論我國政府采購公共政策制度之完善

谷　陽

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論我國政府采購公共政策制度之完善

谷陽

政府采購的公共政策，是指政府利用政府采購的資源優(yōu)勢，在滿足采購基本要求的前提下實現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)與社會宏觀調(diào)控目標(biāo)。我國《政府采購法》在第一條和第九條中初步確立了以維護(hù)國家利益和社會公共利益為核心的四項公共政策，即環(huán)境保護(hù)、扶植不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和國貨優(yōu)先，初步建立了政府采購公共政策體系。但現(xiàn)行政府采購在實踐的過程中也遇到了諸多現(xiàn)代挑戰(zhàn)，公共政策功能定位過低，操作性不強(qiáng)的問題逐漸顯現(xiàn)出來。

一、 政府采購公共政策之挑戰(zhàn)

(一)指導(dǎo)思想變化之挑戰(zhàn)

在2003年，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，將其作為新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)思想。科學(xué)發(fā)展觀指出，發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要義。但是按照普通的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處于技術(shù)劣勢的包括中國在內(nèi)的后發(fā)展國家就會成為依附型的國家，只有樹立趕超的戰(zhàn)略理念才有可能打破既有的比較優(yōu)勢，從而實現(xiàn)趕超。但必須看到，完全依靠市場是不夠的，因為完全的市場機(jī)制是支持在經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面既有優(yōu)勢地位者的。要想實現(xiàn)趕超，就要不斷提升我國的自主創(chuàng)新能力，大力發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。發(fā)展自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，資金投入巨大，風(fēng)險極高，而這又是追求利益最大化的普通商業(yè)市場無法解決的社會經(jīng)濟(jì)問題，光靠個人，靠市場是不能滿足發(fā)展需求的，也是難以做大做強(qiáng)的。此時，只有能夠集中力量辦大事的政府的介入才能實現(xiàn)自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的繁榮，進(jìn)而實現(xiàn)民族的偉大復(fù)興。

所謂政府的介入當(dāng)然不是無視市場規(guī)律的大包大攬，而是轉(zhuǎn)變政府職能，在尊重市場規(guī)律的前提下，充分發(fā)揮政府的發(fā)展職能，通過政策引導(dǎo)、財政投入等方式進(jìn)行宏觀調(diào)控。實現(xiàn)發(fā)展職能，在政府采購方面就是要要建立起發(fā)展型政府采購制度。發(fā)展型政府采購要求我們在政府采購定位上貫徹后發(fā)展國家的趕超戰(zhàn)略，將政府采購切實轉(zhuǎn)變成為促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力量。要凸顯發(fā)展型政府采購的宏觀調(diào)控功能就必須充分運用政府采購中的公共政策功能，通過公共政策提供優(yōu)惠政策，加大對自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的采購從而大力扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。然而現(xiàn)實公共政策地位不高，制度不完善，且政府采購公共政策中缺乏對自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的法律支持。因此，以現(xiàn)有制度難以完成宏觀調(diào)控的歷史使命。而這一在指導(dǎo)思想下產(chǎn)生的現(xiàn)實需要無疑對現(xiàn)行政府采購公共政策制度提出挑戰(zhàn)。

(二) 國際發(fā)展趨勢之挑戰(zhàn)

從政府采購法的歷史來看，發(fā)達(dá)資本主義國家在最初是將其作為規(guī)范預(yù)算的財政政策而確立的，但隨著政府采購制度的不斷發(fā)展，西方等發(fā)達(dá)國家的政策采購制度呈現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢，即其性質(zhì)由財政預(yù)算法向宏觀調(diào)控法性質(zhì)轉(zhuǎn)變的趨勢明顯。

以上個世紀(jì)三十年代西方經(jīng)濟(jì)衰退為契機(jī)，各國政府都通過實施擴(kuò)張性財政政策以擴(kuò)大內(nèi)需，政府采購政策也與之相對應(yīng)地確定為擴(kuò)大政府采購規(guī)模和領(lǐng)域，自此，政府采購的公共政策職能逐漸顯現(xiàn)，政府采購職能由單純的財政預(yù)算功能拓展到了社會經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域。到上個世紀(jì)六十年代，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)十分重視運用政府采購政策來促進(jìn)本國工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國行政會議曾指出：“政府采購是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會的基本手段，它是政府解決貧困、種族歧視、資源浪費、環(huán)境破壞、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等一系列社會問題的重要方法?！庇纱丝梢?，政府采購法制的性質(zhì)也隨之發(fā)生了根本變化，宏觀調(diào)控性質(zhì)不斷凸顯。

在2011年聯(lián)合國修訂通過的新《公共采購示范法》中修訂增加了政府采購的公共政策職能，即政府采購不能僅僅考慮技術(shù)優(yōu)勢，還要考慮各國經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會政策。這標(biāo)志著公共政策在全世界政府采購領(lǐng)域中的地位進(jìn)一步確立，而示范法的這一重大調(diào)整，相信也將影響到我國政府采購的立法。雖然示范法本身并不具有法律約束力，但由于聯(lián)合國是由主權(quán)國家組成的國際組織，我國政府正式派團(tuán)參加了修訂文本的起草和審議工作并支持通過，所以有義務(wù)評估國內(nèi)的相關(guān)立法，并在修訂本國立法時予以貫徹執(zhí)行。所以有理由相信公共政策將在政府采購法中扮演越來越重要的角色。我國現(xiàn)行的《政府采購法》深受以資金使用效率為核心的1990年《示范法》的影響，現(xiàn)在理論基礎(chǔ)進(jìn)行了較大的修訂，無疑又是一個不容忽視的挑戰(zhàn)。

二、政府采購公共政策之檢討

從總體上說，現(xiàn)行政府采購公共政策制度的不足主要體現(xiàn)在對公共政策功能定位過低。公共政策功能僅居于次要地位，該問題進(jìn)而引申出公共政策缺乏可操作性、涉及面過窄兩大問題。從政府采購法本位出發(fā)，可進(jìn)一步具體分析其不足及表現(xiàn)。

(一)公共政策功能地位被低估

現(xiàn)行的政府采購法并沒有將公共政策提到一個足夠重要的位置，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從中央到地方，政府采購已經(jīng)逐漸成為了政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，因此，與其緊密相關(guān)的公共政策功能在政府采購的實際運行中卻慢慢地展現(xiàn)出越來越重要的功能地位。雖然作為政府采購法制基本法的《政府采購法》因未將公共政策作為主要功能而缺乏具體規(guī)定，但作為政府采購職能的具體執(zhí)行者，財政部、發(fā)改委等部門出臺了一系列部門規(guī)章制度加以規(guī)制，各地方政府也對公共政策作出了相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定。在深度上，中央制訂了《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》、《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品管理辦法》、《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》、《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》、《政府采購本國產(chǎn)品管理辦法(征求意見稿)》，地方上也多出臺了相應(yīng)細(xì)化規(guī)定，如《上海市政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等。在廣度上，政策采購公共政策在實際執(zhí)行中也不再局限于政府采購法中的四項基本規(guī)定，政策的內(nèi)容拓展到了自主創(chuàng)新等領(lǐng)域，例如《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》規(guī)定“采用最低評標(biāo)價法評標(biāo)的項目，對自主創(chuàng)新產(chǎn)品可以再評審時對其投標(biāo)價格給予百分之五到百分之十幅度不等的價格扣除”。地方上則有《安徽省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》等。從中可以看出，公共政策功能地位在理論定位和實際定位間的矛盾已經(jīng)越來越大，過低的地位造成了立法上的疏忽和法律實施過程中指導(dǎo)思想的混亂。

(二)縱向上存在的問題主要是公共政策規(guī)定操作性欠佳

1、《政府采購法實施條例》雖然已經(jīng)出臺，但公共政策的功能地位并沒有得到提高。此外，由于法律位階不高，并沒有完全改變政府采購各部門各自為政事實，法律體系中的矛盾仍然存在。單獨立法的行政主導(dǎo)立法模式?jīng)]有得到根本改變，難免使立法工作成為行政利益集團(tuán)閉門造成的利益再分配過程。[1]在這種利益再分配的過程中，不同的行政部門受制度化利益驅(qū)動，往往忽視法律對部門職能的劃分，經(jīng)常通過立法來爭奪管理、監(jiān)督等職權(quán)，直接導(dǎo)致了法制不統(tǒng)一、不和諧的局面。

2、購買國貨制度中的問題。首先，對于“本國貨物、工程和服務(wù)”采用指引性界定，依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但國務(wù)院至今未對其含義進(jìn)行界定，從而造成無法援引、執(zhí)法不變的問題。其次，未與《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行有效銜接，《招標(biāo)投標(biāo)法》先于《政府采購法》出臺，也是政府采購法制的基礎(chǔ)性法律。其中對于招投標(biāo)程序進(jìn)行了規(guī)定，但是未對采購進(jìn)口貨物提出限制要求，使購買國貨原則在國家投資的建設(shè)項目領(lǐng)域得到實施。我國購買國貨原則意在保護(hù)和鼓勵國內(nèi)民族工業(yè)的發(fā)展，但由于相關(guān)法規(guī)的不健全，我國政府采購市場事實上已經(jīng)對國外供應(yīng)商開放。

3、綠色采購制度中的問題，雖然在《政府采購法》中對環(huán)境保護(hù)做出了原則性規(guī)定后，國務(wù)院財政部和環(huán)?？偩致?lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施意見》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》，但相關(guān)規(guī)定仍然過于原則，沒有統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，操作性不強(qiáng)。

4、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展制度中的問題。雖然我國2002年就頒布了《政府采購法》和《中小企業(yè)促進(jìn)法》，但直到2009年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》的出臺，才正式確立了我國政府采購法促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展基本框架。但是這些規(guī)定仍較為宏觀，缺乏可操作性。此外一些規(guī)定也不盡合理，例如政府評標(biāo)流程和機(jī)制對于中小企業(yè)過于繁瑣苛刻，不利于中小企業(yè)真正參與到政府采購活動中來。

(三)在橫向上主要體現(xiàn)在政府采購公共政策所涉范圍過窄。

橫向上的不足主要體現(xiàn)在扶持自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)制度。自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展直接關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興，而自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須依靠國家力量，而政府采購則順理成章地應(yīng)成為國家扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的重要手段。然而2003年《政府采購法》未將扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)作為重要的公共政策列為其中，這是與我國發(fā)展趨勢不符的。雖然2007年我國出臺了一系列政府采購方面的支持政策，但其規(guī)定遠(yuǎn)不足以支撐自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，由于加入GPA協(xié)定的考慮，2011年我國宣布停止執(zhí)行《財政部關(guān)于印發(fā)<自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法>的通知》、《財政部關(guān)于印發(fā)<自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法>的通知》、《財政部關(guān)于印發(fā)<自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法>的通知》三份文件，這使扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度進(jìn)一步弱化。

二、政府采購公共政策之完善

(一)提高公共政策的功能地位

隨著科學(xué)發(fā)展觀、建立服務(wù)型政府等一系列指導(dǎo)思想的提出，片面強(qiáng)調(diào)財政性資金使用效益的功能定位已經(jīng)不再符合時代發(fā)展的要求。提高公共政策地位是完善整個政府采購公共政策的最根本性舉措。由于作為基本法的《政府采購法》已經(jīng)確立了提高財政性資金使用效率是首要功能，由于法律位階的問題，提高公共政策的功能定位就不能通過制訂實施條例或者法律解釋等補(bǔ)正性方式予以實現(xiàn)。要想提高公共政策的功能地位，就必須修改《政府采購法》，通過設(shè)立專門條款的方式明確政府采購公共政策的首要功能地位。

(二) 橫向：拓寬公共政策范圍，規(guī)制新的公共政策

近年來，政府采購的擴(kuò)面增量一直是政府采購的重要工作要點之一。2015年政府采購的工作要點中明確將“全面深入研究政府采購政策體系建設(shè)方案。研究完善支持創(chuàng)新的政府采購政策。健全綠色采購政策，繼續(xù)擴(kuò)大政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品范圍。會同有關(guān)部門制訂發(fā)布政府采購向中小企業(yè)預(yù)留份額項目指導(dǎo)目錄，完善政府采購信用擔(dān)保相關(guān)政策。研究落實政府采購支持云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、信息安全、殘疾人、少數(shù)民族地區(qū)等有關(guān)政策措施。”作為擴(kuò)面增量工作的重要目標(biāo)。[2]要轉(zhuǎn)變政府職能，拓寬公共政策的范圍應(yīng)是題中之義。

筆者認(rèn)為，最亟待明確納入公共政策范圍的是扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。雖然扶植創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策可以散見于各部門各地方規(guī)章，但由于其未明確列入作為政府采購基本法的政府采購法中，沒有高位階的法律作為制度支撐，因此難以成為與其他四大公共政策相提并論的第五大公共政策。此外，中國財政部于2011年6月28日便宣布將不再執(zhí)行政府采購照顧自主創(chuàng)新的有關(guān)規(guī)定，這將進(jìn)一步弱化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)在公共政策中的地位。然而，正如筆者在前文中所分析的，無論是從自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)對我國可持續(xù)發(fā)展的重要意義還是從自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展特點考慮，國家都應(yīng)該通過政府采購對自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大力支持。即使是考慮到加入GPA協(xié)定的因素，鑒于許多GPA成員國也仍有自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的相關(guān)規(guī)定，我國也可通過借鑒他國經(jīng)驗成功規(guī)避GPA協(xié)定對于扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策的約束。例如，我國充分運用GPA協(xié)定第五條關(guān)于發(fā)展中國家特殊和差別待遇規(guī)定，將自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)與GPA協(xié)定中的“為促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的建立或發(fā)展的其他經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展”相結(jié)合，或者借鑒日本“第三機(jī)構(gòu)”集中采購的方法，合理規(guī)避GPA協(xié)議非歧視性原則?？傊?，將扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)明確納入到政府采購法中來，并進(jìn)一步規(guī)制是滿足現(xiàn)實需要，順應(yīng)時代發(fā)展之舉。

除了扶植自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)也越來越受到國家的重視。在2013年積極構(gòu)建政府采購政策功能體系中，“加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，做好正版軟件政府采購工作?！泵鞔_列入其中。對于知識產(chǎn)權(quán)的重視與我國鼓勵自主創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展方式都有著密切聯(lián)系。將其明確納入到政府采購政策功能體現(xiàn)中可以說是政府采購公共政策的一項新發(fā)展?？梢钥吹?，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，在服務(wù)性功能不斷增強(qiáng)的前提下，政府采購的性質(zhì)將進(jìn)一步向宏觀調(diào)控法發(fā)展，因此，進(jìn)一步拓展政府采購公共政策的范圍是不斷增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的必然要求和正確選擇。

(三)縱向：細(xì)化公共政策，增強(qiáng)可操作性

細(xì)化國貨優(yōu)先原則。首先應(yīng)完善國貨標(biāo)準(zhǔn)的界定，總結(jié)世界各國的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要有價值比例標(biāo)準(zhǔn)、純原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、注冊或國際標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，其中美國的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更為合理。美國《購買美國產(chǎn)品法》中界定“美國產(chǎn)品”為“最終產(chǎn)品中美國零部件含量不少于50%的產(chǎn)品”。我國在制定購買國貨原則時主要目的是保護(hù)民族工業(yè)、促進(jìn)其發(fā)展，因此，從其目的考慮，美國認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加有利于目的的實現(xiàn)，值得參考。其次，應(yīng)該通過修訂法律使《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》有效銜接，從而彌補(bǔ)該原則在工程項目中的漏洞。

最后，應(yīng)盡快出臺國貨優(yōu)先原則的配套措施，增強(qiáng)可操作性。國外多國都通過出臺法律法規(guī)明確規(guī)定了國貨優(yōu)先的具體規(guī)則，例如韓國政府通過限制對政府采購國際標(biāo)準(zhǔn)額度，日本通過明辨國外供應(yīng)商的限制領(lǐng)域來實現(xiàn)國貨優(yōu)先原則，值得我國借鑒。

構(gòu)建更完整的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展制度。首先，完善中小企業(yè)認(rèn)證制度，在考慮企業(yè)數(shù)量和規(guī)模的同時，還應(yīng)該充分考慮特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，對相對成熟產(chǎn)業(yè)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)，對于新興、關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展行業(yè)對于其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以放寬，確立更加靈活且具有針對性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。[3]其次，可以考慮通過建立中小企業(yè)預(yù)留制度促進(jìn)中小企業(yè)進(jìn)入政府采購領(lǐng)域，即根據(jù)針對不同類型的采購合同、政策目標(biāo)，給予中小企業(yè)分配份額。最后，進(jìn)一步細(xì)化《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行發(fā)展暫行辦法》中關(guān)于“中小企業(yè)”信息披露制度。只有實現(xiàn)信息對等，才能充分地保證中小企業(yè)公平地參與到政府采購活動中來。

細(xì)化綠色采購原則。一方面應(yīng)該制定一套完整統(tǒng)一的綠色采購認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)行綠色采購原則提供鑒別依據(jù)。另一方面應(yīng)盡快出臺綠色采購的實施細(xì)則，提升綠色采購原則的可操作性。此外，完善了綠色采購信息披露機(jī)制，及時讓企業(yè)了解綠色產(chǎn)品的相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是完善綠色采購的題中之義。

增強(qiáng)公共政策四項原則的可操作性，還應(yīng)進(jìn)一步明確政府采購各職能部門在貫徹公共政策中的具體職責(zé)和權(quán)限范圍，從而確保各部門的分工合作。同時，應(yīng)該明確政府采購雙方當(dāng)時人在公共政策制度下的權(quán)利與義務(wù)，并以嚴(yán)格的法律責(zé)任將雙方當(dāng)事人都有效地規(guī)制在公共政策的原則框架之中。此外設(shè)立專門的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對四項公共政策的執(zhí)行進(jìn)行獨立地監(jiān)督，可以進(jìn)一步確保公共政策在政府采購的過程中得到有效實施。(作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院)

參考文獻(xiàn)：

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