事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究綜述

李亞玲　陳運(yùn)雄

[摘 要]本文通過對(duì)近年來國內(nèi)外具有代表性的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究文獻(xiàn)的梳理和總結(jié)，以事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)為對(duì)象，研究了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)概念、發(fā)達(dá)國家公立機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)以及我國公立高校、醫(yī)院、文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的現(xiàn)狀與問題，以期推動(dòng)我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；法人；治理結(jié)構(gòu)；綜述

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.057

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）08-00-02

1 事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)概念

1.1 事業(yè)單位概念的界定

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：事業(yè)單位是指以社會(huì)公益為目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》提出，以現(xiàn)有事業(yè)單位承擔(dān)的職能和社會(huì)功能為依據(jù)，將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的行政類、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的生產(chǎn)經(jīng)營類和從事公益服務(wù)的公益類。其中行政類事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，經(jīng)營類事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，公益類事業(yè)單位則繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。

1.2 事業(yè)單位法人概念的界定

《中華人民共和國民法通則》規(guī)定：法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)法人4類，其中本文所說的事業(yè)單位法人則是指具備法人特征的事業(yè)單位。在我國120萬個(gè)事業(yè)單位中，只有95.2萬個(gè)具有獨(dú)立核算的權(quán)力，部分事業(yè)單位不是能夠獨(dú)立行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù)的法人實(shí)體，如大多數(shù)中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“七站八所” （是指縣、市、區(qū)及上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)）等，對(duì)于這類不具備法人資格的事業(yè)單位則不應(yīng)該進(jìn)行法人登記也不適宜建立法人治理結(jié)構(gòu)。因此，本文所探討的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)不是針對(duì)所有的事業(yè)單位，而是具備法人資格的事業(yè)單位。

1.3 事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)概念的界定

黃文平 等認(rèn)為，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是規(guī)范事業(yè)單位組織架構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)行的制度安排，通過上聯(lián)管理體制，下接運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變。張文會(huì) 等提出，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)部和外部?jī)刹糠?，?nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)是制約和平衡內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，外部法人治理結(jié)構(gòu)是公益性事業(yè)單位協(xié)調(diào)其與政府和社會(huì)的權(quán)力配置關(guān)系。李雅莉 等提出，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是關(guān)于事業(yè)單位決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)關(guān)系的制度安排，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)利之間存在清晰的界限，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，形成科學(xué)有效的決策、激勵(lì)機(jī)制。

2 西方發(fā)達(dá)國家法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究

在西方發(fā)達(dá)國家，公立機(jī)構(gòu)通常是指由國家出資舉辦的，為公眾提供教育、衛(wèi)生、文化、體育等公益服務(wù)的社會(huì)組織。公立機(jī)構(gòu)與我國事業(yè)單位在概念和屬性上十分相似。因此，通過研究發(fā)達(dá)國家公立機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于當(dāng)前我國建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 公立高校法人治理結(jié)構(gòu)

薄建國 等介紹了美國高校外部法人結(jié)構(gòu)是由國家監(jiān)督、政府間接管理、教育中介組織緩沖政府與學(xué)校關(guān)系的結(jié)構(gòu)；內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)是獨(dú)特的法人—董事會(huì)制度結(jié)構(gòu)與自治模式，由校外非教育行業(yè)人士管理大學(xué)；通過董事會(huì)、行政委員會(huì)與學(xué)術(shù)評(píng)論會(huì)分權(quán)制衡保障學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治。郎益夫 等研究提出德國大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為校務(wù)會(huì)議，校評(píng)議會(huì)是校務(wù)會(huì)議下的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)主持大學(xué)的決策與執(zhí)法工作。趙媛媛 等研究提出，日本國立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)包括：由評(píng)議會(huì)和教授會(huì)等合議制機(jī)構(gòu)組成的政策決定機(jī)構(gòu)；由校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)和各學(xué)部部長(zhǎng)組成的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)；獨(dú)立于政府和大學(xué)的第三方機(jī)構(gòu)——“大學(xué)評(píng)價(jià)和學(xué)位授予機(jī)構(gòu)”。

2.2 公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)

鄭學(xué)倩 等介紹了美國傳統(tǒng)公立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)；管理人員擔(dān)任首席執(zhí)行官，不進(jìn)入董事會(huì)；醫(yī)務(wù)人員實(shí)行獨(dú)立、自治，不受行政命令約束，僅在醫(yī)療質(zhì)量上對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。左希洋 等研究提出，日本國立醫(yī)院屬于自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人，政府不直接干預(yù)醫(yī)院的管理，只依法行使剩余價(jià)值的索取權(quán)和管理人員的選舉權(quán)；國立醫(yī)院通過運(yùn)營評(píng)價(jià)、預(yù)算控制和目標(biāo)管理等方式進(jìn)行監(jiān)管。王發(fā)省 等提出，德國公立醫(yī)院的治理結(jié)構(gòu)是政府領(lǐng)導(dǎo)成立董事會(huì)，董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營管理班子；實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)制。

2.3 公立文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)

尹峰 等研究提出，美國圖書館實(shí)行分權(quán)分散自主管理，其中國會(huì)圖書館歸國會(huì)管理，其他公共圖書館歸所在地政府管理。1956年，美國國會(huì)頒布的《圖書館服務(wù)法》，用法律的方式規(guī)定理事會(huì)是管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂發(fā)展規(guī)劃、審議重大事項(xiàng)、監(jiān)督圖書館。楊秀丹、孫廣芝 等研究指出，在中央層面，英國政府設(shè)立文化、傳媒和體育部，制定文化機(jī)構(gòu)的發(fā)展政策，監(jiān)督文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。在地方層面，設(shè)立公共文化管理機(jī)構(gòu)、博物館、檔案館和圖書館委員會(huì)，對(duì)各類文化機(jī)構(gòu)提供咨詢、評(píng)估和撥款。在英國公立圖書館內(nèi)部，圖書館理事會(huì)是管理機(jī)構(gòu)，一般由不同領(lǐng)域的有突出貢獻(xiàn)的人士代表組成。

受各國的歷史、文化和政治等因素影響，各國公立機(jī)構(gòu)在法人治理結(jié)構(gòu)上存在較大的差別。現(xiàn)有研究文獻(xiàn)側(cè)重于介紹個(gè)別國家和地區(qū)公立機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)，沒有對(duì)公立機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)的、全面的歷史研究，同時(shí)，對(duì)國外公立機(jī)構(gòu)法人治理機(jī)制的研究少之又少。

3 國內(nèi)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究

近年來，在中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的統(tǒng)一指導(dǎo)下，我國深圳、浙江、上海等國家級(jí)試點(diǎn)地區(qū)開始積極探索建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。由于建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)及國內(nèi)學(xué)者的研究多集中在高校、醫(yī)院、圖書館，因此，本文研究的重點(diǎn)也將主要聚焦于醫(yī)院、圖書館、高校等事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)上。

3.1 公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)

在公立醫(yī)院領(lǐng)域，楊建莊、段海燕 等研究介紹了河南科技大學(xué)第二附屬醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)包括理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。其中理事會(huì)成員為17人，其中內(nèi)部理事8人，外部理事9人；監(jiān)事會(huì)成員5人，全部來自于內(nèi)部。江捍平 等研究了深圳市公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的3種治理模式：①北大深圳醫(yī)院的院務(wù)委員會(huì)模式，醫(yī)院由醫(yī)學(xué)中心管理，醫(yī)學(xué)中心通過院務(wù)委員會(huì)行使決策權(quán)，醫(yī)院實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)班子行使運(yùn)營事權(quán)；②南山區(qū)人民醫(yī)院理事會(huì)模式，理事會(huì)由區(qū)政府授權(quán)并受區(qū)政府監(jiān)督，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)醫(yī)院日常事務(wù)；③龍崗區(qū)的醫(yī)院管理中心模式，醫(yī)院管理中心統(tǒng)籌公立醫(yī)院發(fā)展事務(wù)，并受區(qū)政府監(jiān)督。

公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在著以下問題：一是公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)權(quán)單一、政府管理職能模糊，管辦不分；二是法人治理結(jié)構(gòu)不完善，監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制不到位；三是公立醫(yī)院經(jīng)營管理目標(biāo)模糊不清，政府目標(biāo)是滿足公眾的醫(yī)療需求，而醫(yī)院管理者的目標(biāo)是醫(yī)院的發(fā)展壯大，搶占醫(yī)院醫(yī)療市場(chǎng)；四是公立醫(yī)院公益性缺失，部分公立醫(yī)院過度追求市場(chǎng)化效益，弱化了公立醫(yī)院的公益性。

3.2 文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

在公共圖書館領(lǐng)域，周建華 等介紹了深圳公共圖書館和廣州圖書館，深圳圖書館理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，廣州圖書館理事會(huì)是決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。肖容梅 等介紹了無錫市圖書館、成都市成華區(qū)圖書館和浙江金華嚴(yán)濟(jì)慈圖書館。其中，無錫市圖書館理事會(huì)是咨詢機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位法定代表人不能進(jìn)入理事會(huì)；成都市成華區(qū)圖書館設(shè)有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)；嚴(yán)濟(jì)慈圖書館決策層是股東組成的圖書館管委會(huì)。

文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問題：一是政府與理事會(huì)的關(guān)系未理清，圖書館自主權(quán)無法落實(shí)；二是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)缺乏相應(yīng)的政策和法律支持，使法人治理結(jié)構(gòu)建立容易、實(shí)施難；三是傳統(tǒng)體制具有頑強(qiáng)惰性，人們對(duì)理事會(huì)制度缺乏認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致理事會(huì)定位具有多樣性；四是建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部動(dòng)力不足，缺乏對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)，缺乏改革的熱情。

3.3 公立高校法人治理結(jié)構(gòu)

在公立高校領(lǐng)域，王綻蕊介紹了北京市屬普通高校的主要特點(diǎn)：政治和政黨權(quán)力的統(tǒng)帥地位更加突出、兩級(jí)政府管理距離更近、內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)模式多樣化等。苗麗介紹了貴州師范學(xué)院，該校建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、制定了大學(xué)章程，明確了黨委、行政各自職責(zé)范圍及其相互關(guān)系?；粼岢鑫覈咝Ｖ卫斫Y(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是二元化權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，是高校行政權(quán)力和高校學(xué)術(shù)權(quán)力相互兼容的結(jié)構(gòu)模式。

公立高校法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中存在的問題：一是高校法人權(quán)力高度集中，高校政府化傾向嚴(yán)重，黨政集權(quán)管理，學(xué)術(shù)權(quán)力不受重視；二是高校自身法人治理結(jié)構(gòu)不完善、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力配置失衡；三是高校監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督乏力。

4 結(jié) 語

就國內(nèi)外文獻(xiàn)而言，國外在非營利組織的理論方面研究較為成熟，但是在公立機(jī)構(gòu)法人治理問題方面進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)較少，而且大多數(shù)是針對(duì)公立機(jī)構(gòu)中的某一組成部分進(jìn)行具體研究，比如：對(duì)公立大學(xué)、公立醫(yī)院、公共文化機(jī)構(gòu)的研究比較多。國內(nèi)研究多集中在國外理論的介紹和剖析層面，已有的研究成果多是探討推行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的必要性，較少進(jìn)行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)證研究，這也為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究提供了新的方向。本文正是在以上研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的研究成果和目前我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作情況，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全提出了若干思考。

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