正確認(rèn)識和把握首都城市發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律

楊松

2015年底召開的中央城市工作會議傳導(dǎo)的主要精神和核心內(nèi)容可以概括為“一尊重、五統(tǒng)籌”?！耙蛔鹬亍本褪且白鹬爻鞘邪l(fā)展的規(guī)律”。正確認(rèn)識和把握首都超大型城市的特點(diǎn)和規(guī)律，是我們做好城市管理和服務(wù)工作的基本出發(fā)點(diǎn)。

一、落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位必須把握當(dāng)前首都城市發(fā)展的新常態(tài)和新特點(diǎn)

（一）城市功能的高度綜合性

現(xiàn)代城市是資源和要素集聚發(fā)展的結(jié)果，也是聚集經(jīng)濟(jì)的客觀要求，因此城市功能具有高度綜合性和疊加性。聚集經(jīng)濟(jì)帶來的明顯好處是誘導(dǎo)和推動資源、經(jīng)濟(jì)要素等向優(yōu)勢區(qū)位轉(zhuǎn)移，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極或增長中心，但經(jīng)濟(jì)活動的聚集也有一個合理規(guī)模的控制和選擇問題。當(dāng)規(guī)模達(dá)到一定程度后，聚集效應(yīng)不再提高，甚至產(chǎn)生聚集不經(jīng)濟(jì)。聚集不經(jīng)濟(jì)主要表現(xiàn)為：相關(guān)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)部門因過度聚集而競爭越來越激烈，使區(qū)位經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢逐步減少或完全喪失；聚集可能加劇和引發(fā)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展水平上的差距，進(jìn)而引發(fā)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡；聚集帶來人口過快的增長，土地、能源和供水緊張、交通擁堵等。所以，我們對北京城市功能的高度綜合性要有一個清醒適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識、判斷和把握，對城市的綜合功能、聚集功能要做細(xì)分，既要堅持首都的核心功能，更要下決心疏解非首都功能；既要適當(dāng)發(fā)揮首都城市的聚集功能，更要發(fā)揮首都城市的綜合輻射功能；既要發(fā)揮首都城市聚集經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，更要防范聚集不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)生和“城市病”的形成。

（二）城市規(guī)模的強(qiáng)烈擴(kuò)張性

改革開放三十多年來，北京城市空間規(guī)模擴(kuò)大了三、四倍，從二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)到規(guī)劃中的七環(huán)，形成不斷對外擴(kuò)張“攤大餅”的格局。從世界城市發(fā)展史看，一定時期和一定范圍內(nèi)城市規(guī)模的擴(kuò)張是必然現(xiàn)象。恩格斯曾經(jīng)講過，“城市愈大，搬到里面來愈有利，因?yàn)檫@里有鐵路，有運(yùn)河，有公路。這里有顧客云集的市場和交易所，這里跟原料市場和成品銷售市場有直接的聯(lián)系。這就決定了大工廠城市驚人迅速的成長?！睆谋本┊?dāng)前情況看，“攤大餅式”的擴(kuò)張模式開始得到有效遏制，但城市規(guī)模擴(kuò)張的沖動根源沒有從根本上消除，土地財政、房價居高不下，房地產(chǎn)發(fā)展勢頭過猛的格局沒有從根本上改變。

（三）外來人口的無序流動性

實(shí)際上，在一定時期內(nèi)，大城市人口規(guī)模的增長有其客觀規(guī)律和必然性。研究表明：在工業(yè)化過程中， 大城市人口比總?cè)丝谠鲩L速度快， 比城市人口增長速度也快。因此，北京作為首都城市保持一定的人口規(guī)模是必要的，但是北京人口增長過快、規(guī)模過大，已經(jīng)超出了資源和環(huán)境承載能力，導(dǎo)致人口、資源、環(huán)境的矛盾相當(dāng)突出。特別是外來流動人口的監(jiān)控、管理、疏散非常困難，管理成本巨大，外來人口無序流動給城市管理帶來很大的困難。

（四）城市運(yùn)行的安全脆弱性

作為一個擁有二千多萬人口的超大型城市，資源消費(fèi)量極大，而北京的城市運(yùn)行受資源瓶頸約束，資源儲備不足，供應(yīng)偏緊，一些重要的資源缺口較大，始終處于高位運(yùn)行狀態(tài)，具有安全脆弱性特征。

（五）城市問題的嚴(yán)峻復(fù)雜性

城市規(guī)劃、建設(shè)、管理中存在一些突出的問題：如城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高；依法治理城市力度不夠，違法建設(shè)、大拆大建問題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。

二、做好城市管理工作必須牢牢把握城市發(fā)展的客觀規(guī)律

中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)“城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律”，“必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”。那么，什么是城市發(fā)展規(guī)律？世界各國城市的發(fā)展又有哪些規(guī)律可供我們借鑒呢？仇保興同志提出可以從理論方面推理，從歷史經(jīng)驗(yàn)中提煉，從問題導(dǎo)向歸納等角度來概括城市發(fā)展的規(guī)律。北大胡兆量教授較早地總結(jié)出大城市發(fā)展規(guī)律主要有：城市形成和發(fā)展階段性的一般規(guī)律、城市職能演變的規(guī)律、城市內(nèi)部各要素的結(jié)合規(guī)律、城市與區(qū)域相互依存的規(guī)律、都市密集地區(qū)的發(fā)展規(guī)律等五大規(guī)律。城市發(fā)展規(guī)律是一個很大的問題，也是一個難以全面回答的課題。這里，我僅從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和世界城市發(fā)展的角度，嘗試概括和總結(jié)出以下主要發(fā)展規(guī)律：

（一）城市人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律

西方發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中基本上都經(jīng)歷了城市規(guī)模盲目擴(kuò)張、人口膨脹、貧民窟、資源緊缺、城市生態(tài)環(huán)境惡化等發(fā)展窘境和困難。20世紀(jì)60年代羅馬俱樂部《增長的極限》報告引起了人們關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境惡化關(guān)系的思考；70年代一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始運(yùn)用經(jīng)濟(jì)增長理論模型來討論經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展問題；80年代聯(lián)合國環(huán)發(fā)會議《我們共同的未來》報告及稍后的《21世紀(jì)議程》報告引發(fā)了全球關(guān)于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的熱烈討論；90年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“環(huán)境庫茲涅佐夫倒U曲線假設(shè)”，國內(nèi)外許多實(shí)證研究證明了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系之間存在EKC假設(shè)。

（二）城市功能進(jìn)一步清晰和空間布局上不斷優(yōu)化演進(jìn)的規(guī)律

從世界各國城市發(fā)展史看，城市功能和空間布局是處在不斷演化、進(jìn)化、優(yōu)化過程中的，也是一個城市的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、人口、自然資源等多種要素長期綜合發(fā)展和選擇發(fā)展的結(jié)果?？偟内厔菔浅鞘泄δ苓M(jìn)一步清晰，城市空間布局更加科學(xué)合理，城市發(fā)展的活力不斷增強(qiáng)。從20世紀(jì)30年代西方國家的衛(wèi)星城理論、50年代中心城——增長極核理論、90年代新城市規(guī)劃——緊湊型城市理論發(fā)展過程看，人類對于城市空間布局的認(rèn)識一步一步在不斷深化演化之中。目的在于通過城市空間合理布局和設(shè)計，實(shí)現(xiàn)資源分配均衡化、交通設(shè)計合理化、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)化、土地利用集約化，并最終實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

（三）城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐步優(yōu)化和演進(jìn)的規(guī)律

城市的興起與三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。當(dāng)城市聚集發(fā)展到一定規(guī)模時，第三產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重就會大幅提升，并逐步形成“三、二、一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，那些具有耗能低、污染小、勞動附加值高等特點(diǎn)的科技服務(wù)、金融服務(wù)、文化服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)等成為現(xiàn)代城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。而與之相反的是，在級差地租的作用下，世界大城市都出現(xiàn)了一般性（或低端）制造業(yè)、加工業(yè)分散和向外梯度轉(zhuǎn)移的趨勢，制造業(yè)整體上向著“高精尖”方向發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

（四）基于工業(yè)化和城市化基礎(chǔ)上的以超大型城市為核心的城市群發(fā)展的規(guī)律

美國、日本、英國等發(fā)達(dá)國家及我國沿海地區(qū)城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)聚集經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定規(guī)模和程度后，就會形成以中心城市或超大城市為核心的城市群。如北美五大湖城市群、美國大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群以及我國長三角、珠三角、京津冀、長株潭、山東半島等城市群。城市群的聚集和擴(kuò)散功能是單個城市所無法比擬的，從當(dāng)前世界城市發(fā)展情況看，城市群的規(guī)模、影響范圍和作用還在持續(xù)擴(kuò)大。

（五）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律

馬克思最早提出了“鄉(xiāng)村城市化”理論，恩格斯最早提出“城鄉(xiāng)融合”的概念，馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為城鄉(xiāng)分離對立是社會的不協(xié)調(diào)，是社會進(jìn)一步發(fā)展的障礙，他們主張未來社會是城鄉(xiāng)融合發(fā)展?；羧A德也為世人描繪了一幅充滿田園詩意的城鄉(xiāng)一體化的“田園城市”畫面。20世紀(jì)60年代美國城市地理學(xué)家劉易斯·芒福德主張建設(shè)“區(qū)域統(tǒng)一體”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的平衡?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)早就證明了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的必然性。

（六）城市可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律

從世界城市看，技術(shù)進(jìn)步作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制日益得到強(qiáng)化。技術(shù)進(jìn)步通過改進(jìn)勞動方式，采用新材料、新能源、新工藝，不僅節(jié)約了要素的投入，提高了產(chǎn)出，更主要的是降低了對自然資源的依賴和能源消耗，提升了城市可持續(xù)發(fā)展的水平，維系了城市生生不息的發(fā)展。

三、在尊重城市發(fā)展規(guī)律的前提下不斷深化城市管理體制改革

（一）明確首都城市管理的主管部門，明確管理范圍、權(quán)力清單和責(zé)任清單

《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）已經(jīng)明確，國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對全國城市管理工作的指導(dǎo)。同時要求“各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門，加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價”。筆者認(rèn)為，北京市市政市容管理委員會應(yīng)當(dāng)成為承擔(dān)首都城市管理的主管部門。在明確城市管理主管部門后，還需要進(jìn)一步明確管理的范圍、權(quán)力清單和責(zé)任清單，把城市管理的職責(zé)細(xì)化落實(shí)到位。

（二）增強(qiáng)首都城市管理的協(xié)調(diào)性，避免城市管理部門化、碎片化

對于首都北京而言，除了市市政市容委要對城市管理負(fù)主要責(zé)任外，還要協(xié)調(diào)城市規(guī)劃部門、城管執(zhí)法部門、工商部門、商務(wù)委、水務(wù)、質(zhì)檢等部門，共同做好城市管理工作。要堅決避免城市管理部門化、碎片化傾向，實(shí)現(xiàn)城市管理整體一盤棋。

（三）堅持以人民為中心的城市發(fā)展指導(dǎo)思想，將提高城市治理能力作為目標(biāo)，以著力解決城市病等突出問題為導(dǎo)向，建設(shè)宜居城市

在當(dāng)前疏解非首都功能、治理“城市病”過程中，我們一定要順應(yīng)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，堅持人民為中心的指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體的積極性，發(fā)揮“政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手”的力量，尊重市民對城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)城市共建共享。

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