水氣土三司成立環(huán)?；貧w要素管理，人少難題未解

■文/汪韜

水氣土三司成立環(huán)?；貧w要素管理，人少難題未解

Establishment of three departments of water, air and soil returns to factors management, but short of hands

■文/汪韜

霾重水污土毒，在整治環(huán)境的巨大壓力下，中國的環(huán)保部門正迎來變革。

2016年3月3日，環(huán)保部官方網(wǎng)站稱，在2015年2月，中央有關(guān)部門批復(fù)同意環(huán)保部機構(gòu)編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。

這是環(huán)保部門繼十八屆五中全會提出“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”后的又一次“大動刀”。

據(jù)悉，三司中氣司的編制最多，并按照空氣污染來源進一步細分，如管理機動車的移動源、秸稈焚燒的面源和企業(yè)排放的固定源等，噪聲也將屬于氣司。

關(guān)于更具體的設(shè)置，環(huán)保部通報稱，由于機構(gòu)調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程。待整個工作完成后將專題向媒體發(fā)布。

相較于外界的熱切關(guān)注，在環(huán)保部門內(nèi)部，設(shè)立三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。但三司成立僅是起點，部門的重新劃分，短期內(nèi)也依然不能減少環(huán)保部門監(jiān)管人員數(shù)目不足的難題。

螺旋式回歸

水、大氣、土壤、生物……這些被稱為環(huán)境要素的概念構(gòu)成了人類生活的環(huán)境，也是人類污染物的排放地。廢氣容易擴散，廢水可以流動，廢渣留在土里降解很慢，不同環(huán)境要素的管理差別很大，按照環(huán)境要素進行管理是國際經(jīng)驗，也是國內(nèi)初設(shè)環(huán)保部門時的建制。

1973年，簡稱國環(huán)辦的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環(huán)境要素設(shè)置了處室，包括水、氣、固廢與化學(xué)品處等。

1982年，環(huán)境保護局成立，但一直隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部。1988年獨立出來，成為副部級的國務(wù)院直屬機構(gòu)。這是環(huán)保部門第一次升格，級別提高了，機制也需要調(diào)整。因為要從20多個處并成9個司，水氣聲渣污染防治都被合并到的污染管理司，成為局里最大的司級部門。

此后，國家級環(huán)保部部門地位不斷提升，1998年升為正部級的國家環(huán)?？偩?，2008年升為環(huán)保部，“打包”的污染防治管理建制卻一直延續(xù)。污防部門的名字經(jīng)歷了污染管理-污染控制-污染防治的變化，代表著污防工作從建立規(guī)章制度到開展污染控制措施，從被動走向主動的過程。防治對象也從過去的常規(guī)污染物向高毒、難降解污染物轉(zhuǎn)變。

但是“打包”的部門設(shè)置讓污防系統(tǒng)的官員的“專業(yè)化”變得“不專一”——要當污防處處長，光懂氣的治理還不行，得各個類型污染物管理都輪崗一遍。

據(jù)參與當時機構(gòu)改革的老環(huán)保人、原環(huán)保部政法司司長楊朝飛透露，1988年的機構(gòu)劃分還給土壤污染防治留下了問題。由于污染管理司承擔了太多的職能，土壤污染中，只有工業(yè)場地污染劃給了污管司。因為農(nóng)村既有生態(tài)保護的問題，也有土壤污染問題，農(nóng)村土壤污染就交給了剛剛成立、工作量略小的生態(tài)司。

直到現(xiàn)在，從環(huán)保部的網(wǎng)站仍可看出：城區(qū)土地污染防治工作設(shè)在污防司的固體廢物管理處，農(nóng)村土壤污染防治則在生態(tài)司的農(nóng)村環(huán)境保護處。

割裂的機制對于即將出臺的“土十條”，乃至土壤污染防治立法都是阻礙。三司成立后，城鄉(xiāng)土壤防治都將納入土司，土司的處室也將按照土壤、固體和化學(xué)品管理等分開管理，土壤環(huán)境管理的機制將被捋順。

實際上，出于地方治理的要求和“氣十條”、“水十條”的執(zhí)行，地方環(huán)保部門回歸要素管理的步伐已領(lǐng)先一步。

北京環(huán)保局、廣東、山東環(huán)保廳等省級環(huán)保部門早已按照水氣土/固廢劃分了處室，蘇州在2007年啟動藍天工程時，就成立了“藍天辦”，當時由分管環(huán)境的副市長負責。在2013年“氣十條”推出之后，又成立“大氣辦”，已升格為市長負責。

地市級市層面，甚至已有和三司完全對應(yīng)的三處。2015年，常州市環(huán)保局新成立了水處、大氣處和土處，目前，常州市市編辦已經(jīng)同意增加編制，正在安排人員到位。

人手不足，難題未解

2016年3月11日，環(huán)保部部長陳吉寧在全國人大答記者問時回應(yīng)三司改革的目的：要強化以環(huán)境質(zhì)量改善為環(huán)保工作的核心，通過水、土、氣三個有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)作為我們的核心業(yè)務(wù)司。

三司成立的同時，污防司和總量司也隨之撤銷。這也意味著，我國環(huán)境管理的重心從總量控制轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量改善。這種轉(zhuǎn)變并非突變，自總量控制制度設(shè)立以來，總量和質(zhì)量控制的探討便一直持續(xù)。

關(guān)于總量制度的成績和弊病，環(huán)保系統(tǒng)有多篇論文進行了探討。雖然環(huán)境質(zhì)量改善已經(jīng)是環(huán)保工作的核心，“十三五”期間，總量制度并沒有被拋棄——探索區(qū)域、流域、行業(yè)的總量控制模式、實行以許可證為載體的企事業(yè)單位總量控制已是業(yè)內(nèi)共識。

而三司改革正是這種共識的一個體現(xiàn)。曾任環(huán)保部總量司司長的趙華林表示總量控制的工作并非不管環(huán)境質(zhì)量，在考核總量控制的四個標準中，其中一條就是改善環(huán)境質(zhì)量。而他也曾向中編辦建議，要按照水氣土要素管理。

結(jié)合“氣十條”、“水十條”和“土十條”三大戰(zhàn)役的推出和落實，進行要素管理也意味著我國環(huán)境管理從粗放走向精細。但與精細化管理配套的，則是專業(yè)化的人才。

中國清潔空氣聯(lián)盟的報告《灰霾防治需要多少“錢”和“人”》提出：2012年美國國家環(huán)保局有17106名工作人員。而中國國家環(huán)保部工作人員總數(shù)不到美國環(huán)保局的兩成，只有311人。若包括環(huán)保部機關(guān)本級、各派出機構(gòu)、直屬單位，截至2011年底，在編人員也只有2935人。

更細化的是，以大氣環(huán)境管理為例，美國環(huán)保局相關(guān)工作的人員共有1424人，其中總部辦公室865人，區(qū)域辦公室559人，職能細分為環(huán)境項目人員、管理人員、研究人員、技術(shù)專家和監(jiān)察人員等。

水氣土三司改革之前，中國在環(huán)保部污防司設(shè)有大氣處，其他相關(guān)部門如監(jiān)測、監(jiān)察也有與大氣污染防治相關(guān)的職能。上述報告提出，將所有相關(guān)部門針對大氣的人員加總起來，也不到50人。若再加上環(huán)保部直屬的開展大氣污染防治研究院，如環(huán)科院、環(huán)規(guī)院等，總數(shù)也不到200人。

可見，相較于美國上千人的規(guī)模，我國環(huán)保部部門從二變?yōu)槿⒉灰馕吨耸值拇蠓黾印?/p>

這個難題在地方已有體現(xiàn)。為配合執(zhí)行大氣十條，雖然多地早設(shè)立了大氣處，但人員數(shù)目乃至專業(yè)素養(yǎng)還遠遠不夠?！昂芏啻髿廪k只是解決了領(lǐng)導(dǎo)重視的問題。并沒有解決人員緊缺的問題。”上述報告的編制者解洪興說，“領(lǐng)導(dǎo)重視，大氣處處長要匯報的次數(shù)多了，真正干活的人依然不多?！?/p>

例如在落實“氣十條”的行動措施時，讓大氣處處長心里沒底的是，做了這么多工作，PM2.5到底能降多少？結(jié)論可以通過源清單、模型模擬等預(yù)測得出，但計算過程相當專業(yè)，大氣處很難辦到，只能委托高校和環(huán)科院、環(huán)規(guī)院來做。

“目前看，相比‘錢不夠’，人少才是更嚴峻的問題。專業(yè)人才不足，問題研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化，即使有錢可能也不敢花、花不好。應(yīng)該把更多的資金放在‘軟件’建設(shè)上，幫助省市形成專業(yè)的團隊，把落實方案做好?！苯夂榕d說。在無法擴充政府的專業(yè)人員的前提下，這些工作可以放開給更多的環(huán)境服務(wù)公司來做。

設(shè)立三司只是捋順環(huán)保職能的第一步。如陳吉寧答記者問時所言，這項工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個司變?nèi)齻€司的問題，涉及到一些流程的重構(gòu)、與其他改革的銜接，比如環(huán)評制度改革的銜接。

更重要的是，在對比中美環(huán)保機構(gòu)差異時，多位在美國環(huán)保部門工作的人士均表示，雖然美國早已按照環(huán)境要素管理，但中美的環(huán)境管理差距不只在機構(gòu)改革，而在于執(zhí)法環(huán)境。“如果能夠嚴格執(zhí)法，環(huán)保部改不改，問題還真不大?！奔又荽髮W(xué)圣地亞哥分校副教授張俊杰說。

（作者為南方周末記者，本文刪改自2016年3月17日南方周末報道《新三司改革前傳：螺旋式回歸，重構(gòu)環(huán)保部》）