韌性城市規(guī)劃理論與方法及其在我國的應(yīng)用
——以合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃為例

吳浩田 翟國方

韌性城市規(guī)劃理論與方法及其在我國的應(yīng)用
——以合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃為例

吳浩田 翟國方

近年來，國內(nèi)外韌性城市規(guī)劃的研究及實(shí)踐掀起新浪潮，其中日本在韌性規(guī)劃實(shí)踐方面走在前列“。3?11”東日本大地震帶給日本深刻的教訓(xùn)，隨后日本提出了“國土強(qiáng)韌化”政策，時(shí)至今日，已經(jīng)建立起國土強(qiáng)韌化規(guī)劃體系，這是自“韌性城市”概念提出以來首個(gè)上升到國家政策層面的實(shí)踐，給我國帶來了諸多啟示。在梳理國外韌性規(guī)劃理論方法的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)介紹了日本國土強(qiáng)韌化規(guī)劃的內(nèi)涵及編制方法，并以合肥市市政基礎(chǔ)設(shè)施韌性規(guī)劃實(shí)踐為例，著重介紹本次規(guī)劃的規(guī)劃背景、流程、對國土強(qiáng)韌化規(guī)劃方法的應(yīng)用和創(chuàng)新及規(guī)劃成果，總結(jié)我國城市韌性提升的總體策略和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒。

國土強(qiáng)韌化 | 規(guī)劃理論及方法 | 應(yīng)用

吳浩田

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

碩士

翟國方

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長

教授，博士生導(dǎo)師

0 引言

當(dāng)代城市隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大和功能的不斷集聚，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性也在不斷增長。這一方面帶來了城市的空前繁榮，另一方面也導(dǎo)致城市對外部沖擊的敏感度越來越高，即城市正在變得“脆弱”。近年來城市各類災(zāi)害頻發(fā)，對城市發(fā)展產(chǎn)生了較大負(fù)面影響，同時(shí)也集中體現(xiàn)了城市防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)中存在的大量問題。

為應(yīng)對城市危機(jī)、提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力，國內(nèi)外均提出了“韌性城市”概念及相關(guān)理論與方法，國外學(xué)者也構(gòu)建了諸多韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)模型、方法，提出了諸多韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)(USAID, 2007; ARUP, 2009; Butsch C., Etzold B., 2009; UNH-EHS, 2009; KUC, 2014)[1-2]；也開展了較多韌性規(guī)劃實(shí)踐，包括“城市與氣候變化”研究報(bào)告(OECD)、鹿特丹韌性規(guī)劃原則(Wardekker)及《鹿特丹氣候防護(hù)計(jì)劃》（2008）、紐約《一個(gè)更強(qiáng)大、更有韌性的紐約》（2013），倫敦《管理風(fēng)險(xiǎn)與增強(qiáng)韌性》（2011），南非德班市《適應(yīng)氣候變化規(guī)劃：面向韌性城市》（2010）等[2-3]，提出了一些韌性城市規(guī)劃的原則和方法。其中，日本在韌性城市研究方面走在前列，日本作為災(zāi)害多發(fā)國家，其防災(zāi)體系較為先進(jìn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及吸取近年來多次重大災(zāi)害的教訓(xùn)，其防災(zāi)體系也做出了相應(yīng)調(diào)整，提出了“國土強(qiáng)韌化計(jì)劃”的概念，即韌性國土規(guī)劃，并付諸實(shí)踐，確立了韌性城市的法制和行政基礎(chǔ)，在國家層面及各府縣市均推進(jìn)編制國土強(qiáng)韌化規(guī)劃，初步形成了韌性城市規(guī)劃體系，為世界范圍內(nèi)的韌性城市實(shí)踐提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

相比之下，我國韌性城市方面的研究尚處于起步階段，規(guī)劃實(shí)踐案例鮮見。筆者于2015年下半年組織編制了《合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃》，該規(guī)劃在參考日本國土強(qiáng)韌化規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情，對我國韌性城市規(guī)劃實(shí)踐的理論和方法進(jìn)行了初步思考，旨在為我國韌性城市的規(guī)劃建設(shè)提供有益借鑒。

1 國土強(qiáng)韌化規(guī)劃理論及方法

1.1 基本內(nèi)涵

日本自1959年以來遭受了數(shù)次重大自然災(zāi)害的沖擊，盡管采取了各種災(zāi)害對策，但依然在重復(fù)著“受災(zāi)—巨大損害—長期恢復(fù)”[4-5]這樣的過程，尤以2011年東日本大地震為甚，其造成了大量的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，也反映出了“歸宅困難”、“災(zāi)后能源不足”等深刻問題[6]。基于東日本大地震帶來的教訓(xùn)，日本應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的策略發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，其超越狹義的“防災(zāi)”的范疇，而是包含城市政策、產(chǎn)業(yè)政策等在內(nèi)的綜合的應(yīng)對策略[4]。在此背景下，日本提出了構(gòu)筑“強(qiáng)大而有韌性的國土和經(jīng)濟(jì)社會(huì)”的總體目標(biāo)，結(jié)合學(xué)界的相關(guān)定義，將“強(qiáng)韌化國土”概念確定為“國土、社會(huì)經(jīng)濟(jì)及日常生活在應(yīng)對災(zāi)害或事故時(shí)不會(huì)受到致命的破壞而癱瘓、并且能夠快速恢復(fù)”[7]，并將其分解為4個(gè)基本目標(biāo)：①最大限度地保護(hù)人的生命；②保障國家及社會(huì)重要功能不受致命損害并能繼續(xù)運(yùn)作；③保證國民財(cái)產(chǎn)與公共設(shè)施受災(zāi)最小化；④迅速恢復(fù)的能力[6]。

基于上述理念，國土強(qiáng)韌化規(guī)劃從宏觀、長遠(yuǎn)的視角，根據(jù)災(zāi)害類型和地域的情況，確立防災(zāi)對策，整合“自助、共助、公助”各類救助資源的關(guān)系，優(yōu)化防災(zāi)資源，除了災(zāi)時(shí)防災(zāi)減災(zāi)的效果要能充分發(fā)揮，在平時(shí)情況下也應(yīng)重視“維持性對策”[8]的制定，保證其增進(jìn)居民福利、協(xié)調(diào)與自然環(huán)境的關(guān)系、維持景觀等功能，合理利用全社會(huì)資本，推進(jìn)策略有效地實(shí)施。

國土強(qiáng)韌化規(guī)劃主體部分由國土強(qiáng)韌化基本規(guī)劃和國土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃（亦稱地域強(qiáng)韌化規(guī)劃）組成，分別由國家和地方編制。

1.2 規(guī)劃編制方法

地域強(qiáng)韌化規(guī)劃采用了PDCA Cycle的通用模型，即“P（計(jì)劃）—D（執(zhí)行）—C（檢查）—A（處理）—下一個(gè)PDCA”的循環(huán)模式[4]，地域強(qiáng)韌化規(guī)劃的主要成果是各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)下的相應(yīng)對策集合，并給出與對策相關(guān)的重點(diǎn)項(xiàng)目，因此其核心部分在于P（計(jì)劃）中的風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)、脆弱性評(píng)價(jià)和應(yīng)對策略的討論等主要方法（圖1）。地域強(qiáng)韌化規(guī)劃從可以預(yù)想的最壞情景出發(fā)，來探尋城市系統(tǒng)的薄弱點(diǎn)和解決方法、考慮城市未來發(fā)展策略，對我國韌性城市建設(shè)很有借鑒意義。

圖1 PDCA Cycle模型圖

圖2 脆弱性評(píng)價(jià)領(lǐng)域[11]

1.2.1 風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)設(shè)定及細(xì)分

在基本規(guī)劃中，將基本目標(biāo)分解為8個(gè)具體目標(biāo)：

①大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生的情況下最大限度地保證人民生命安全；②大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生后迅速開展救助、急救等醫(yī)療活動(dòng)；③大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生后保證必要的行政機(jī)能有效運(yùn)作；④大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生后保證通信機(jī)能的暢通；⑤大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生后保證經(jīng)濟(jì)機(jī)能不會(huì)完全崩潰（包括經(jīng)濟(jì)鏈）；⑥大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生后保證生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需要的最低限度的用電、用氣、供水和排水、交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的暢通；⑦預(yù)防次生災(zāi)害的發(fā)生；⑧大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生后，迅速整備城市、經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)、再建等所需條件[6]。

并細(xì)化每個(gè)具體目標(biāo)，列出了45個(gè)可能的風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)，地方編制地域強(qiáng)韌化規(guī)劃時(shí)要在此基礎(chǔ)上，根據(jù)地域特性，確定可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件，一般方法為通過往年發(fā)生的最大受災(zāi)情況或今后有較高幾率發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)來確定，這是強(qiáng)韌化規(guī)劃編制的第一個(gè)重要步驟。

設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)要求編制時(shí)具有自由的發(fā)散思維和豐富的想象力[4]，盡可能多地將未來可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)都涵蓋其中，同時(shí)也要求風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)具體化，能夠充分描述風(fēng)險(xiǎn)的可能范圍、時(shí)間、地點(diǎn)、可能發(fā)生的事件等，具有實(shí)際參考價(jià)值和可操作性。

上述過程明確了強(qiáng)韌化規(guī)劃所需解決的具體問題并作為后續(xù)的脆弱性評(píng)價(jià)及策略制定的基礎(chǔ)，是脆弱性評(píng)價(jià)的前提事項(xiàng)。

1.2.2 脆弱性分析及評(píng)價(jià)

脆弱性評(píng)價(jià)是規(guī)劃編制方法的主體，也是韌性策略制定的最主要依據(jù)[9]，以上文中風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的風(fēng)險(xiǎn)情景，對該情景進(jìn)行各個(gè)方面的綜合評(píng)價(jià)，同時(shí)也包括國土強(qiáng)韌化事業(yè)推進(jìn)過程中不可欠缺的資源、財(cái)力的相關(guān)評(píng)價(jià)，通過科學(xué)的、客觀的評(píng)價(jià)，盡可能準(zhǔn)確、定量地制定和實(shí)施政策。

脆弱性評(píng)價(jià)主要內(nèi)容包括：①對于特定的風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)，分析其對城市各方面的影響，對照所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，評(píng)價(jià)目前在設(shè)施、管理方面所存在的脆弱性；②分析脆弱性產(chǎn)生的原因；③對當(dāng)前所采取的政策、措施等也做出脆弱性評(píng)價(jià)。

在進(jìn)行脆弱性分析時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮：①為避免最壞事態(tài)的發(fā)生什么是必要的？②現(xiàn)有的對策中是否考慮到不同主體之間的協(xié)作？③是否重視了以市民為主體的地域防災(zāi)能力的提升？④是否考慮到設(shè)施的代替性、冗余性的確保？[10]

圖3 脆弱性評(píng)價(jià)表[12]

圖4 國土強(qiáng)韌化規(guī)劃韌性策略構(gòu)成[13]

脆弱性評(píng)價(jià)的實(shí)施順序包括：①設(shè)定評(píng)價(jià)領(lǐng)域，包括個(gè)別領(lǐng)域與橫向領(lǐng)域，個(gè)別領(lǐng)域即行政機(jī)能、住宅、醫(yī)療、教育、金融、通信、產(chǎn)業(yè)、交通等城市各個(gè)功能系統(tǒng)，橫向領(lǐng)域?yàn)閲椰F(xiàn)階段的政策背景，如風(fēng)險(xiǎn)溝通、老朽化對策[11]等，如圖2，脆弱性評(píng)價(jià)需在這些領(lǐng)域框架內(nèi)進(jìn)行。②以縱軸為風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)，橫軸為評(píng)價(jià)領(lǐng)域，制成脆弱性評(píng)價(jià)表，如圖3。

1.2.3 針對不同領(lǐng)域的策略構(gòu)成

基于脆弱性評(píng)價(jià)結(jié)果，制定針對各個(gè)領(lǐng)域的未來發(fā)展策略，除防災(zāi)設(shè)施強(qiáng)化策略外，也包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然環(huán)境保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域的策略，政策領(lǐng)域（施策分野）與脆弱性評(píng)估保持一致。

主要重點(diǎn)包括：

（1）硬件整備與軟件對策的適當(dāng)組合：將硬件整備策略，如防護(hù)措施、硬件提升等，與避難訓(xùn)練、應(yīng)急管理、防災(zāi)教育等“軟件對策”相結(jié)合，制定復(fù)合的、具有可操作性的對策，從一個(gè)長遠(yuǎn)的視野上來把握策略的重點(diǎn)，盡可能在早期將策略群以高水準(zhǔn)制定。

（2）橫向、縱向策略搭配，政府、民間相互合作：韌性城市建設(shè)涉及多方利益，應(yīng)在原有的行政框架上，不斷加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系，做到充分協(xié)作、信息共享，共同推進(jìn)韌性提升（圖4）。

針對每類策略，選定重要業(yè)績指標(biāo)(Key Performance Indicator)，KPI體現(xiàn)了指標(biāo)與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性、指標(biāo)和政策的關(guān)聯(lián)性及指標(biāo)的特性（客觀性、實(shí)踐性）[4]，KPI是測度政策完成度的重要指標(biāo)，其靈活運(yùn)用有助于對重要項(xiàng)目的管理并及時(shí)把握韌性策略的實(shí)施情況。

2 規(guī)劃實(shí)踐：合肥市市政基礎(chǔ)設(shè)施韌性提升規(guī)劃

2.1 規(guī)劃背景

城市市政基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是城市系統(tǒng)的基礎(chǔ)和重要組成部分，提升市政基礎(chǔ)設(shè)施的韌性是建設(shè)韌性城市的基礎(chǔ)。合肥市于2014年編制了《市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》（簡稱《綜合規(guī)劃》），整合區(qū)域市政設(shè)施資源，優(yōu)化市政設(shè)施結(jié)構(gòu)，取得了較好的效果，然而《綜合規(guī)劃》在基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)管理方面考慮尚不夠全面。為提升城市韌性、建設(shè)安全城市，構(gòu)建安全、韌性、健康、高效、集約的市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，特編制市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃研究，將本次規(guī)劃研究內(nèi)容作為“綜合規(guī)劃”的重要補(bǔ)充，重新審視基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力及提升能力的措施。

2.2 規(guī)劃流程

本規(guī)劃是一次全新的規(guī)劃實(shí)踐，不同于傳統(tǒng)的防災(zāi)規(guī)劃。韌性規(guī)劃關(guān)注城市范圍內(nèi)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件，聚焦于增強(qiáng)城市應(yīng)對多種災(zāi)害的能力，在國內(nèi)尚無先例可循。因此充分借鑒日本強(qiáng)韌化規(guī)劃的規(guī)劃體系和方法，在基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)中予以應(yīng)用，界定了城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性的內(nèi)涵，在參考國土強(qiáng)韌化脆弱性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，設(shè)定潛在的災(zāi)害情景和風(fēng)險(xiǎn)事件，對合肥市市政基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性予以評(píng)估和分析，并制定韌性提升策略和相關(guān)應(yīng)急措施。

主要規(guī)劃流程包括：

（1）明確城市市政設(shè)施韌性內(nèi)涵。結(jié)合我國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，明確影響基礎(chǔ)設(shè)施韌性的相關(guān)要素。

（2）提出韌性提升的基本目標(biāo)，確定可能的風(fēng)險(xiǎn)情景。

（3）依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情景，分析、評(píng)價(jià)系統(tǒng)脆弱性。

（4）針對各要素方面的脆弱性，討論應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的措施政策。

（5）對結(jié)果重新審視，評(píng)估及完善整體對策。

2.3 韌性評(píng)價(jià)結(jié)果

進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)以縱軸為風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)，橫軸確定為“設(shè)施規(guī)劃布局、重大設(shè)施冗余性、行政管理機(jī)能及宣傳、教育、訓(xùn)練”4個(gè)方面，按照此模式對每一類基礎(chǔ)設(shè)施，分析在不同事態(tài)下，系統(tǒng)管理、應(yīng)急預(yù)案、空間布局、設(shè)施及教育宣傳等方面存在的脆弱性。在以上方面對合肥市市政基礎(chǔ)設(shè)施的韌性進(jìn)行分析，并對市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)有可能造成影響的風(fēng)險(xiǎn)事件，包括自然災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)害、蓄意襲擊、系統(tǒng)本身的漏洞等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析研究，明確合肥市市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)及其主要影響因素。

2.3.1 總體評(píng)價(jià)

通過對合肥市基礎(chǔ)設(shè)施的整體評(píng)價(jià)，可以看出合肥市在物質(zhì)性建設(shè)上已具有一定的基礎(chǔ)，各類防救災(zāi)設(shè)施較為完善，應(yīng)急體系及管理體系也已初步建立，總體上來說具備了一定的“韌性”和抵御一定規(guī)模災(zāi)害的能力，但仍有諸多不足之處。

（1）應(yīng)急預(yù)案體系仍有待完善

應(yīng)急預(yù)案未能做到全覆蓋：目前編制了全市性應(yīng)急預(yù)案的部門只有供電、供水、供氣、排澇、消防等部門。

應(yīng)對重大自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案缺失：現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案更多關(guān)注常態(tài)下維持系統(tǒng)正常運(yùn)行的事件，對于特大災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)急措施考慮較少。

缺乏部門之間的協(xié)調(diào)合作：應(yīng)急預(yù)案在部門權(quán)限之外的部分難以顧及，部門之間缺乏交流共享。

（2）認(rèn)識(shí)上的不足

各部門對災(zāi)害發(fā)生的緊迫性認(rèn)識(shí)不足：合肥為自然災(zāi)害少發(fā)城市，但隨著城市快速發(fā)展，人口、產(chǎn)業(yè)等改變著城市所處的自然環(huán)境，也給城市帶來巨大壓力；同時(shí)，近年來社會(huì)安全事件頻發(fā)，城市韌性建設(shè)極為緊迫。

由以上分析可得，隨含水飽和度的增加，煤巖增透效果越好是冰水相變理論、靜水壓理論、分凝冰機(jī)制、尖端應(yīng)力等綜合作用的結(jié)果。干燥煤巖的損傷機(jī)制較單一，以溫度應(yīng)力造成孔裂隙破壞為主；而隨著水分的引入，煤巖不僅存在溫度應(yīng)力造成的內(nèi)部結(jié)構(gòu)損傷，更增加了水引起的破壞作用，含水飽和度較低情況下，煤巖內(nèi)部部分水分結(jié)冰，產(chǎn)生水壓力；煤巖飽和的情況下，孔裂隙內(nèi)的水分完全結(jié)冰，體積膨脹造成煤基質(zhì)的收縮破壞，故含水飽和度越高，煤巖增透效果越好。

各部門對災(zāi)害發(fā)生的危害性認(rèn)識(shí)不足：重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件一旦發(fā)生，將對城市產(chǎn)生致命的破壞，各部門乃至全社會(huì)都應(yīng)認(rèn)識(shí)到并重視災(zāi)害發(fā)生的可能性及其后果。

（3）韌性要素建設(shè)尚有差距

物質(zhì)性要素建設(shè)有一定基礎(chǔ)，但離韌性城市標(biāo)準(zhǔn)尚有不足。

消防：用地不足、服務(wù)半徑未滿足；供水：備用水源建設(shè)不足、城市干道下供水管道薄弱、互聯(lián)互通未建立；供電：能源單一、電纜未完全入地；排污、排澇：管養(yǎng)基地缺失、管道韌性考慮不足等。

非物質(zhì)要素建設(shè)較為薄弱：目前非物質(zhì)建設(shè)方面還存在統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)尚不明確、社會(huì)組織參與較少、教育宣傳工作缺乏等一系列體制機(jī)制問題。

2.3.2 分項(xiàng)評(píng)價(jià)

首先確定各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的韌性提升目標(biāo)及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)，并制成表格（表1）。

圖5 市政設(shè)施平災(zāi)時(shí)需求示意圖及未來規(guī)劃轉(zhuǎn)型方向意向

在此基礎(chǔ)上對12個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)分別進(jìn)行詳細(xì)的韌性評(píng)價(jià)，制成脆弱性評(píng)價(jià)表，此處以供水系統(tǒng)為例（表2），除對脆弱性分項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)外，同時(shí)也對現(xiàn)有的措施和政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。脆弱性評(píng)價(jià)表體現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施在各個(gè)要素建設(shè)方面的不足以及現(xiàn)有對策的欠缺，是制定韌性提升策略的依據(jù)。

2.4 韌性提升策略

2.4.1 總體策略

（1）轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念

我國規(guī)劃體系依然遵循著傳統(tǒng)的常態(tài)視角，現(xiàn)有的防災(zāi)規(guī)劃、公共安全規(guī)劃等本質(zhì)上均是在常態(tài)規(guī)劃下所做的拓展與延伸，不能成為城市發(fā)展的導(dǎo)向性指南；同時(shí)城市防災(zāi)減災(zāi)依然是傳統(tǒng)的“工程學(xué)思維”[2]，未能涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和民眾參與等方面。我國近年來災(zāi)害頻發(fā)，急需建設(shè)韌性城市予以應(yīng)對，應(yīng)達(dá)成這樣一個(gè)共識(shí)：只有在實(shí)現(xiàn)城市安全的基礎(chǔ)上，才能提升生活質(zhì)量和城市高效發(fā)展，災(zāi)害既是挑戰(zhàn)，也可能是城市向更高層面發(fā)展的機(jī)遇（圖5）。我國在未來的韌性城市建設(shè)中，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃思路，以非常態(tài)事件為切入點(diǎn)，以非常態(tài)規(guī)劃為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)規(guī)劃與非常態(tài)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)。

（2）推進(jìn)韌性城市規(guī)劃法制化建設(shè)

國土強(qiáng)韌化政策提出之后，日本迅速通過了國土強(qiáng)韌化基本法（2013年），確定了國土強(qiáng)韌化事業(yè)的地位、機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)方針及資源調(diào)配的權(quán)力等，確定了國家、地方、企事業(yè)的責(zé)任義務(wù)?；痉ǖ匚辉诟黝惙罏?zāi)和規(guī)劃法律之上，切實(shí)為國土強(qiáng)韌化的實(shí)施作保障。我國防災(zāi)法律主要為“一事一法”[14]，對于城市多種復(fù)合災(zāi)害難以應(yīng)對，因此我國未來韌性城市法制化重點(diǎn)有：①建立韌性城市基本法作為韌性城市規(guī)劃建設(shè)的最根本依據(jù)；②確立起韌性城市規(guī)劃的法定地位，保障韌性城市規(guī)劃順利實(shí)施；③各個(gè)地區(qū)根據(jù)基本法的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，編制韌性城市法律法規(guī)。

（3）推進(jìn)體制機(jī)制改革

為推進(jìn)國土強(qiáng)韌化，日本自上而下地迅速建立起相關(guān)完善的體制機(jī)制，由中央主導(dǎo)，由總理大臣擔(dān)任國土強(qiáng)韌化推進(jìn)本部部長、官方長官、國土強(qiáng)韌化擔(dān)當(dāng)大臣、國土交通大臣擔(dān)任副部長[15]，具有很強(qiáng)的支配力和決策權(quán)。同時(shí)，地方政府與公共團(tuán)體共同協(xié)作，構(gòu)筑起“中央—地方—公共團(tuán)體—市民”的體系，推進(jìn)強(qiáng)韌化規(guī)劃的編制實(shí)施，并在民間廣為募集意見和策略，做到公眾參與。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，我國未來應(yīng)立足國情，逐步優(yōu)化體制機(jī)制，適應(yīng)韌性城市發(fā)展。

在體制建設(shè)方面，首先，國家層面應(yīng)成立韌性城市事業(yè)推進(jìn)的頂層機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門編制韌性國土規(guī)劃。對城市層面，主要包括：建立韌性城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，市主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任組長，并設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。其次，完善韌性城市建設(shè)管理部門，如應(yīng)急辦、人防辦等。最后，由各個(gè)分管部門制定統(tǒng)一的城市各個(gè)功能系統(tǒng)的韌性規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)各個(gè)具體部門進(jìn)行韌性提升工作的實(shí)施。

在機(jī)制建設(shè)方面主要有：①物質(zhì)性政策與非物質(zhì)性政策協(xié)同推進(jìn)：物質(zhì)性對策的硬件整備與防災(zāi)教育避難訓(xùn)練等非物質(zhì)性對策，適當(dāng)?shù)叵嗷ズ献鳌⑾嗷ゴ龠M(jìn)，共同推進(jìn)韌性城市建設(shè)。②多層級(jí)應(yīng)急預(yù)案聯(lián)動(dòng)體系建立：實(shí)現(xiàn)縱向上“市—職能部門—街道—企業(yè)”及橫向上同級(jí)部門協(xié)作的聯(lián)動(dòng)體系，充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案功能。③將城市韌性提升工作納入各部門、地方考核體系：在部門和地方綜合考核中，不再一味地追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而是適當(dāng)提高城市韌性建設(shè)工作的權(quán)重。④加強(qiáng)與NGO協(xié)作機(jī)制：政府加強(qiáng)與社會(huì)組織團(tuán)體在防災(zāi)應(yīng)急方面的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)“公助+共助+自助”，提高救助率及應(yīng)急效率。

（4）重新梳理空間規(guī)劃體系

今后我國可借鑒日本國土強(qiáng)韌化規(guī)劃體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)編制各個(gè)層級(jí)的韌性城市總體規(guī)劃，并理順韌性城市規(guī)劃體系和現(xiàn)有規(guī)劃體系的關(guān)系。①國家層面：政府編制韌性城市規(guī)劃指導(dǎo)書并編制韌性城市基本規(guī)劃，以此為基礎(chǔ)，各部門編制專項(xiàng)規(guī)劃。②城市層面：在政府工作計(jì)劃中應(yīng)建立完整的韌性城市規(guī)劃體系，以韌性城市行動(dòng)計(jì)劃作為頂層設(shè)計(jì)，韌性城市行動(dòng)計(jì)劃是與全市相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)的指南性文件。在頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，編制城市韌性規(guī)劃及相關(guān)功能系統(tǒng)的韌性提升規(guī)劃，指導(dǎo)城市總體規(guī)劃和防災(zāi)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，編制城市各個(gè)功能系統(tǒng)的韌性提升規(guī)劃。同時(shí)，應(yīng)將城市災(zāi)后重建工作前瞻性地放入韌性城市規(guī)劃編制體系，提前編制重建規(guī)劃，應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)作超前性的預(yù)規(guī)劃。

（5）強(qiáng)化社會(huì)“韌性”意識(shí)

日本為國土強(qiáng)韌化事業(yè)舉辦了多種防災(zāi)教育及訓(xùn)練活動(dòng)，除前文中提到的防災(zāi)地圖制作、聯(lián)合避難訓(xùn)練、滯留設(shè)施訓(xùn)練等，并重新修編了防災(zāi)教材[16]，其中除常規(guī)的災(zāi)害知識(shí)外，加入了大量韌性城市方面的素材，并在實(shí)踐部分增加了“規(guī)劃強(qiáng)韌的城市”的內(nèi)容，使每一位學(xué)生參與到國土強(qiáng)韌化事業(yè)中來，培養(yǎng)“韌性”意識(shí)，現(xiàn)此教材正在全國中小學(xué)推廣。

表1 各基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)描述

（續(xù)上表）

表2 供水設(shè)施脆弱性評(píng)價(jià)表

我國一直忽視對公眾的防災(zāi)教育、宣傳、訓(xùn)練等工作，導(dǎo)致市民對災(zāi)害防范意識(shí)不高[17]，各大城市普遍存在這方面問題。韌性城市的建設(shè)不應(yīng)僅體現(xiàn)在物質(zhì)性的強(qiáng)化上，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳、教育工作，強(qiáng)化國民意識(shí)。實(shí)現(xiàn)“自救”的可能性，尤其需要重視防災(zāi)教育宣傳和多樣化的防災(zāi)訓(xùn)練，“從娃娃抓起”，在各個(gè)教育層級(jí)設(shè)置不同深度的防災(zāi)及韌性教育[14]，培養(yǎng)全民韌性意識(shí)，更多增加實(shí)踐性內(nèi)容，還應(yīng)注重新技術(shù)的利用，可以借助微博、微信平臺(tái)普及災(zāi)害知識(shí)。只有注重日常的積累，災(zāi)害發(fā)生時(shí)才能理性應(yīng)對，提高避災(zāi)救災(zāi)效率。

2.4.2 分類策略

在對合肥市市政基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對12個(gè)類別的市政基礎(chǔ)設(shè)施，提出市政基礎(chǔ)設(shè)施韌性提升及風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)建議，優(yōu)化市政基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，夯實(shí)建設(shè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)規(guī)劃可靠性。

在制定策略時(shí)，充分考慮合肥的地域特性：①合肥市作為省會(huì)城市及長三角重要城市之一，不僅應(yīng)提升自身城市韌性，也應(yīng)該承擔(dān)起區(qū)域韌性城市體系發(fā)展的責(zé)任。②合肥市處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展階段，增加了設(shè)施需求預(yù)測的不確定性。③合肥屬于自然災(zāi)害少發(fā)地段，但城市安全極為重要，應(yīng)始終保持對自然災(zāi)害的重視程度，按高標(biāo)準(zhǔn)來提升其韌性。

結(jié)合脆弱性評(píng)價(jià)表，制定措施，并列舉出相關(guān)的指標(biāo)，此處以供水系統(tǒng)為例（表3）。

表3 供水設(shè)施韌性措施表

3 結(jié)語

日本國土強(qiáng)韌化實(shí)踐取得的成果值得我們借鑒，但也應(yīng)明確我國和日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度等方方面面的差異，韌性規(guī)劃理論和方法如何本土化需要我們更加深入地思考。合肥的韌性規(guī)劃實(shí)踐盡管只涉及了城市中的一個(gè)功能系統(tǒng)，卻是我國韌性城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐的一次成功嘗試，得到當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門的高度認(rèn)可。當(dāng)然，本次案例規(guī)劃由于基礎(chǔ)資料等客觀條件的限制，對市政設(shè)施系統(tǒng)的分析尚不夠全面。今后在韌性規(guī)劃方法上還應(yīng)針對我國的具體國情，進(jìn)行進(jìn)一步的探索研究，為全面開展我國韌性城市規(guī)劃工作、提高城市綜合防災(zāi)能力、保障城市安全、提升城市競爭力、維護(hù)城市文明建設(shè)成果，做出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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Resilient City Planning Theory and Method and Its Practice in China: A Case Study of the Improvement Planning of Hefei Infrastructure’s Resilience

In recent years, the research and practice of ‘resilient city’ have raised a new swing both in China and abroad. Among them, Japan is leading the practice. The 3?11 East Japan Earthquake had brought a deep lesson to Japan. Soon afterwards, a policy named ‘national resilience’had been raised. Nowadays, Japan has already built a planning system of ‘National Resilience’. This is the first practice which had been raised to national policy level since the concept of ‘resilient city’ had been proposed. Based on foreign theories and methods of planning about ‘resilient city’, this article will focus on introducing the connotation and planning method of ‘National Resilience’ planning in Japan. Then, we take the practice about the resilient planning of municipal infrastructure in Hefei as an example. We will introduce background, process, the use and innovation in the theory of ‘national resilience’, and final planning results. At last, this article summarizes the overall strategy and relevant experience in rising resilience.

National resilience | Planning theory and method | Practice

1673-8985（2016）01-0019-07

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