需要償還的債務。

參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務風險矩陣對地方債務風險進行劃分，可將我國地方政府債務分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務這四種債務。其中直接顯性債務包括：中央政府代理發(fā)行的地方政府債券，向國內金融組織與單位、個人的借款，地方財政部門舉借的外債，各種拖欠款(工程款、公務員和教師工資等)；直接隱性債務包括社會保障資金缺口，農(nóng)村社會保障缺口，公共投資項目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務；或有顯性債務包括:地方政府擔保的外國政府貸款，地方政府擔保的國內金融組織貸款等；或有隱性債務包括：地方金融機構的債務，地方國有企事業(yè)單位的欠款，下級政府的債務等。

二、地方債務風險的積累

(一)地方債務增長迅猛

2008美國金融危機席卷全球，為了防止經(jīng)濟下滑，緩解財政壓力，中央政府啟動了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔,因此地方政府不得不向金融機構進行融資，此后，地方債務規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計署審計結果顯示，2010年年底，全國地方性債務余額為10.72萬億元，其中地方政府負有償還責任的債務余額為6.71萬億元，占地方債務總額的62.6%，地方政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務總額的14.92%和24.26%。數(shù)據(jù)顯示,從2010年至2013年這三年中地方債務總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務總額增長的同時，地方債務占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出，地方政府負有償還責任的債務比重較大，與此同時，這兩年中政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務總額均約占40%，在債務人無法償還的特定條件下，或有將由擔保人或救助人來承擔償還責任，立即轉化成地方政府的直接債務。地方政府為了促進城市經(jīng)濟發(fā)展，為當?shù)氐墓岔椖炕虻胤狡髽I(yè)提供擔保，形成了大量的地方擔保性債務。2010年地方政府的或有債務總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達74%，導致地方政府或有債務的規(guī)模擴大，由此為地方政府帶來的債務風險也大幅增長。

(二)地方債務結構扭曲

地方債務在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎設施建設和交通水暖電等設施建設為主，債務規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務規(guī)模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補社會保險經(jīng)費缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運轉。其次，在基礎設施建設上的投資多以建設期限長，投資收益率小的基礎設施為主，其投資資金不能靠項目本身的收益來償還，而要靠地方財政經(jīng)費償還，由此為地方財政帶來了巨大的償債壓力，進一步提升了債務風險。

目前地方債務在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉貸和國內金融組織貸款?？h鄉(xiāng)級債務比重偏高，由于基層政府財力小，承擔的事務支出多，導致債務規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級政府在財政較在為困難的情況下，由于債務項目多、償債資金來源窄，償債能力低，導致債務到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負有償還責任的債務中，存在0.9萬億的逾期債務，占地方債務總額的6%，2018年以后到期的債務余額為6.2萬億元，占地方債務總額的40%，其中逾期債務主體以縣鄉(xiāng)級政府為主，近三年為債務償還高峰期，也是債務風險的高發(fā)期。對于逾期債務地方政府不得不通過債務展期，將當期應償還的債務延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財政風險的同時，也嚴重影響了地方政府的公信力。

(三)地方債務信息不透明

由于地方政府發(fā)行地方債務是屬于違規(guī)行為，常以地方政府融資平臺，企業(yè)事業(yè)單位的名義進行融資，舉債方式多樣，結構復雜，融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機制，總體債務信息無法完全統(tǒng)計。全面了解地方政府債務的現(xiàn)實狀況是防范和化解地方政府債務風險的首要條件，沒有真實、全面可靠的債務信息，就不能對地方政府的債務風險作出客觀真實的評價，及時采取有效防范風險和化解債務的措施。從目前情況看，地方政府債務規(guī)模大，政府舉借的擔保債務無法完全準確統(tǒng)計，即使是財政部門地方政府債務統(tǒng)計資料反映的也僅僅是債務數(shù)額的總額，對或有債務中各融資主體的負債額無法統(tǒng)計出精確數(shù)值。每年新增債務、逾期債務等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計出結果，政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務信息，難以確定地方債務規(guī)模，無法對地方債務風險進行準確的評估預測，難以對地方債務實施有效的監(jiān)測與管理，從而大大提升了地方債務風險，降低了政府財政穩(wěn)定性。

三、控制地方債務風險的對策

(一)根據(jù)政府財力適度舉債

各級政府部門是政府債務的承擔者，對政府債務的償還負有不可推卸的責任，政府債務規(guī)模和效益與各級財政狀況息息相關。因此，政府部門在追求地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的同時，也應合理控制地方債務規(guī)模。在進行項目建設時政府部門需要根據(jù)項目規(guī)模進行合理規(guī)劃，使其與地方經(jīng)濟發(fā)展與債務償還能力相適應。同時根據(jù)自身債務結構，各項債務的償還期限，如，本年到期債務，以及后幾年年到期債務的數(shù)量金額，以控制債務規(guī)模為主制定出合理的債務計劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，也應結合當?shù)刎斦芰驼畟鶆找?guī)模，制定出中、長期的債務規(guī)劃，合理舉借債務。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟水平高，稅源廣，財政收入多，償債能力強，地方債務風險相對較小，進行的公路橋梁等基礎設施建設屬于收益回收期較長的項目，因此可以根據(jù)項目收益情況和債務償還情況，適度擴大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于財政收入不足，還依然要提供義務教育、醫(yī)療服務、社會治安和基礎設施等公共物品及公共服務，履行事權所需要的財力與可用財力高度不對稱，因此，需要嚴格控制其債務規(guī)模，優(yōu)化債務結構，縮減債務存量，限制新增債務，制定科學合理的規(guī)劃，使該地區(qū)進行的項目建設與其自身經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入狀況相匹配，避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉債，而產(chǎn)生債務負擔過重的情況。

(二)完善地方債務償還機制

建立完善、可靠和健全的償債機制是規(guī)范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務的償還是地方政府債務管理的一項重要任務，地方政府應在舉借債務的同時制定出具體的債務償還計劃，計劃中應明確規(guī)定負債的償還責任，資金的使用范圍，債務的償還期限以及償債資金的來源。明確債務的償還責任，政府部門的直接借款由地方財政部門負責償還，地方債務在經(jīng)人大審批核準發(fā)行后，地方政府應在每年年初從預算中安排出相應的債務還本付息預算，用于償還當年應償還的當期債務；對于能夠產(chǎn)生效益的項目可以在項目建成后由自身收益償還債務；政府部門承擔擔保責任的債務，應由最終債務人負責償還。償債主體要嚴格執(zhí)行償債計劃，落實償債資金，及時足額償還債務本息。地方政府還應增加財政收入，提高償債能力，提高債務資金使用效率，避免由于資金浪費導致的債務無法按時償還。政府還需建立償債基金來防范債務風險，財政部門按債務余額的一定比例，將年度經(jīng)常性收支結余和債券投資項目收益列入償債基金，以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項目債務以及下一級政府暫時無力償還的到期債務。

(三)建立與完善債務信息披露機制

提高債務透明度可有效防范地方債務風險，因此地方政府應通過建立地方債務信息披露制度來提高地方債務信息透明度。目前我國地方財政部門對外公布的地方債務信息通常缺乏準確性和全面性，不利于地方債務管理者認清地方債務情況，對債務風險進行有效管控，無法為地方財政編制預算提供準確科學的依據(jù)。為保證地方債務信息的公開性與透明性，政府應定期公開地方債務相關信息，以便公眾準確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財力，債務資金使用狀況，債務結構等債務信息定期公布：地方政府可支配財力是指地方政府在一定時期內所能自由支配使用的財政資金,對地方政府的可支配財力進行準確地披露,有利于對債務償還能力進行準確評估,有效地監(jiān)控地方政府債務風險。對債務資金使用狀況的披露，有利于強化投資者及監(jiān)管部門對資金使用情況的監(jiān)督有利于減少不必要的項目支出，有利于提高債務資金的使用效率；通過對債務規(guī)模與結構的披露，公眾可以對當年需要償還的債務余額和未來各年度需要償還債務數(shù)量充分了解，投資者可以對未來的債務風險進行全面的分析評估，進而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務預算，從政府財務狀況、資產(chǎn)負債情況等方面，公開記錄和反映政府債務的規(guī)模和結構等情況，使地方政府債務向著規(guī)范化方向發(fā)展，加強對地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務風險。(作者單位：吉林財經(jīng)大學)

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