“近期大分流 遠期細分類”模式探析※

湯以成 錢麗燕 干磊 洪毅

蘇州市從2000年開始試點生活垃圾分類，經(jīng)過不斷探索和實踐，初步形成了“近期大分流、遠期細分類”的模式。本文結(jié)合蘇州市開展垃圾分類工作取得的成效和存在的問題，對“近期大分流、遠期細分類”的創(chuàng)新模式進行分析，提出了相應的對策和建議，并借助《城市管理與科技》雜志這一平臺拋磚引玉，與國內(nèi)同行交流，希望獲得其他城市垃圾分類的寶貴經(jīng)驗。

一、蘇州市生活垃圾分類現(xiàn)狀

近年來，隨著蘇州市經(jīng)濟社會的發(fā)展和市民生活質(zhì)量的不斷提高，生活垃圾的處理問題擺上了政府部門的議事議程，如果墨守成規(guī)，繼續(xù)采取傳統(tǒng)粗放型的管理模式，顯然已不適應現(xiàn)代化城市發(fā)展的要求。而受制于垃圾填埋土地資源緊缺，垃圾處置設施選址難等問題，城市管理部門必須創(chuàng)新垃圾分類模式，通過建立常態(tài)化的分類機制，方能有效破解“垃圾圍城”的難題。

2003年，蘇州市與丹麥艾斯比約市、意大利威尼斯市共同申請了歐盟資金，啟動了蘇州市生態(tài)垃圾管理項目，在部分中小學校、居民小區(qū)和企事業(yè)單位開展了垃圾分類試點。之后，蘇州市不斷擴大垃圾分類的試點范圍和規(guī)模，有關(guān)部門通過不斷探索實踐，總結(jié)經(jīng)驗，于2010年提出了“近期大分流、遠期細分類”的創(chuàng)新模式。這一模式很快得到了省政府部門的高度肯定，被列為指導全省開展生活垃圾分類處理的先進模式之一。

“大分流”是指將生活垃圾按照餐廚垃圾、建筑垃圾、園林綠化垃圾、農(nóng)貿(mào)市場有機垃圾和市民日常生活產(chǎn)生的生活垃圾進行分類投放、分類運輸、分類利用和分類處置；“細分類”是指將市民日常生活產(chǎn)生的生活垃圾進一步細分，在近期分為有害垃圾、可回收物和其它垃圾三類，遠期分成有害垃圾、可回收物、其它垃圾和廚余垃圾四類。目前，蘇州市生活垃圾“大分流”的體系已初步建成，政策法規(guī)體系日趨完善，市民參與垃圾分類的意識明顯提高，垃圾分類工作大見成效。2015年，蘇州市被列為全國首批26個垃圾分類示范城市之一。

（一）垃圾“大分流”體系

近年來，蘇州市加大財政投入，陸續(xù)建成了一批大型垃圾處置設施，包括日處理能力3550噸的生活垃圾焚燒發(fā)電廠一、二、三期項目，七子山生活垃圾填埋場擴建項目，日處理能力350噸的餐廚垃圾處理項目和年處理能力100萬噸的建筑材料再生資源利用項目。這些大型設施陸續(xù)投入使用后，確保了“大分流”后垃圾的分類處置，城市生活垃圾無害化處理率實現(xiàn)了100%。2015年，蘇州市共處理生活垃圾201.58萬噸，其中焚燒143.8萬噸（占比71.3%）、填埋 57.78萬噸（占比28.7%）；處理餐廚垃圾13.3萬噸（其中生產(chǎn)生物柴油6357噸、生產(chǎn)沼氣540萬立方）；處理建筑垃圾90萬噸（其中生產(chǎn)再生建筑材料60萬噸）。

此外，蘇州市還建立了可回收物和有害垃圾的回收處置體系。可回收物的回收主要依托蘇州市供銷合作總社的再生資源回收體系，通過合理規(guī)劃、調(diào)配資源，以增強服務功能、擴大服務半徑為指導，通過新建、改建、整合等多種形式，實現(xiàn)了再生資源回收網(wǎng)絡布局的多樣性，形成了再生資源回收固定、流動、在線“三位一體”的發(fā)展格局。2014年，蘇州市供銷合作總社在蘇州市姑蘇區(qū)回收可回收物20322.2噸，其中廢紙16896.6噸、廢塑料1257.6噸、廢金屬1866噸、其它302噸（主要是舊織物）。據(jù)統(tǒng)計，這些回收量僅占全部回收量的10%左右，而姑蘇區(qū)2014年的生活垃圾產(chǎn)生量為38.18萬噸。由此估算，蘇州市通過可回收物的回收實現(xiàn)了垃圾減量27.4%。低值可回收物（玻璃和織物）和有害垃圾的回收依托環(huán)衛(wèi)體系，各區(qū)將低值可回收物和有害垃圾收集至各區(qū)的分類轉(zhuǎn)運站，市市容市政管理局委托具有資質(zhì)的企業(yè)進行相應的收運及處置（利用）。自2012年起，蘇州市累計回收廢舊電池15.74噸、廢棄燈管15.7萬根、廢舊玻璃4.09噸、廢舊衣物268.22噸，其中18.37噸的廢舊衣物通過專業(yè)部門處理后，捐贈給了貴州地區(qū)的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收到了良好的社會效益。

（二）垃圾細分 穩(wěn)步推進

生活垃圾的分類工作涉及千家萬戶，實現(xiàn)垃圾處置減量化、無害化和資源化，必須通盤考慮垃圾投放、收運和處置等多個環(huán)節(jié)的有效銜接，作出系統(tǒng)安排。為此，蘇州市采取先試后推、以點帶面等形式，優(yōu)先選擇條件成熟的居民小區(qū)，通過“以桶代房”，設立垃圾分類收集亭，放置垃圾分類桶，由各區(qū)的環(huán)衛(wèi)部門按照責任地段統(tǒng)一收集，分區(qū)域儲存至轉(zhuǎn)運站后集中運輸。同時，通過形式多樣的宣傳和教育活動，調(diào)動社區(qū)、物業(yè)和居民的積極性，引導居民主動參與垃圾分類工作。目前，蘇州市已有307個試點小區(qū)通過垃圾分類驗收，并將繼續(xù)擴大試點小區(qū)的規(guī)模。

（三）政策法規(guī) 日趨完善

開展垃圾分類工作以來，蘇州市先后制定并下發(fā)了《蘇州市區(qū)生活垃圾分類實施規(guī)劃（2012-2016）》、《關(guān)于全面推進城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實施意見》、《蘇州市垃圾分類設施設備配置標準》、《蘇州市生活垃圾分類收運及處置作業(yè)規(guī)范》、《蘇州市區(qū)生活垃圾分類工作考評辦法》、《蘇州市區(qū)生活垃圾分類試點小區(qū)驗收辦法》等一系列制度、規(guī)范和技術(shù)標準。這些政策法規(guī)和技術(shù)標準的及時出臺，為推動全市開展垃圾分類工作發(fā)揮了重要作用。

（四）監(jiān)督考核 形成常態(tài)

為鞏固垃圾分類工作取得的成效，通過樹立典型發(fā)揮示范效應，擴大垃圾分類的范圍和規(guī)模，蘇州市垃圾分類工作領(lǐng)導小組不斷強化對監(jiān)督管理部門和試點單位的考評機制。例如，通過對試點小區(qū)、企事業(yè)單位、學校進行驗收，驗收合格的頒發(fā)“示范”、“試點”等不同等級的銅牌，并按照等級，給予2-3萬元不等的獎勵經(jīng)費。此外，領(lǐng)導小組積極動員社會力量，本著公開、公正的原則，引入第三方參與試點單位的監(jiān)督考評工作。蘇州市市容市政管理局委托社會第三方，負責全市各區(qū)生活垃圾分類工作日常考核和年度考評。由于有了社會第三方的積極參與，管理部門能夠及時了解市民訴求，做到了及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

（五）宣傳教育 營造氛圍

開展垃圾分類工作以來，領(lǐng)導小組堅持把管理力量、管理資源、管理權(quán)限下沉到基層，從資金上引導、鼓勵試點單位，開展多種形式的宣傳和推廣活動。實踐表明，這種自下而上的宣傳教育活動，起到了良好的示范效應。為配合這些活動的開展，領(lǐng)導小組把問政于民、問計于民、問需于民列入重要的議事議程，在每年總結(jié)經(jīng)驗的基礎上制定方案，把宣傳教育活動貫穿于垃圾分類管理全程。例如，在領(lǐng)導小組的直接參與下，蘇州市市容市政管理局聯(lián)手相關(guān)部門，定期開展垃圾分類宣講活動進社區(qū)、進學校、進企業(yè)；建立蘇州市垃圾分類專題網(wǎng)站；開通垃圾分類微信公眾平臺；開發(fā)“I分類”垃圾分類手機游戲；通過廣泛組織志愿者，發(fā)動全社會共同參與，營造了“垃圾分類、從我做起”良好的社會氛圍。

二、開展垃圾分類工作面臨的問題

目前，蘇州市垃圾分類工作的重要性已被廣大市民所熟知，市民主動參與垃圾分類的意識明顯提高。但是，我們也要看到，在推進垃圾分類的工作中，主管部門仍面臨一些問題和困難，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）缺乏國家層面政策引導，法律法規(guī)有待完善

針對蘇州市開展垃圾分類工作以來的實際情況和遇到的具體問題，管理部門深刻體會到完備的政策法規(guī)是推進垃圾分類、收集管理最重要的基準性文件，也是管理部門建立垃圾分類體系、開展垃圾分類工作的重要抓手和基本依托。應該說，雖然近年來在國家層面陸續(xù)出臺了相應的法律條文，對垃圾分類工作作出了具體規(guī)定，但是管理部門在執(zhí)行時體會到，這些相關(guān)的法律條文涉及的實質(zhì)性內(nèi)容還不夠具體，造成可操作性不強。例如，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》中均涉及到了生活垃圾的分類，但是對于具體的分類方式、如何分類等又沒有明確規(guī)定，給管理部門的具體實施帶來了一定難度。

（二）缺乏終端處置設施，資源化利用程度有待提高

根據(jù)蘇州市“大分流”的垃圾分類模式，需要對分流出來的有害垃圾、可回收物、建筑垃圾、餐廚垃圾、園林綠化垃圾、農(nóng)貿(mào)市場有機垃圾進行單獨處理。據(jù)統(tǒng)計，2010年-2015年，蘇州市的生活垃圾由140.28萬噸，猛增到了201.58萬噸，平均年增長率為9%。通過檢測分析，在進入終端處置的生活垃圾中，主要成分是廚余垃圾，大約占生活垃圾總量的60%，其余為塑料、紙類等，由此帶來了兩個問題：一是由于進入終端的塑料、紙類等很多是難以回收利用的，因此造成回收利用的成本居高不下；二是由于不能充分發(fā)揮可回收物從垃圾中分離出來的作用，因此對垃圾減量的意義不大。廚余垃圾含水率高雜質(zhì)多，實現(xiàn)垃圾減量要把關(guān)注點放在占比60%的廚余垃圾上，但是目前國內(nèi)在廚余垃圾的集中收集和資源化利用上面臨技術(shù)和資金瓶頸，沒有規(guī)范運行的大規(guī)模終端處置設施。

三、對策與建議

（一）優(yōu)化垃圾分類發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新發(fā)展思路

在發(fā)達國家，垃圾分類、垃圾減量的理念已有幾十年的歷史。目前，國際上普遍被認同的生態(tài)環(huán)保的管理理念是：按照“污染物層級”的原則，首先，避免產(chǎn)生生活垃圾；其次，進行回收利用（包括對可生物降解的有機物進行堆肥處理或厭氧消化處理）；再次，對可燃物進行焚燒處理并利用余熱熱能；最后，對不能用其它方法處理的垃圾進行填埋。簡單來說，就是由高到低，依次是減量化-再使用-再循環(huán)-能量使用-最終拋棄。按照我國固廢法的相關(guān)規(guī)定，垃圾分類要堅持“減量化、資源化、無害化”原則，在制定垃圾分類的規(guī)劃和相關(guān)政策時，要側(cè)重垃圾減量化和資源化，從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生，如此才能有效促進生活垃圾中可回收物的回收利用。

（二）建立和完善生活垃圾分類回收處置體系

一是建立和完善生活垃圾的處置體系，大力推進生活垃圾焚燒項目改造和餐廚垃圾項目建設；二是建立和完善生活垃圾和其它垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾的回收及資源化利用體系；三是建立和完善園林綠化垃圾回收及資源化體系；四是推進農(nóng)貿(mào)市場有機垃圾回收及資源化利用項目；五是建立和完善可回收物回收及資源化體系；六是建立和完善有害垃圾回收及無害化處理體系。通過以上分流垃圾收運及處理體系的建設，方能保障大分流分出的生活垃圾的分類處置和利用。

（三）從廚余垃圾入手，大抓垃圾源頭減量

廚余垃圾是城市生活垃圾中的主要成份。廚余垃圾含水量高，主要成份是有機物，填埋或焚燒都不是最佳的處理工藝。而對于分類較好的廚余垃圾，通過先進的處理技術(shù)可以得到肥料或沼氣，是目前較好的資源化利用工藝。為此，將廚余垃圾單獨分離并進行資源化很有必要。據(jù)了解，目前我國很多城市已將廚余垃圾的分類作為垃圾分類的重點，但受制于資金尚沒有形成規(guī)模，如何破解資金難題可引入社會資本。

（四）創(chuàng)新融資渠道，引入PPP模式

2015年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》?！锻ㄖ访鞔_指出，PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益的最大化。目前，國內(nèi)一些城市開始試點采用政府購買服務的形式，引入社會力量參與生活垃圾的分類工作。比如，廣州市在垃圾分類示范城市的方案中就提出了前端“開放垃圾分類投放服務市場，以街道為單位，創(chuàng)建可復制的垃圾分類運營模式，鼓勵和引導企業(yè)和社會組織（包括NGO〔非政府組織〕），參與生活垃圾分類投放收集”；中端“開放垃圾分類運輸服務市場，引進社會力量，參與生活垃圾分類運輸”；后端“開放固體廢棄物處理市場，支持多種項目建設模式，包括政府投資企業(yè)營運、政府征地BOT（建設-經(jīng)營-移交）、PPP（公私合營）模式，以及企業(yè)自籌生產(chǎn)要素等模式，形成競爭共存共贏的優(yōu)勢?！?/p>

（五）加強宣傳引導，營造社會氛圍

全民參與是實施生活垃圾分類、收集重要的社會基礎，也是實施垃圾分類的主體。應該承認，近年來，通過各級政府部門的宣傳、引導等工作，公眾參與垃圾分類的自覺意識有了明顯提高，在實施垃圾分類、處置上形成了共識。但是我們也要看到，由于公眾缺乏一定的垃圾分類知識，以及生活習慣使然，再加上垃圾收集設施缺位和標識混亂，影響了公眾的參與程度，這就需要廣泛、深入、持久地開展垃圾分類宣傳教育活動，使公眾逐步養(yǎng)成并固化為行為意識。比如，可以以社區(qū)、學校、企業(yè)等為重點，加大垃圾分類進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進機關(guān)的力度；通過廣泛建立志愿者隊伍，開展多種形式的主題宣傳活動，大力宣傳生活垃圾處置的各項政策措施和典型，倡導綠色、健康、低碳生活方式，促進垃圾源頭減量和回收利用，營造推進生活垃圾分類處置的社會氛圍。

（責任編輯：李靜敏）