公民參與公共服務(wù)績效評估的現(xiàn)狀與法治路徑
——基于天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)證研究

劉曉星　高　璐　何　偉

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公民參與公共服務(wù)績效評估的現(xiàn)狀與法治路徑
——基于天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)證研究

劉曉星1高璐2何偉1

【摘要】隨著政府公共服務(wù)職能的增強(qiáng)，對于公共服務(wù)的績效評估越來越受到重視。西方的成功經(jīng)驗(yàn)證明，公民參與是客觀評價(jià)公共服務(wù)績效的重要手段。通過對天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效評估的實(shí)證分析可見，公民參與并沒有在評估中獲得應(yīng)有的重視。在公共服務(wù)績效評估中，公民參與仍然處于有限參與的初級階段。公民參與的滯后原因主要源于政府職能、權(quán)力來源和法律制度缺失等。在依法治國的背景下，通過法治建設(shè)提升公民參與公共服務(wù)績效評估的水平，應(yīng)該是最為可行的實(shí)現(xiàn)路徑。因此，要在中央和地方層面的法治建設(shè)中，對公民參與公共服務(wù)績效評估應(yīng)做出實(shí)體法和程序法的具體規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】公民參與；公共服務(wù)；績效評估

作者單位：1 300070 天津醫(yī)科大學(xué)口腔醫(yī)院

2 300070天津市口腔醫(yī)院

1　問題的提出

我國政府績效評價(jià)始于20世紀(jì)80年代。以目標(biāo)責(zé)任制為代表的一系列制度的推行，可視為我國政府以行政效率為中心的政府績效評價(jià)的開始。20世紀(jì)90年代，隨著新公共管理運(yùn)動的影響從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家擴(kuò)散，中國政府開始了一輪以服務(wù)質(zhì)量為核心的政府績效評價(jià)浪潮。

在新時(shí)期，隨著法治的逐步完善和行政管理活動的不斷規(guī)范，績效評估表現(xiàn)出新的特點(diǎn)。首先，績效評估從以評價(jià)政府部門和個(gè)人績效為主，轉(zhuǎn)向以特定政府項(xiàng)目或行為的評價(jià)為主。其次，績效評估的主要內(nèi)容從評價(jià)政府和個(gè)人的主觀積極性，轉(zhuǎn)向評價(jià)政府行為的客觀效果。

在新的歷史時(shí)期，公共服務(wù)正在成為政府績效評估的重點(diǎn)領(lǐng)域。了解我國公民參與公共服務(wù)績效評估的現(xiàn)狀，并在依法治國的背景下探索促進(jìn)公民參與的法治化路徑等問題具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2　公民參與政府績效評估的研究回顧

公民參與理論的先驅(qū)安斯坦（Amstein）認(rèn)為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動中無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來有計(jì)劃地被列入考慮”［1］。公民參與政府績效評估的研究源于西方社會對于新公共管理運(yùn)動不足的反思。在新公共管理主義精神的倡導(dǎo)下，政府將績效評估的視野集中于對行政效率的追求。然而有西方學(xué)者發(fā)現(xiàn)，不斷提升的政府績效水平不會必然帶來公民對政府滿意度的提升，以及政府信用的增加［2］。政府績效的獲得不僅取決于縱向上的組織、控制和科學(xué)管理，在復(fù)雜環(huán)境中，政府績效實(shí)際上更取決于橫向上與其他利益相關(guān)者，諸如公民、私營企業(yè)和非營利組織的合作［3］。相反，在對該問題的研究中，也有部分學(xué)者對公民參與政府績效評估提出了質(zhì)疑的聲音。科韋特（Kweit）等人認(rèn)為公民參與政府績效評估，雖然可以讓公民的切身利益訴求和相關(guān)要求獲得滿足，但依舊存在諸多問題，一是不同公民之間的利益不同，相應(yīng)的沖突也增大，這無疑增加了各利益群體間的利益摩擦；二是參與過程中人數(shù)多，人員素質(zhì)參差不齊，成本和效率呈負(fù)相關(guān)，使最終較難達(dá)成共識；三是不同利益群體為了維護(hù)自身利益而展開的資源爭奪，導(dǎo)致利益群體間的分化，易導(dǎo)致原本的利益沖突尚未解決，又徒增新的沖突，并可能隨時(shí)惡化［4］。然而，這種質(zhì)疑沒能阻擋公民參與政府績效評估的研究腳步。隨著對于政府績效研究的不斷深化，越來越多的人認(rèn)識到，公民參與對于提升政府項(xiàng)目的質(zhì)量和政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性具有至關(guān)重要的作用，可以增加政府的合法性和信任［5］。但是在對中國績效評估的研究中發(fā)現(xiàn)，公民真正能夠參與到政府績效評估中是非常不容易的事情。包國憲教授在研究地方政府績效時(shí)發(fā)現(xiàn)，公眾參與地方政府績效評價(jià)的政策、制度空間有限，形式化執(zhí)行傾向明顯；公眾參與地方政府績效評價(jià)的具體手段和途徑的缺失導(dǎo)致社會公眾的參與有名無實(shí)［6］。周志忍教授根據(jù)公民參與政府績效評估的程度差異，將績效評估中的公民參與劃分為五個(gè)層次，即公民無參與、無效參與、有限參與、高度參與、主導(dǎo)型參與。通過梳理我國公民參與政府績效評估的歷程，周志忍教授認(rèn)為，從公民參與的角度講，我國績效評估經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段從20世紀(jì)80年代中期～90年代初期，我國政府績效評估的主要特征是“內(nèi)向性”“單向性”和“控制取向”，屬于公民無參與層次。第二階段是進(jìn)入21世紀(jì)后，我國政府績效評估進(jìn)入公民有限參與階段［7］。在公民有限參與階段中，公民參與政府績效評估的主要途徑是參與滿意度測評。但是，中國地方政府十多年的實(shí)踐表明，公民滿意度測評同樣為博弈行為所困擾，存在數(shù)據(jù)失真和弄虛作假現(xiàn)象，有的還比較嚴(yán)重［8］。由于中國與西方社會的政治環(huán)境不同，公民滿意度測評容易被外力所控制。此外，受歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多因素影響，當(dāng)前我國公民參與政府績效評估活動在觀念、意識、實(shí)踐以及制度上都存在著滯后性，而有效的政府績效評估有賴于公民自下而上的力量和政府自上而下的推動［9］。

通過以上回顧可見，以往的研究中，對于公民參與政府績效評估的內(nèi)容未加區(qū)別。一般認(rèn)為政府擁有三項(xiàng)基本職能，即政治統(tǒng)治、社會管理和公共服務(wù)。由于三者的開放程度不同，公民在此三項(xiàng)政府職能行為中的參與程度應(yīng)該是逐漸遞增的。

3　天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估的結(jié)構(gòu)式描述

為了深入研究政府公共服務(wù)績效評估中公民參與的現(xiàn)狀與問題，本文將2015年天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效評估作為典型案例進(jìn)行分析，并對直接參與項(xiàng)目實(shí)施及評估的政府官員、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員開展深度訪談。本文將按照波伊斯特的一般項(xiàng)目工作邏輯模型，從項(xiàng)目背景、組織者、評議主體、評議對象、評議方法與程序、評議結(jié)果及運(yùn)用等方面對案例進(jìn)行描述。

3.1天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估的背景

表1　2015年度天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效考核指標(biāo)體系簡表

20世紀(jì)90年代初，天津市即著手建設(shè)以發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系。在加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的同時(shí)，針對公共衛(wèi)生的工作重點(diǎn)，于2006年底提出“由政府出資定項(xiàng)，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，實(shí)行項(xiàng)目管理，建立科學(xué)考核機(jī)制，專項(xiàng)賬戶統(tǒng)一核撥，城鄉(xiāng)居民免費(fèi)享有”的工作思路。同年，天津市政府確定了18項(xiàng)基本衛(wèi)生服務(wù)，城市和農(nóng)村居民分別從2007年和2008年起在社區(qū)免費(fèi)享受這些基本衛(wèi)生服務(wù)。原天津市衛(wèi)生局、財(cái)政局共同制定了一系列管理辦法，對社區(qū)公共衛(wèi)生項(xiàng)目的資金籌集和分配、經(jīng)費(fèi)核定和績效考評進(jìn)行了規(guī)范［10］。2009年，國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施后，天津市將本地基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目納入國家項(xiàng)目之中。根據(jù)本地情況，將國家規(guī)定的11項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目擴(kuò)展為18項(xiàng)。為落實(shí)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，天津市制定了《天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》《天津市基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》《天津市社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作指南》《天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)核定暫行辦法》《天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目考核暫行辦法》等規(guī)范性文件。

3.2天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估的組織者及評估對象

3.2.1組織者天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施期間，天津市衛(wèi)計(jì)委、天津市財(cái)政局、天津市民政局和天津市殘疾人聯(lián)合會四部門每年會對項(xiàng)目實(shí)施情況開展績效考核工作?？冃Э己斯ぷ饔商旖蚴行l(wèi)計(jì)委基層衛(wèi)生處組織實(shí)施。

3.2.2評估對象依據(jù)考核層級，績效考核的對象包括各區(qū)縣政府有關(guān)職能部門、專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室以及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)。

3.3天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估的方式

天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效考核主要采取聽取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場考核、問卷調(diào)查、電話訪談、入戶訪談等多種方式進(jìn)行。根據(jù)三級考核的原則，具體分為以下三種考核方式。

3.3.1機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核 承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及有關(guān)機(jī)構(gòu)，圍繞項(xiàng)目實(shí)施和年度任務(wù)要求，將項(xiàng)目考核納入本機(jī)構(gòu)的工作人員績效考核，定期開展項(xiàng)目內(nèi)部考核。考核內(nèi)容要求，各機(jī)構(gòu)要健全內(nèi)部績效考核制度，明確責(zé)任部門和人員，注重實(shí)施過程的質(zhì)量控制和持續(xù)改進(jìn)，將日常項(xiàng)目質(zhì)控結(jié)果納入考核內(nèi)容。

3.3.2區(qū)縣考核 區(qū)縣有關(guān)部門組織每年年中和年底兩次，對轄區(qū)內(nèi)承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)的全部機(jī)構(gòu)，圍繞組織管理、項(xiàng)目執(zhí)行數(shù)量、質(zhì)量和服務(wù)效果，開展全面績效考核工作?？己藘?nèi)容要求，各區(qū)縣要建立以區(qū)縣專家質(zhì)控組為骨干的穩(wěn)定的績效考核隊(duì)伍，有效發(fā)揮區(qū)縣專業(yè)機(jī)構(gòu)和社管中心作用，注意各專業(yè)條口項(xiàng)目考核的協(xié)同一致性，注重項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、質(zhì)量和實(shí)施效果的考核。

3.3.3市級考核 天津市有關(guān)部門組織考核，主要采取隨機(jī)抽樣的方式，對各區(qū)縣項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行綜合性復(fù)核。同時(shí)在抽取的機(jī)構(gòu)中選取部分指標(biāo)，進(jìn)行現(xiàn)場核查，將核查結(jié)果與區(qū)縣對該機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果進(jìn)行情況復(fù)核，以考核區(qū)縣的績效考核工作質(zhì)量。

3.4天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估的內(nèi)容

天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效考核內(nèi)容包括三個(gè)部分，即基本公共衛(wèi)生服務(wù)的項(xiàng)目管理考核、項(xiàng)目執(zhí)行考核和項(xiàng)目效果評價(jià)，分別占考核比重的40%、50%和10%（見表1）。

3.5天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估結(jié)果的應(yīng)用

天津市衛(wèi)計(jì)委決定，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要將項(xiàng)目考核結(jié)果納入本單位工作人員的綜合考核，與績效工資掛鉤，并作為工作人員的聘用、解聘和調(diào)整崗位的依據(jù)。區(qū)縣衛(wèi)生行政部門要將績效考核結(jié)果作為優(yōu)秀基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)遴選和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人聘任的重要依據(jù)。區(qū)縣有關(guān)部門在審核下一年度本區(qū)縣項(xiàng)目資金支出計(jì)劃時(shí)，依據(jù)上一年度本區(qū)縣項(xiàng)目績效考核結(jié)果，可對有關(guān)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目支出計(jì)劃金額做出適當(dāng)調(diào)整，經(jīng)市財(cái)政部門審核同意并撥付。

3.6深度訪談結(jié)果

為了掌握天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)施及績效評估的一手資料，本研究對相關(guān)政府工作人員和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行了深入訪談。經(jīng)過訪談，從公民參與的角度發(fā)現(xiàn)在天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效考核中存在以下現(xiàn)象。

（1）衛(wèi)生行政部門在績效評估中處于主導(dǎo)地位，公民參與程度有限。在項(xiàng)目實(shí)施及績效評估過程中，各級衛(wèi)生行政部門表現(xiàn)出極強(qiáng)的主導(dǎo)性。

（2）績效評估中博弈行為依然存在。所謂博弈是西方學(xué)者描述績效評估中弄虛作假行為的專用詞匯。在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效評估中，資料造假、向基層醫(yī)務(wù)人員發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)答案、提前選定電話受訪對象等現(xiàn)象依然存在。

（3）績效評估內(nèi)涵目標(biāo)的偏離。在制定績效評估指標(biāo)時(shí)，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)多將較容易完成的指標(biāo)納入或擴(kuò)充至績效評估內(nèi)容之中，以提高自身政績水平，并作為獲取財(cái)政支持的依據(jù)。對于難度較大、矛盾較深的問題則避而不談?，F(xiàn)實(shí)中，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目正在成為衛(wèi)生行政部門彰顯政績的主要方式，而績效目標(biāo)已不再是評估工作的唯一核心。

4　公民參與的現(xiàn)狀

通過系統(tǒng)分析天津市基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估案例，我們可以就公民參與公共服務(wù)項(xiàng)目績效評估的現(xiàn)狀得出以下兩個(gè)結(jié)論。

（1）在我國的公共服務(wù)績效評估中，公民參與仍處于有限參與層次的初級階段。

（2）公民參與對公共服務(wù)績效評估結(jié)果的影響有限，且有效性較低。

5　提升公民參與的法治路徑

政府績效評估中公民參與的缺失已經(jīng)引起各界的廣泛重視。對于如何提高公民參與程度，許多學(xué)者都提出了自己的觀點(diǎn)。在諸多的觀點(diǎn)中，加強(qiáng)法治化建設(shè)成為推進(jìn)公民參與政府績效評估的共識。在地方政府權(quán)力來源無法改變的情況下，法律是保證公民有效參與政府公共服務(wù)績效評估的最佳方法。至今，我國尚未頒行規(guī)范政府績效管理和評估行為的專門性法律、法規(guī)?，F(xiàn)階段涉及績效評估的規(guī)范性文件主要以部門規(guī)章為主，不具有法律效力，內(nèi)容上也沒有公民參與的相關(guān)規(guī)定。由此可見，法律制度的缺失是制約公民參與政府公共服務(wù)績效評估的最直接原因。在依法治國的大背景下，通過法治途徑，以設(shè)立強(qiáng)制性規(guī)范的方式促進(jìn)公民參與才是最為有效的途徑。針對此問題，國家應(yīng)建立相關(guān)法律，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面保證公民參與公共服務(wù)績效評估的實(shí)現(xiàn)。

5.1實(shí)體法方面

在國家層面應(yīng)制定專門的政府績效管理法律規(guī)范，其中要明確公民參與政府績效評估的權(quán)利。在國務(wù)院層面，依據(jù)上位法的規(guī)定，制定專門的政府績效評估管理法規(guī)，對公民參與政府公共服務(wù)績效評估的權(quán)利予以細(xì)化。在地方層面，人大和政府通過制定地方性法規(guī)和規(guī)章，保障公民參與政府公共服務(wù)績效評估的權(quán)利。在省及以下政府法治建設(shè)中，要制定明確的鼓勵公民參與公共服務(wù)績效評估的規(guī)范性文件，宣傳公民參與的重要性，應(yīng)設(shè)置公民參與評估能力培訓(xùn)制度，以求公民具備參與評估的知識和能力。另一方面，全國人大要加強(qiáng)政府信息公開方面的立法工作，解決《政府信息公開條例》法律層級過低的問題。只有讓公民擁有了真正的知情權(quán)，公民才有參與政府公共服務(wù)績效評估的內(nèi)在動力。

5.2程序法方面

只有具體、可行的法律程序作為保障，才能將法典中應(yīng)然的公民參與權(quán)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)中的實(shí)然權(quán)利。因此，在法治建設(shè)中，應(yīng)對公民參與政府績效評估的權(quán)利行使程序做出法律規(guī)定。

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Status Quo and Rule of Law on Citizen Participation in Performance Evaluation of Public Service—Based on Positive Research on Basic Public Health Services in Tianjin

LIU Xiaoxing1GAO Lu2HE Wei11 Stomatological Hospital of Tianjin Medical University，Tianjin 300070，China，2 Tianjin Stomatological Hospital， Tianjin 300070，China

【Abstract】

With the increasing functions of government public service， more and more attention is focused on the performance evaluation of public service.We can see from the successful experience of western countries that citizen participation plays an important role in evaluating the performance of public service objectively.From analysis of the positive research on the performance evaluation of basic public health services in Tianjin，we can see that not sufficient attention was focused on citizen participation during the performance evaluation.At present，our citizens are still at the primary stage of taking limited participation in the performance evaluation of public service.Lagging behind in citizen participation is mainly caused by the deficiency of government functions，powers，laws and regulations.In the context of “rule by law”，to promote citizen participation in public service through rule of law is supposed to be the most feasible way.Therefore，specific provisions of substantial law and procedural law should be established in terms of the citizen participation in performance evaluation of public services，both on the central level and on the local level.

【Key words】Citizen participation，Public service，Performance evaluation

doi：10.3969/j.issn.1674-9316.2016.04.013

【中圖分類號】D63

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1674-9316（2016）04-0019-04